中国特色自由贸易港立法模式选择和优化措施

王伟 卢玉华

摘 要：随着我国自由贸易港建设的推进和交易规模的逐步上升，由此带来的一系列法律问题成为管理的重点和难点。在此背景下，正确选择和优化我国自由贸易港立法模式成为急需解决的问题。解决这一问题，可通过分析迪拜、新加坡和中国香港等国家和地区在自由贸易港立法上的成熟经验，与我国开展的自贸区立法成果相结合。通过多种角度的对比和总结，因地制宜地探索出真正适合我国自由贸易港的立法模式，在此基础上实现《自由贸易港法》的出台以及《自由贸易港法实施细则》的制定，并获取关于自由贸易港立法模式的相关优化措施。

关键词：自由贸易港;立法;立法模式;地方立法

中图分类号：F741.2 文献标识码：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2020.09.06

党的十九大报告提出，要让自由贸易试验区在改革上拥有更大的自主权，对自由贸易港口进行探索和建设。报告提出后，浙江、上海、辽宁等多个自由贸易试验区纷纷开启了申办自由贸易港的程序。在此背景下，关于自由贸易港立法的相关问题得以突出。首先，立法是国家执政的基础，执法是管理国家的手段，是集体和个人合法权益的重要保障。而自由贸易港是贸易自由度高、投资便捷且拥有关税豁免的特殊经济区域，是发展地区经济、加强国际交流的重要平台。对自由贸易港进行合理的立法和执法，能够更好地处理纠纷和进行法律救济，是建设自由贸易港的重要部分。本次研究针对自由贸易港的立法模式选择和措施优化这一问题，通过对国外成熟经验进行分析，结合我国自由贸易试验区立法机关进行总结，得出适合中国特色的自由贸易港立法模式选择，期望能为相关机构和人士提供帮助。

1 中国特色自由贸易港立法必要性分析

1.1 建设中国自由贸易港的立法必要性

我国正在进行建设的具有中国特色的自由贸易港是域外自由贸易港的形变，在发源和法理上有着很大的相似度，但是二者在功能上有着不同的特征。自由贸易港在中国有着特殊的法律地位，这一地位需要从立法上进行承认和表现[1]。除此之外，自由贸易港立法对于促进我国的自由贸易港立法进度和处理各地在贸易港上的矛盾冲突有着重大的积极作用。

1.2 明确中国自由贸易港的法律地位及功能

港口与海洋、河流和公路等存在限制框架的空间概念不同，港口的概念更像是一个物质运输的接口，运输方式包括但不限于公路运输、铁路运输、海洋运输等单一运输方式，而是所有运输方式的集合[2]。正是港口这种流动性和过渡性特质的突出，使得其在国际贸易上有着重要的作用且演变出了自由贸易港口。自由贸易港口拥有普通港口没有的一项特征——治外法权。在拥有治外法权的港口内，企业或者个人可以自由决定货物的去留以及豁免关税，不受所在国的管辖，这是为了最大程度上保持港口内的自由度促进货物流通。但这一特征并不是保持不变的，与时俱进才是正确的趋势。具有中国特色的自由贸易港口，是在自由贸易区的建设成果上衍生出来的，与国外的自由贸易港有所不同，对于贸易和金融更具有创新性。对于这样一个具备贸易金融功能，且代表中国特色社会主义的时代产物，必须通过立法来对其地位和功能进行明确规定，在强调其重要性的同时为管理者提供行为指导。

1.3 处理各地在贸易港上的矛盾冲突

党的十九大以来，包括浙江、上海、辽宁等多个地方纷纷进行自由贸易港口的申办，海南更是提出了在全岛建设自由贸易试验区的基础上进行自由贸易港口的探索[3]。然而，市场份额总是有限的，即使会随着经济的发展逐渐增加，但是在各地相继投入资源进行港口建设的局势下，由于中央的分配政策不同和各地港口的资源不同、发展目标不同，难以形成全国范围内的良性竞争，更不能发挥出自由贸易港口功能的最大化，甚至会由于缺乏管理导致市场秩序失去控制而损失国家和个人利益，影响社会稳定。在此情况下，就需要相关法律的出台，在整体上对所有港口进行集中管理和分配，让每一处港口都能发挥出最理想的功能，让各地方都能享受港口带来的红利，减少地方间出现矛盾冲突的可能性[4]。

