中德生活垃圾分类管理模式对比—以上海和慕尼黑为例

陈梅依 张文珏 赵燕

（同济大学外国语学院，上海 200092）

近年来我国生活垃圾产量增长显著，管理重心从末端处理向源头分类转移的需求日益迫切。2016 年，习总书记指出普遍推行垃圾分类关系人民生活环境改善，2017 年政府工作报告首次将垃圾分类上升到国家战略高度。在垃圾分类回收系统设计方面，国外形成了各具特色的分类管理体系，如日本的源头精细化垃圾分类回收体系，德国以“绿点”系统回收利用+严控填埋场垃圾有机质含量为典型特征的回收利用体系。我国先后经历了可回收与不可回收两分类方法到如今的四分类方法的变革，近年有学者对其经济效益进行了估算，但鲜见针对中德垃圾分类体系的系统评估和核算，分类方法的适用性也缺少充分论证。

为此，笔者进行了实地调研，获取中德两国（以上海和慕尼黑为目标城市）的生活垃圾分类方法，分类效果及分类实际状况的相关数据，对比分析两国城市生活垃圾分类的管理模式。在进行我国调研的版块时，重点着眼于《上海市生活垃圾管理条例》颁布后采用的评估体系。我们意欲通过此次研究，找出中德生活垃圾分类方法、分类体系建立方面的差异，发现德国生活垃圾分类系统建立与评估的有效方法，以期为我国进一步完善垃圾分类体系提供借鉴。

1 德国慕尼黑市生活垃圾分类现状

德国，面积35.7 万平方公里，人口约8293 万。1976 年到1985 年的10 年里，人均废物年产量从330公斤增长到450 公斤，1985 年达到峰值。对此，德国将城市生活垃圾管理提高到战略高度对待，有针对性地实行了垃圾减量化、资源化、无害化措施。近20 年，德国国内生产总值提高了约75%，但居民每年生活垃圾总量一直控制在5000 万吨左右，人均生活垃圾量只增加0.6%，并没有随经济增长而激增。慕尼黑是德国第三大城市，德国主要的经济、文化、科技和交通中心之一。让慕尼黑成为第一个实现再循环利用率达到65%的百万人口的德国城市，是市政府近几年的施政目标之一。

1.1 法律法规框架体系

早在1972 年，当时的联邦德国政府制定了《废弃物管理法》，要求关闭垃圾堆放厂，建立垃圾中心处理站，进行焚烧和填埋。但彼时仅针对垃圾的清运，尚未涉及垃圾减量与分类。至20 世纪末期，这部法律在实施过程中浮现出一系列“治标不治本”的问题，1986 年颁布四次修订后的新废弃物管理法，正式开启垃圾减量、分类回收的篇章。

为了进一步完善生活垃圾管理体系，德国此后又颁布多项法例，如1991 年6 月《废弃物分类包装条例》，要求尽可能避免包装废弃物的产生，若为不可避免的一次性包装类废弃物，必须能够二次利用，开始从源头控制使垃圾减量。在一系列实践后，1996 年德国提出了新的《循环经济与废弃物管理法》，废弃物管理被上升至发展循环经济的思想高度[1]。2000 年，政府再颁《可再生资源法》，表明从事再生资源利用的企业可以获得政府的经济资助，鼓励催生更多再生资源利用企业。2019 年1 月1 日，德国新包装法开始生效，要求所有制造商/首批包装经销商，包括包装商品、跨境电商商品包装都必须在政府指定的平台注册成功后，才能在德国市场上销售。不遵守新包装法规定的公司将面临最高5 万欧元的罚款[2]。可以说，完善的法律法规框架是德国成为世界垃圾分类管理模范的基石。

1.2 管理体系

德国政府构建了非常完整的生活垃圾分类收集、运输、处置体系。根据法律规定居民与企业的生活垃圾都应委托专业部门收集、清运、处置，该专业部门在德国称为法律授权的垃圾公共清运单位，是德国垃圾分类高效运转的最关键一环。清运部门各县市自行组织，企业形式不一，如美因茨市城市清洁公司为完全国有企业。而在慕尼黑，承担起这一职责的垃圾清运部门为慕尼黑废物管理公司（Abfallwirtschaftsbetrieb München，以下简称AWM），属于国有控股的混合企业模式[3]。

