人民政协制度优势与国家治理效能研究

石晶辉

[摘 要]人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。在人民政协70多年的发展历程中，其性质已从统一战线组织拓展到多重维度，并在新时代有了新定位。深刻认识人民政协制度优势，探索其转化为治理效能的路径，对提高中国共产党决策的科学性、民主性，发展社会主义民主政治，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

[关键词]人民政协 制度优势 国家治理效能

[中图分类号]D621   [文献标识码]A   [文章编号]1671-2803（2020）06-0028-04

[收稿日期]2020-12-03

[作者简介]石晶晖，天津市社会主义学院教研室教师。

一、人民政协制度发展历程

人民政协是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造，在建立新中国和社会主义建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。70多年来，在中国共产党领导下，人民政协发挥自身的独特优势，已经成为具有中国特色的制度安排。

（一） 新中国新转型：从“代行人大职权”到“统一战线组织”

1948年，中共中央发布“五一口号”，倡议召开新的政治协商会议，建立民主联合政府。各民主党派、各人民团体、无党派人士及国外华侨纷纷响应，公开接受邀请并奔赴解放区，标志着中国共产党和各民主党派的团结合作进入崭新时代。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会的委员，标志着人民政协制度的正式确立，并确定人民政协是“人民民主统一战线的组织形式”。由于当时还不具备召开全国人民代表大会的条件，人民政协就担负起代行全国人大职权的重任，完成了建立新中国的历史使命。虽然是代行人大职权，但是从当时起到的作用来看，中国人民政治协商第一次全体会议把各民主党派、各人民团体、各社会贤达紧密团结在一起，共商国是，在国家政治生活中发挥着极其重要的作用。人民政协从成立开始就闪烁着团结一切可以团结的力量的光芒。

1954年9月，全国人民代表大会第一次会议召开，制定了新中国第一部宪法。1954年宪法第一次确立了以人民代表大会制度为核心的制度体系，宣告了人民政协代行全国人大职权的结束。在全国人民代表大会第一次会议召开后，人民政协作为统一战线组织，在国家政治生活和社会生活以及对外友好活动中仍然扮演重要角色，为推动社会主义建设事业作出重要贡献。

（二）新时期新拓展：三重维度的性质定位

1978年党的十一届三中全会召开后，人民政协事业发展进入新时期。人民政协作为统一战线组织，在凝聚共识中发挥重要作用，但如果仅仅把人民政协定性为统一战线组织，忽略其在政治生活中的其他作用，就无法发挥其政治协商、民主监督、参政议政的职能，就无法完全体现其在国家政治生活中的地位。党和国家领导人高度重视人民政协工作，充分肯定人民政协统一战线组织的性质及定位，肯定其在发扬社会主义民主和坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的重要作用。人民政协的性质也从一个维度拓展到两个维度，最终发展到三个维度。2004年《中国人民政治协商会议章程修正案》将人民政协性质完整表述为：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”[1]

人民政协作为统一战线组织的性质一直未变，但其内涵随着时间推移不断丰富和发展，从人民民主统一战线组织，经过多重改变和完善，成为最广泛的爱国统一战线组织。在一定程度上说，人民政协团结的范围越来越广，包含的界别越来越多，组织上具有广泛的代表性，政治上具有巨大的包容性，匯集了新时代爱国统一战线各方面的成员，充分体现了全体中华儿女的大团结、大联合。人民政协定性为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，与国家机关的职能是不同的。“重要机构”，强调了专门性，说明人民政协是政治协商的一个平台，突显了人民政协在新型政党制度中的专属地位。人民政协聚焦社会的热点、焦点、难点问题，就重大决策进行充分协商，达成共识。把人民政协定义为“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，充分体现了协商民主在整合社会关系、提升决策效率等方面的独特优势，为更好地实现人民当家作主提供了重要途径。这是对协商民主作用的肯定，也是对人民政协广泛集中民意、广泛凝聚共识的肯定。