2 域外自由贸易港立法经验借鉴

对于自由贸易港，不同的国家和地区之间对其概念、用途和管理方式都有着各自的特点。其中，迪拜、新加坡和中国香港在自由贸易港的管理上有着丰富的成熟经验，通过对这三地的立法模式进行分析，可以从中获取关于立法模式的相关内容，对我国自由贸易港立法模式有着一定的借鉴价值。

2.1 迪拜自由贸易港

迪拜拥有多年的自贸港建设和管理经验，其自贸港近年来已发展为与中国香港和新加坡齐名的全球性航运枢纽。迪拜通过联邦和地方双重立法打造出了开放且公平的法制下贸易港口。为了对自贸港进行更高效的管理，迪拜于1991年成立迪拜港务局，由港务局全面对港口的各个方面进行管理。迪拜所制定的港口法提出了解除外汇管制、减免税收等优惠政策，并对企业的破产管理和债务重组提供了有力的法律保障。正是由于立法模式選择的正确和高效的管理，有力推动了迪拜自贸港的快速发展。

2.2 新加坡自由贸易港

在法律上，新加坡在继承英美法律体系的基础上进行了具有自身特色的创新。经过多年的努力最终构建出了以宪法、国会法令和法律惯例等为主要内容的法律体系。1965年，新加坡首次制定并出台《自由贸易区法》，作为指导本国自由贸易区健康发展的纲领性法律。1969年，为了对自由贸易区管理工作细节化和正确化，《自由贸易区条例》得以出台。自此，新加坡有了一套完备的自由贸易区管理法律体系[5]。与美国不同的是，新加坡对于自由贸易区管理只有国家法而没有地方法，这是由其国土面积和自由贸易区数量决定的。

2.3 中国香港自由贸易港

中国香港是全球性的航运中心，除了优异的地理环境以外，也与其先进的立法模式有着直接关系。首先，香港自贸港相关法律一直处于重要地位。其法律制度有着很高的开放性，从1841年宣布成为自贸港以来，政府对自贸港一直处于低干扰的状态。通过减免税收等优惠政策，让人流、货物和资金自由进出港口，形成了开放自由的贸易环境。

3 我国自由贸易港立法价值分析

3.1 体现贸易的自由化

自由贸易港是一个国家发展经济和对外交流的重要平台，如今已成为经济大国的普遍发展项目。大部分的自由贸易港对于关税的征收有着很大的豁免，因此吸引了更多的贸易和投资，再加上港口优越的地理位置和强大的仓储、运输能力，很容易成为世界范围内的集散中心和避税宝地。具有中国特色的自由贸易港口与域外贸易港有着很大的不同，在货物流通、企业设立等方面拥有更强的功能性。为了更好更快地推进港口的建设和多元化经济区域的打造，港口的立法需要体现出便利性和自由性，在不违反规则的前提下给予企业最大化的自主权。

3.2 坚持航运、金融安全底线不动

在体现便利性和自由性的同时，港口的立法应当维护国家航运安全、金融安全和投资稳定等问题上的利益。当港口内的贸易行为对我国存在武力侵略或者经济侵略等危害国家主权和社会稳定的风险时，我国法律必须提供强有力的支持。

4 我国自由贸易港立法模式选择

4.1 國家立法主导模式

4.1.1 制定《自由贸易港法》

根据对国外自由贸易港立法模式的分析，可以看出不同国家都有着一个共同点，就是先通过一部基本法的出台来打好管理自由贸易港的法律基础。根据我国的综合情况，这是一种十分必要的行为。首先，我国现阶段的自由贸易试验区都缺乏国家级的法律法规作为管理指导，而是根据各个试验区的情况区分管理。这种缺乏上位法的管理模式容易在出现分歧时由于地方法规的冲突加大处理难度。其次，自由贸易港作为我国改革开放的又一大创举，正处于探索建设阶段，还未形成自身的运行标准和规律。若不从国家法律层面对其进行管理，待其发展壮大后势必会对传统法律管辖区域造成冲击，造成我国法制体系的混乱，影响法律的公信力。但从另一角度考虑，自由贸易港口的立法涉及领域众多，包括金融、运输、税收等多个重要领域，涉及这些领域的立法需要慎之又慎，错误的立法会危害国家整体安全性和稳定性。总的来说，《自由贸易港法》需要成熟的经验作为指导进行制定且不能危害国家安全，目前仍不是制定和出台的最佳时期。

