县域公共图书馆体系化建设现状、问题与对策——以广东省为例

吴 昊

（广东省立中山图书馆 广东广州 510110）

1 引言

进入21世纪以来，广东省率先以珠三角作为核心区域，自上而下在省域及市域一级探索公共图书馆服务体系化建设，不断拓展公共图书馆服务网络，实现各级公共图书馆包括场馆资源在内的各类资源的有效利用和相互联动。在市域范围，形成了以广州、深圳、东莞图书馆之城、佛山联合图书馆模式为代表的公共图书馆服务体系；省域范围，省图书馆以广东流动图书馆项目通过扁平化的资源与服务统筹管理方式，直接覆盖全省欠发达地区县级图书馆，彻底改变了全省欠发达地区县级图书馆的落后面貌。多年的实践，逐步形成了一些服务管理机制和运行机制。

但长期以来，城乡二元差异等因素造成城乡公共文化发展不均衡，长期制约着县域基层公共图书馆的建设与发展，而且在我国图书馆服务体系化建设进程中，发展的瓶颈也影响着基层公共图书馆服务向乡镇、村一级的辐射覆盖。因此，为加强县级图书馆的业务和服务能力，逐步推动县域公共图书馆体系化建设，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出了统筹、融合发展的基本思路，要求“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强对农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通”[1]。2016 年12月，文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部等中央五部委又联合发布《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，着力推进县域公共图书馆体系化建设[2]。

本文以2016—2019年广东省县级图书馆总分馆试点建设、全面推广建设以及验收情况为基础，结合行业发展和广东省实际情况，总结分析广东省（尤其是欠发达地区）县域公共图书馆体系化建设方面事业发展的整体情况，从建设情况、建设经验、存在问题及完善策略等方面进行理论总结和探讨，以求厘清思路，推动基层图书馆服务效益最大化，建立起上下联通、服务有效、服务优质、覆盖最后一公里的基层图书馆服务体系。

2 全省县域公共图书馆服务体系化建设进展

2016—2017年广东省根据国家的总体部署要求，先后启动广东省第一批、第二批县级图书馆、文化馆总分馆试点建设工作，并连续两年列入该年度“广东省政府十件民生实事”。两批图书馆总分馆试点共选取了27个试点地区，以满足群众文化需求为导向，以“三个统筹（统筹区域内公共文化经费、人员、资源）、五个统一（统一领导管理、统一服务目录、统一资源配置、统一人员培训、统一绩效考评）”为抓手，推进基层公共文化服务设施集约管理，提升基层文化馆站服务效能，经实地验收、专家集中评审，广州市黄埔区、云浮市新兴县等7个地区被列为图书馆总分馆建设省级示范地区。如表1、表2所示。

表1 图书馆总分馆建设第一批省级示范地区情况

表2 第二批省级示范地区情况

在省级试点建设带动下，截至2019年，广东已建成县域图书馆总馆72个、分馆729个、服务点2 265个，其中社会力量参与举办分馆77个。总体上来说，广东省以省级馆为龙头馆，各地级市馆作为区域中心馆，对县级图书馆总分馆建设给予业务指导和服务支持。通过图书馆总分馆建设，达到了整合基层文化资源、统筹服务供给的目的，推进了基层公共图书馆服务网络的形成，初步实现了形象标识统一化、设施标准化、资源共享化、服务体系化的基础框架。

3 全省县域公共图书馆总分馆建设与服务的特点

3.1 发挥政府主导职能，统筹城乡公共文化服务设施

广东省县域图书馆总分馆建设中，各级政府较好地发挥了主导职能，以总分馆为抓手统筹、整合利用现有各类公共文化服务资源，协调共建共享。一是全面统筹利用城乡现有公共文化服务设施，对县级图书馆以下的乡镇综合文化站、村（社区）综合性文化服务中心（村文化室、农家书屋）等公共文化设施进行整合利用，将其纳入总分馆服务体系中；二是统筹城乡其他各类社会机构设施，引导社会力量开展图书馆服务。例如清远市佛岗县与当地知名企业进行文化资源整合，设立企业分馆；广州市黄埔区以政府、社会、市场共建为创新点，建立了华新园、乐飞家园、联创空间等园区、企业分馆。

3.2 加强文献资源与服务统筹协调，总馆、分馆及服务点各司其职

围绕县域公共图书馆总分馆制的基本模式，以文献通借通还服务为核心，初步形成总馆-分馆-服务点的服务体系。其中，总馆负责文献资源的建设与服务统筹协调，统一完成文献的采编、加工及文献向分馆、服务点的流转工作；负责体系内读者活动策划及推广，是总分馆总体服务与活动的组织者和发起者；乡镇（街道）分馆和村级服务点负责本级服务场馆的按时开放，对接总馆文献流转管理，为读者提供书刊借阅、读者阅读活动等阵地服务。