（三）新时代新定位：在国家治理体系中的优势

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[2]这一表述阐明了人民政协的性质定位，也突显了人民政协在国家治理体系中的独特优势。

1、政治组织优势。中国共产党的领导体现了人民政协制度最本质的特征，是人民政协制度的重大优势，是人民政协成立、发展进程中得出的必然结论，也是人民政协事业发展进步的根本保证。[3]人民政协作为一个政治组织，在中国共产党领导下，为各党派、各团体、各族各界人士提供了协商平台，具有较强的政治领导力、组织动员力，有助于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

2、凝聚共识优势。人民政协是统一战线性质的组织。当前，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多前所未有，思想价值复杂多元，统一战线面临较大的风险和挑战，国家治理也面临较大的考验，这迫切需要进一步发挥人民政协凝聚共识、凝聚人心的重要作用。通过人民政协，团结一切可以团结的力量，汇聚起团结奋斗的强大动力，为建设社会主义现代化国家汇聚磅礴力量。

3、新型政党制度优势。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，是马克思列宁主义政党理论与中国具体实际相结合而产生的新型政党制度。在这项基本政治制度下，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国共产党与各民主党派是合作关系而不是竞争关系，可以有效避免出现西方多党制恶性竞争引起的推诿扯皮、相互倾轧。各民主党派在人民政协以本党派的名义发表意见建议，通过协商解决好人民群众关注的问题，为协商民主提供了制度保障。[4]人民政协不断发挥着自身优势，成为新型政党制度的重要支撑力量。

4、协商民主优势。人民政协是实践协商民主的重要制度平台。协商民主是符合中国国情的独特民主形式，有利于整合社会关系、减少社会矛盾、扩大社会共识。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门机构，从多个方面体现出社会主义协商民主的鲜明特色和独特优势。“重要渠道”和“专门机构”，突出了人民政协不只是协商的平台和载体，更是协商的重要机构，体现了协商的专门性。人民政协在协商过程中推进多党合作、实现人民民主，促进党的路线、方针、政策贯彻落实，推动协商民主的优势有效转化为国家治理效能。

二、人民政协制度优势转化为国家治理效能的意义

实现中华民族伟大复兴的中国梦，需要强化人民政协的角色意识，发挥人民政协制度的独特优势，充分认识推动人民政协制度优势转化为国家治理效能的重要意义。

（一）有利于坚持中国共产党的领导，提高决策的科学性、民主性

人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，贯彻落实中国共产党的政治主张和决策部署是人民政协坚持中国共产党领导的集中体现。探索人民政协制度优势转化为国家治理效能的路径，有利于加强中国共产党对各民主党派的领导，以协商的方式凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量，从而提高决策的科学性、民主性。

（二）有利于加强和改进新时代人民政协工作，促进人民政协制度更加成熟更加定型

人民政协从成立之初，代行人大职权，协商建国，成为国家顶层制度设计的重要组成部分。通过人民政协平台，各民主党派积极履行政治协商、民主监督、参政议政职能，不断加强思想政治引领，广泛凝聚社会共识，巩固大统战工作格局。以国家治理效能为目标导向，更好地发挥人民政协的功能，可以进一步丰富和发展人民政协基本理论，促进人民政协制度更加成熟更加定型。

（三）有利于促进国家治理现代化，塑造中国国家治理的比较优势

任何国家的治理方式都是动态变化的，人民政协也在服务国家治理的实践中不断发展完善。推动人民政协制度优势转化为治理效能，既可以展现人民政协制度优势，深化人民政协实践，又可以改进国家治理方式，推进国家治理现代化，从而增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，突显“中国之治”的比较优势。