在AMW 提供的手册中可获知，垃圾总共被分为以下13 类：剩余垃圾、纸类、有机垃圾、大件垃圾、包装垃圾、废玻璃、旧衣服、工业垃圾、活动垃圾、庭院垃圾、电子垃圾、疑难垃圾以及动物肢体。但其中某些垃圾种类显然并不属于日常垃圾，因此在私人住宅区，AMW 采用德国最常见的“三桶制”，即仅设置剩余垃圾、纸类和生物垃圾桶，而在如笔者所在的学生宿舍片区，则普遍实行“二桶”，将生物垃圾桶也与剩余垃圾桶合并。从某种意义上来说，剩余垃圾可以约等于国内概念中的“不可回收垃圾”，只有这部分垃圾会直接进行销毁处理。

此外，“垃圾日历”也成为德国垃圾管理模式的标志之一。须知垃圾车并非每日一清，因为垃圾车和人力资源都是有限的，为了达到效率最大化，垃圾车会轮流到不同的街区进行垃圾清运工作。在垃圾日历中写明了全年垃圾车来到本街区的具体日期，以及不同日期处理的不同垃圾桶。

垃圾清运部门会对每户家庭进行垃圾清运收费，对于学生来说这笔费用包含在每月房租之中。收费标准全德国不一。如图1 所示，在慕尼黑，缴费仅针对剩余垃圾这一类，按照剩余垃圾桶的容量、清运频率进行收费。如笔者所在的宿舍区中的“高楼区”，楼下放着五只纸类垃圾箱和五只剩余垃圾箱，尺寸皆为770L（126×80×137，单位cm）,每七天清空一次，收费1338.48 欧元/年。而如果选择14 天一清的服务，则年费为706.68 欧元。

在德国，剩余垃圾和有机垃圾的处置比较常规，一般是对剩余垃圾进行普通焚烧或生物机械法处理，少量进行填埋；对有机垃圾厌氧发酵后生产堆肥产品。德国垃圾回收中最有特色的部分莫过于“绿点”系统，1993 年，德国提出“双轨系统”（das Duale System Deutschland ），出现了“绿点”（Grüner Punkt）回收机构，即德国最大的面向公司和消费者的包装物回收企业。如果包装物上印有“绿点”，则应丢入黄色袋子或黄色垃圾桶（包装废物）中，由“绿点”公司来负责包装物的回收再利用与残留物，居民不必承担任何包装物垃圾处理费用。2003年之后，又有八个类同“绿点”的回收机构出现在德国。2009 年，所有消费品生产企业都必须加入“双轨系统”。据德国统计局数据，2016 年，德国人均每年回收包装物22 公斤，97.2%的包装物垃圾被回收再利用，70.7%进入循环经济。而所有参与包装物注册的企业与商家，为这些包装材料的回收、再分类、循环和残留销毁（通常是焚烧和填埋），支付了9 亿欧元。

图1 私人住宅区剩余垃圾桶规格、清运频率及年费

另一个值得关注的政策则是2003 年起德国政府强制实施的一次性饮料瓶押金制,押金最高可达0.25 欧元，也就是说，在消费者购买如可乐、雪碧、矿泉水等使用一次性饮料瓶的饮品时，需要多付一笔对这只饮料瓶的押金。在德国的所有超市里，都必须配备瓶类自动回收机，将洗净空瓶投放入回收机后会得到一张现金券，面额即你所退回的全部押金。不少德国人会囤积瓶子，周末一次性退回押金。