3.3 建立统一的业务、服务管理平台，初步实现区域内通借通还的服务框架

基于“统一业务管理、统一服务提供、统一考核评价”的思路，各地区或延续采用广东流动图书馆业务管理系统，或纳入本地区市级中心图书馆业务管理系统，或采取独立建设业务管理系统等方式，全部实现了总分馆在管理与服务方面的统一系统平台管理，业务自动化管理系统、书目检索等已基本达成了统一，实现文献统一采购、统一编目，初步实现区域内文献通借通还的服务框架。

3.4 各地因馆制宜，开展多元化建设模式

总分馆服务体系是以县级图书馆为龙头，以乡镇图书馆分馆为枢纽，以村（社区）图书室服务点为基础的三级公共文化服务网络，在此大框架下，各地区则结合当地实际情况，形成了多元化的建设与服务管理模式。例如，广州市黄埔区图书馆创新性地推出“政府主导资源补给+企业园区自主运营+社会市场参与”的企业园区分馆服务模式[3]。佛山市禅城区图书馆则形成人事、财务、资源及业务统一管理模式，人员任命委派、运作经费等均由总馆负责统筹安排。佛山市南海区图书馆建成137间24小时“读书驿站”，打通公共文化服务最后一公里，取得很好的服务效益。

3.5 依托阵地，开展特色服务

就已建设的总分馆来看，总分馆体系基本形成，阵地搭建基本完成，各分馆及服务点基本可以依托总分馆体系开展一系列服务，同时结合当地文化特色和实际情况，打造本地分馆的特色文化，在做好传统基础服务工作的前提下，能够进一步突出各自特色，并较好地利用微信、微博等新媒体平台进行信息推送及服务。

4 全省县域公共图书馆总分馆建设与服务存在的问题

4.1 建设主体与服务管理主体责权分离

在目前分级财政的大背景下，现有总分馆服务体系多属于松散型的总分馆制，总馆承担了整个体系内业务及服务统筹的职责，而人、财、物、绩效考核等则仍由各级政府主导，总体上，总馆在人权、事权方面非常薄弱。这种责权分离的情况，会导致总馆有心无力，既严重影响总分馆建设的高效推进，也无法保证各分馆、服务点日常服务质量。

4.2 县域间及体系内发展不平衡

公共图书馆的办馆主体是政府，各级政府对公共图书馆的重视程度和经费投入水平都是影响本地区图书馆事业发展的重要因素。客观上，各县域之间以及县域体系内镇、村之间经济发展水平极不平衡，这种不平衡直接表现在图书馆总体现状、保障条件、业务建设、服务效能、区域特色等各个方面。

从广东全省来看，全省县域公共图书馆事业发展与广东省经济发展的不均衡现状相一致。总体表现在珠三角地区明显强于粤东、粤西、粤北地区，一些发展良好、服务有保障、服务效能突出的县域公共图书馆服务体系也主要集中在珠三角地区，虽然如韶关、汕头等地区当地中心图书馆（市级图书馆）通过建立市县（区）两级公共图书馆加盟，全市一证通项目建设，统筹全市县（区）业务管理，较好地发挥了市级中心图书馆业务支撑作用，但县级图书馆的整体业务和服务水平与珠三角地区相比仍有较大差距。

县域内乡镇经济发展的不均衡，也反映出对图书馆经费投入、资源分配的不均衡。经济欠发达的乡镇、村（社区）分馆和服务点投入明显有限，图书品种陈旧，数量不足，每年新增图书资源得不到保障，严重影响了图书馆效能的发挥。相比之下，经济相对较好的乡镇、村（社区）分馆和服务点，文献资源相对丰富，管理到位，服务效果也较为显著。另外从广东省两批县域图书馆总分馆建设试点中也可以看出，参加试点的地区，尤其是欠发达地区，所选择试点建设地区的乡镇、村（社区）已经是相对条件较好的，而还有相当一些乡镇、村（社区）暂时仍达不到设立分馆及服务点的基础条件。

4.3 服务体系中人才队伍相对落后

县域公共图书馆总分馆制的运营服务管理，需要一支懂专业、会服务的工作人员队伍，而现有县级图书馆的人才队伍状况并不乐观。根据2017年广东省第六次全国县级以上公共图书馆评估定级数据，全省县级图书馆专业人员队伍总人数占全省从业人员总数的33%，其中，中级职称专业人员人数占全省中级职称专业人员总数的35%，高级职称专业人员人数在全省高级职称专业人员总数中的比例只有5%[4]。广东省现有1 135个乡镇、466个街道、19 598个行政村[5]，面对如此庞大的基层地区，县级图书馆人才队伍无论从数量上还是专业素质方面都存在极大的局限性。而分馆和服务点的管理人员则多以兼职为主，且流动性较大，个人综合素质普遍偏低，受教育程度不高，也无相关专业背景，大部分人员的工作能力仅停留在扫码借还层面，更缺乏相应的图书分编、开展阅读推广活动等专业服务能力，严重制约了县域总分馆体系整体服务水平的发展。