4.1.2 修改现有港口法

既然从国家层面进行立法的时机还未成熟，是否可以通过对现有法律的修改和完善来进行自由贸易港的管理，这是值得探讨的一个问题。在2017年11月4日全国人大常委会上，通过了对《中华人民共和国港口法》做出修改的提议。会上提出，修改的条文只有三个，能否将其作为自由贸易港管理的法律依据仍不能确定。因为自由贸易港并不是传统意义上的港口，而是集合了空港、陆港和海港的综合性港口，原有的针对海港的法律难以对一些事物做出相应的司法解释。总的来说，短时间内对现有港口法进行修改不太现实，但是仍然可以从现有的港口法中寻找出自由贸易港的管理依据和行为指导[6]。

4.2 地方立法主导模式

就现阶段来说，由国家制定和出台一部全新的《自由贸易港法》时机还未成熟，但又必须在法律层面对自由贸易港口进行管理。此时，根据实际情况制定地方法律对辖区内的自由贸易港口进行管理是较好的选择。这项措施在我国立法历史上是有先例可依的，自从1978年我国实行改革开放以来，众多经济特区的立法通常是地方首先立法，当模式成熟以后再推行至全国作为全国法律的有效模板。总的来说，在进行具有中国特色的自由贸易港立法模式的选择上，可以先对地方法进行修改或者重新制定进而作为自由贸易港的管理法，为今后国家法的制定积累丰富的经验。值得注意的是，自由贸易港与自由贸易试验区存在一定的区别，两者的立法不能完全一致。我国在现有的自由贸易试验区建设中取得的立法经验只能作为自由贸易港口立法的参考信息而不是唯一信息。地方在进行立法时要注意这一问题，通过对原有立法经验的吸取与改良，制定出适合具有中国特色的自由贸易港法。

5 中国特色自由贸易港立法优化措施

5.1 时机成熟时出台《自由贸易港法》

自由贸易港的立法涉及国家主权、地区经济发展和社会稳定等多方因素，若是没有国家法律进行管理和保障，根本无法进行全方位的建设和发展，影响我国自由贸易港的发展进程。在立法时机不成熟的条件下，可以先通过地方法进行管理，待积累了丰富立法经验后，国家必须在合适的时机出台《自由贸易港法》，加强自由贸易港管理。

5.2 制定详细的《自由贸易港法实施细则》

除了在合适时机出台《自由贸易港法》以外，国家还应制定相关的实施细则，对自由贸易港法中的相关规定和条例做出详细的司法解释，强化自由贸易港法的普及性和适用性。同时明确各地、各级政府的相关职能，减少职能冲突，保障港口运行稳定性。

5.3 根据实际情况对各地自贸试验区条例作出修改

我国在自由贸易试验区的立法模式上已经积累了相对丰富的经验，各地也制定了较为成熟的自贸试验区条例。在进行自由贸易港的立法时，可以沿用自贸试验区的相关管理条例，将两者通用的条例进行优化，冲突的地方适当修改，就可在最短时间内获得一系列行之有效的自由贸易港管理条例，作为自由贸易港立法的先驱。

6 结语

建设具有中国特色社会主义的自由贸易港，是我国现阶段经济建设的重要举措。自由贸易港的建设和管理，离不开法律的支持。可先通过制定地方法和修改各地自贸区管理条例作为自由贸易港管理依据，不失为一项实用性较强的手段。相信在不久的将来，我国会有一部致力于保障和管理自由贸易港的国家法出台，以促进我国自由贸易港的建设和发展。

参考文献

王淑敏，谭文雯.中国特色自由贸易港的港口立法问题探析[J].大连海事大学学报（社会科学版），2018（04）：7-12.

竺彩华.中国建设自由贸易港须立法先行[N].国际商报，2018-02-27（002）.

赫璟，张怀松.海南自由贸易港建设可借鉴新加坡经验[N].国际商报，2020-08-18（007）.

董文锋.主动对接海南自由贸易港建设  主动学习借鉴海南改革开放好经验好做法[N].广西日报，2020-09-21（001）.

王崇敏.中国特色自由贸易港建设与法治保障[N] 海南日报，2018-06-06（A07）.

李猛.中国自贸区法律制度的构造及其完善[J].上海对外经贸大学学报，2017（24）：46-61.