然而，并非所有的饮料瓶都参与押金制，若瓶身并无押金符号或Pfand（押金）字样，则无法被回收机接收。如若瓶身标有绿点标识，则扔进黄袋或黄垃圾桶；若非轻质包装且无任何标识，则需要去除瓶盖、清理瓶内，按照瓶身颜色分别丢入棕色玻璃、绿色玻璃( 蓝色、红色和黑色) 及白色（无色）玻璃垃圾桶。眼镜片、耐火/钢化玻璃 、白炽灯泡、镜子不能放入废玻璃垃圾桶弄内, 而需放进剩余垃圾（灰色垃圾桶）。废玻璃垃圾桶的设置略少于剩余垃圾桶及纸类垃圾桶，笔者所在的整个宿舍区（包括高楼区和小别墅区）共用一套三只桶。

1.3 垃圾分类认知程度调查

如此庞大而完善的一条垃圾分类回收产业链的硬件部分我们已经有所了解，然而这个体系最终的运转还是要落实到每个人身上。身为全球垃圾回收利用率最高的国家，德国的垃圾分类回收系统是否就真的完美无瑕呢？笔者采取随机抽样的方法，在慕尼黑市奥林匹克村学生宿舍区开展了“垃圾分类知多少”的问卷调查，获得有效问卷53 份。其中德国学生34 人（64.15%），其他国家地区学生19 人（35.85%）；全日制学生41 人（77.36%），交流生12 人（22.64%）。德国学生10 道垃圾分类题平均正确率为79.3%，外国学生65.6%；全日制学生75.1%，交流生64.7%,可以看出全日制德国学生对于垃圾分类的认知最为清晰，外国交换生对此了解最少，但实际上整体认知水平都不算高，一道“牙刷属于哪一类垃圾”的问题错误率高达84%，几乎所有受访者都表示“从未阅读过垃圾日历和垃圾分类指南”，43%的受访者表示自己“仅区分出纸类垃圾，其余全部扔进剩余垃圾”，3 名交流生甚至表示“不知晓塑料瓶押金制度”；当进一步追问如何处置塑料瓶时，回答中甚至鲜见黄色垃圾桶/袋，而是“全部扔进剩余垃圾桶”。据德国联邦环境部数据显示，大约每年有人均70kg 的其他类垃圾混入剩余垃圾中。宿舍区垃圾分类乱象或许能帮助我们揭开德国垃圾分类制度被神化的面具，看到其中存在的一定隐患，即：这个体系中实际上是不存在一个强力有效的评估机制以及依据评估产生的奖惩机制的。德国垃圾分类的总体水平依旧保持在一个全球领先的地位，主要是得益于产业链中暗含的“谁生产垃圾，谁为垃圾处理付账单”理念作为一个潜在的“评估/奖惩机制”。产生的剩余垃圾越多，来年的物业费就越高，为了少掏一点垃圾处理费，人们会自发地进行分类，以期产生更少的需要为之论斤付费的“剩余垃圾”。然而在学生宿舍区，由于一些外国学生及短期交换生或者其他特殊情况的住户的流动存在，他们对德国垃圾分类的系统缺少了解，胡乱丢弃垃圾之后，由于垃圾的无法溯源性，多产生的那部分垃圾仍然会平摊到每个学生的头上，而他们反而可能因为滞留时间不长不受到影响，久而久之必然挫伤所有住户的垃圾分类积极性，最终招致垃圾分类乱象。

2 中国上海市生活垃圾分类现状

在对中国垃圾分类方法以及分类体系的研究中，笔者以上海为目标城市，通过实地走访等方式，对上海各区街道办、小区居委会以及街道城市网格化综合管理中心进行调研，深入了解了中国垃圾分类系统建立与评估的方法。

2.1 管理条例

在项目初期，调研笔者对《上海市生活垃圾管理条例》进行了细致学习。该条例于2019 年7 月1 日起正式施行，对上海市生活垃圾分类的目标、分类标准、各部门在垃圾分类过程中的职责、规划与建设、分类投放、收集、运输、处置、资源化利用、社会参与、监督管理以及法律责任等均作出制度规范。其中，笔者主要对与调研题目“垃圾分类效果评估模式”相关的条例，如第八章第四十八条及第五十三条等进行了认真研究，并在此基础上对上海市生活垃圾分类的评估体系有了初步了解。而据《管理条例》第七章第四十一条“本市建立健全以居民区、村党组织为领导核心，居民委员会或者村民委员会、业主委员会、物业服务企业、业主等共同参与的工作机制，共同推进生活垃圾管理工作。”及第八章第五十条“市、区绿化市容部门应当会同商务、生态环境、市场监管、城管执法等部门建立生活垃圾全过程管理信息系统。生活垃圾分类收集、运输活动应当纳入城市网格化管理”，笔者对上海市各区具有典型性的街道进行走访调查，从（1）执行者——绿化市容部门；（2）被打分者——各小区物业及居委以及；（3）居民三个层面，对上海市垃圾分类效果评估模式进行深入了解。