4.4 图书馆服务绩效评估不足

通过对广东省第六次全国县级以上公共图书馆评估定级和广东省县域图书馆总分馆两批试点建设验收的情况来看，普遍存在“重建设、轻服务”现象。各地并未真正重视场馆服务效能的发挥，关注总分馆服务持续发展，虽然为了应对验收，都制定了相应的评估考核制度，但实际上没有建立起包括县域总馆、分馆、服务点在内的一套行之有效的评估机制，普遍缺乏完整的服务评估体系，也缺乏针对图书馆服务内容、服务数据等方面的评估细则，或评估工作本身流于形式，或实际的评估结果只是流于表象上的、笼统的判断，同时也缺乏评估结果的客观性。

5 完善全省县域公共图书馆体系化建设，提升服务效能的对策

5.1 完善全省县域公共图书馆体系化建设

5.1.1 借助法治环境的不断完善，逐步推动直属总分馆制

随着《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国图书馆法》的正式颁布实施，图书馆事业发展的法治环境不断完善，为新时代我国公共图书馆体制机制改革创新提供了法律依据。针对现有体系中各级图书馆分属不同建设主体的现象，应适时推进制定针对全省公共图书馆事业健康发展的地方性法规——《广东省公共图书馆条例》，着重政府保障责任、公共图书馆管理体制和运行机制、要素投入指标设计等方面[6]的顶层设计，明确各级政府保障责任，为新时代公共图书馆事业发展、改革创新提供法律依据。争取和推动服务体系从松散型的总分馆制向直属总分馆制过渡，政府负责制定体系发展规划，人、财、物统一由总馆管理，有利于解决基层分馆和服务点经费无保障、人才队伍专业素质较弱、管理不规范等问题，真正提升基层分馆和服务点的服务质量，确保达到与总馆相当的服务水平。

5.1.2 打破分区域分级财政下固定资产管理的框架，盘活书刊资源

从全省来看，公共图书馆事业发展总体表现为珠三角洲地区明显强于粤东西北地区。珠三角地区各级图书馆拥有较多的书刊文献资源，除需永久保存的文献外，每年有一定存量的“剔旧”文献。但现有各地区分级财政和固定资产管理的框架下，此类余量文献难以向欠发达地区公共图书馆进行调拨、转赠，以提高资源利用效率和改善欠发达地区公共图书馆文献保障水平，因此，应由财政、文化等相关部门制定全省公共图书馆书刊资源调拨或捐赠指导意见，以合法合规、“剔复本不剔品种”的原则，建立跨地区文献流转处置管理制度，鼓励“余量文献”向需扶持的地区捐赠，同时也鼓励公共图书馆建立行业联盟，互通有无，对馆藏文献进行联合处置。

5.2 提升服务效能

5.2.1 以基础服务为核心，提升服务水平

当前，总分馆服务的核心仍是文献通借通还和阅读推广活动联动，在县域总分馆服务体系中人员、资源有限的情况下，总分馆应立足图书馆基础服务，以实现馆藏文献统一管理、统一检索、通借通还为核心，充分重视文献资源的保障，提高文献利用率，不特别强调数字化建设与服务，部分有条件的地区可适度考虑数字化服务，以便最大程度地发挥资金的使用效益。同时，应加强体系内阅读推广活动的统筹联动，注重总分馆联动机制的形成，实现业务及服务联动常态化，一方面突出总馆带头作用，另一方面逐步提升基层分馆、服务点的服务能力，真正提升县域总分馆体系整体服务水平。

5.2.2 充分借助省级图书馆及市级中心图书馆综合优势，弥补服务资源、人才、服务创新等短板

县域公共图书馆总分馆制的构建过程中，往往面临着文献资源、专业人才、服务规范、服务创新等诸多方面的挑战，因此，县级图书馆作为总分馆制的中心，应妥善处理好与上级市级中心图书馆、省级图书馆的关系，善于利用外部资源与条件，构建有利发展的支撑体系，为总分馆制有效运行保驾护航[7]。

一是积极争取省级图书馆的帮助指导。省级馆对于县级馆在业务上负有当然的辅导责任。以广东省为例，省馆除了每年定期举办分片区的县级图书馆业务培训班，进行实地总分馆建设巡回指导外，还建设了“广东流动图书馆”，由省馆集中购置文献、设备等，在粤东、粤西、粤北等欠发达地区县级图书馆直接设立分馆，同时完全共享使用省馆海量数字资源。