三、人民政协制度优势转化为国家治理效能路径探析

人民政协经过70多年的发展，已经展现出强大的生命力与重要的制度价值。坚持人民政协性质定位，发挥人民政协制度优势，需要探索人民政协制度优势转化为治理效能的路径。

（一）加强党对人民政协的领导，为国家治理现代化提供强有力的组织保障

坚持中国共产党的领导是历史和人民的选择，是人民政协沿着正确方向前进的保证，为国家治理现代化提供了根本组织保障。在价值多元化背景中，要坚持和完善中国特色社会主义制度，充分发挥政治优势、道路优势、制度优势，把党的领导贯穿到人民政协全部工作之中，以党的建设引领人民政协的各方面工作。要完善党在人民政协组织中的领导机制，让人民政协更好成为党的领导的重要方式。

（二）坚持和完善我国新型政党制度，为国家治理现代化创造良好的政治环境

新型政党制度突破了竞争型政党制度恶性竞争带来的弊端，是符合中国国情的政党制度，政党之间是合作关系而不是竞争关系，赋予了中国政党政治独一无二的特点。要对新时代人民政协的主体与规模进行研究，对新的社会阶层、没有参加政协的群体和其它各界代表人士参与治理的方式进行实践探索，为新型政党制度的发展扩大群众基础。

（三）发挥人民政协专门协商机构作用，为推进国家治理现代化营造民主协商氛围

人民政协作为专门协商机构，呈现出“我有你没有，我能你不能”的特性，彰显了中国特色社会主义制度的优越性。发挥好人民政协专门协商机构作用，要积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展多种形式的协商，汇集各党派、各团体、各族各界的力量。要通过完善民主协商的领导体制，丰富协商的主客体，创新协商内容与形式，提供符合我国基本国情，适应我国发展要求，体现人民意志的民主实现形式的制度供给。

（四）广泛凝聚人心和力量，为国家治理现代化提供力量源泉

人民政協是爱国统一战线组织，具有统一战线的优势和特点，包容性大、联系面广，能够最大程度地凝聚人心和力量。社会各界代表人士可以积极参与国是，就社会关注的重大问题建言献策。人民政协发挥统一战线职能优势，在建言献策与凝聚共识上双向发力，坚持大团结大联合，努力寻求最大公约数、画出最大同心圆，在国家治理现代化进程中谱写人民政协新篇章。

（五）坚持人民政协为人民，牢牢把握国家治理现代化的落脚点

人民政协是国家治理体系的重要组成部分，具有鲜明的人民性。通过人民政协的高效运转，可以最大程度地反映好、维护好、发展好人民群众的根本利益。人民政协要从不断满足人民对美好生活的向往为出发点开展工作，围绕人民群众关注的事情，采用多种手段倾听人民心声，利用平台优势积极建言献策，推进民主协商，做好民生工作，促进民生改善，增进民生福祉，牢牢把握国家治理现代化的落脚点。

（六）明确人民政协是坚持大统战格局的重要平台，为国家治理现代化打开新视野

人民政协作为统一战线组织，在大统战工作格局中具有独特作用。坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，对于进一步形成全党重视、共同来做统战工作的强大合力，广泛团结海内外中华儿女，共同致力于实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。要明确人民政协在大统战格局中的重要地位，强化人民政协统战机制保障，加强顶层制度设计。同时，坚持以人民政协为平台，广泛联系和动员各界群众，扩大团结面，拉长“包容的多样性半径”。

人民政协既是政治组织也是制度安排，是国家治理体系的重要组成部分。人民政协既需要加强自身组织的现代化，也应当在推进国家治理现代化中发挥更加积极的作用。把握好人民政协的性质及定位，加强人民政协制度建设，助力实现国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]阎世成.学习政协章程修正案应着重领会的几个问题[J].山西社会主义学院学报，2004，（02）.

[2]习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[N].人民日报，2019-09-21（002）.

[3]王江燕.人民政协发展创新的基本经验与时代使命[J].中央社会主义学院学报，2019，（06）.

[4]李建.社会主义协商民主推进国家治理现代化的生成逻辑[J].学术交流，2016，（04）.

责任编辑：周小斌