二是积极寻求市级中心图书馆的资源共享和业务支持，充分发挥地区市级中心图书馆的作用。市级中心馆与县级总馆相辅相成，在县域图书馆总分馆体系建设中，应当使中心图书馆积极参与进来，充分发挥中心图书馆在业务平台建设、业务规划、文献资源流转、共享等方面的作用。虽然目前县域总分馆的服务统筹协作是以县级图书馆为主，但应充分认识到市级中心图书馆的作用。首先，市级中心图书馆自身在业务统筹、服务协作协调、人员培训等方面的能力强弱，直接影响到县域总分图书馆建设的推进和可持续服务。第二，在业务系统平台建设、文献资源（尤其是数字资源）服务供给等方面，如果市级中心图书馆给予一定的支撑，会减轻县级图书馆相关经费压力。第三，有利于形成全市域范围内的市、县、镇、村四级图书馆服务体系，也与部分地市政府自身公共文化服务体系建设规划相适应。

5.2.3 加强公共文化服务与科技的融合，拓展服务手段

随着移动互联的迅猛发展，为满足广大公众更加便捷地享受到图书馆服务需求，应构建“图书馆+”的多元化服务体系。所谓“图书馆+”就是以图书馆的文献信息资源、场馆资源、读者活动等为核心，采用多样化的信息技术手段为读者打造多元化的服务体验，以移动互联应用为重点，拓展服务手段，创新服务项目，为公众提供方便、快捷、低门槛的服务。对于有条件的县级图书馆可自行建设和开展数字图书馆服务，建设24小时自助图书馆，亦可借助网络平台开展O2O（即线上线下结合）服务，例如“你选书，我买单”形式的开放式采访服务、读者活动或文化专题讲座在线预约、在线直播、在线点播等服务，实现图书馆阵地服务的空间拓展；而对于资源、能力暂时不足的县级图书馆，可以依托市级中心图书馆、省图书馆，甚至国家图书馆开展一定的数字图书馆服务。同时，各级图书馆也应积极充分利用微信、微博等主流新媒体平台，加强图书馆服务的宣传推广工作，逐步树立图书馆服务品牌，加强对已有成熟品牌的精品化建设，增强公共图书馆服务综合能力。

5.3 完善基层从业人员的业务培训机制，加强人才队伍建设

人才队伍是图书馆服务体系化得以实现的保障，同时也决定了整个服务体系所提供服务的质量和水平。首先，在县域公共图书馆服务体系下，县级图书馆处于核心地位，其肩负着统筹整合全县域资源和服务的职能，因此,应加强县级图书馆专业人员的培训机制，可采取“引进来，走出去”的方式，充分依托市级图书馆、省图书馆的力量，采用继续教育、学术研讨、岗位培训、专业深造等形式切实提高县级图书馆从业人员的专业素养；也可充分利用业务项目建设，从实践中有针对性地培养某一方面的业务骨干。其次，针对分馆及服务点的基层从业专业人员，县级图书馆应设计针对性的培训内容，编制统一的培训教材，力求课程系统化，有条件的可提供远程学习平台；增加培训考核实操环节，逐步建立培训考核上岗制度。

5.4 注重服务规范、考核评估机制建设，切实提升服务效能

随着公共图书馆服务体系化的不断发展，逐步建立编制统一的业务标准和服务规范显得尤为重要，明确各级图书馆的基本服务内容与项目，指导、规范、提高各级图书馆服务运营的成效，也是检验、评估考核各级图书馆管理与服务效能的依据，对于促进公共图书馆服务体系化建设、提升公共图书馆服务水平、切实提升公共图书馆服务效能具有重要意义。

规范标准体系的编制和建立是一项从局部到整体的过程，包括基础标准、服务保障标准（如环境标准、文献编目加工规范、各类编目规则、准入制度等）、服务管理标准（如服务规范、运行管理规范、服务评价与改进标准等），因此，初期应着重就服务提供和服务评价方面设计相应规范标准，并制订相应实施细则，逐步形成一定的管理评估机制。

6 结语

改革开放以来，广东省整体公共文化服务体系建设曾处在全国前列，有亮点、有特色，但其所谓先发优势已不明显，特别是全省均衡发展方面，广东省与长江三角洲地区差距比较明显，尤其是粤东、粤西、粤北地区尚未普遍形成保障有力、资源丰富、运行高效、服务效能良好的基层公共图书馆服务体系。在当前加强县域公共图书馆体系建设的大背景下，在制度设计、资源与服务统筹、提升服务效能等方面仍是业界需要思考和解决的问题，以不断改善区域发展不平衡、不充分的现状，提高基本公共文化服务覆盖面和适用性，保障基层公众享受公共文化服务的权益。