2.2 管理体系

根据《上海市生活垃圾管理条例》的规定，垃圾分类的实施形成了自上而下的较完整管理体系：由市委书记亲自推进，市委副书记具体抓落实；到各区，是由区委副书记为具体负责人；到街道由党工委副书记分管垃圾分类工作，分管城管的副主任是领导小组的一员；到了社区，就是社区书记为垃圾分类第一责任人；最终环卫部门及时把垃圾清运走。

自七月起，乱扔垃圾将面临五十到两百元不等的罚款，且若拒不进行垃圾分类，居民的行为记录将会被收集到上海市公共信用信息平台，可能影响个人征信，造成严重后果。而为了保证居民形成定时定点扔垃圾的习惯，上海推行的另一项行动就是“撤桶”，设立定时定点集中投放点和24 小时开放垃圾房，并派专门的志愿者轮流执勤。

在社区层面，社区居委会、业委会和物业公司三个单位紧密配合，定期召开综治会议，研究各类问题的处置及其解决方案。其中，居委会负责参与垃圾分类工作方案，组织宣传动员、组织社区志愿者等；物业公司负责落实容器配置，组织保洁员专业培训，落实分类后垃圾的分类暂存等；业委会负责垃圾分类投放，共同维护垃圾分类环境，做好垃圾分类投放、驳运监督等。在上海大大小小的社区里，一夜间垃圾桶几乎绝迹。现在，大约500 户才分得一个垃圾投放点，且必须在规定时间内前往才能倒垃圾。

那么，垃圾清运的工作由谁承担呢？答案是有偿服务的企事业单位。然而，这笔钱似乎并没有真正落在居民的头上，而依然是由身为中间服务部门的物业公司垫付，作为暗含在物业费中的一部分。因此，实际上业主对于自身分类付出的努力对于减免垃圾清运费用产生的作用，可以说是全无知觉的，两者间产生不了任何直接的影响联系。可以说，需要达到本市逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度，仍道阻且长。

2.3 评估模式

在走访中，笔者首先从各区街道城市网格化综合管理中心处获得并整理出了一份较为完善的垃圾分类效果评估标准，即“一居一表”打分表。此份表格由“有无设备设施、有无宣传告知、有无物流去向、有无长效管理、有无分类实效、存在问题描述及整改情况”七个大项组成，并对各项的评分标准作出了详细的规定。在获得打分表后，笔者走访了杨浦区、宝山区、虹口区、徐汇区等上海多个行政区内小区居委，并对其工作人员进行了采访。调研结果表明，大部分街道在执行评估的过程中，均会定时以特定的方式（如街道垃圾分类微信群等）公布各区垃圾分类效果打分表以及对其在垃圾分类过程中所存在问题的反馈。在街道会议中，各区居委工作人员也会集中学习《生活垃圾分类达标居住区、单位标准细则》，以期对垃圾分类效果的打分细则有更为细致的了解。此外，各街道小区也会通过设立楼组长及居委会互查等方式，强化小区内对打分表的执行。而这也与《管理条例》第七章第四十一条“居民委员会、村民委员会应当配合乡镇人民政府和街道办事处做好生活垃圾源头减量和分类投放的组织、动员、宣传、指导工作。倡导居民委员会和村民委员会将生活垃圾分类要求纳入居民公约和村规民约”相呼应。

在对居民的随机采访中，笔者也发现，各小区与街道颁布了一系列措施，以激励居民依据打分表细则进行垃圾分类，如引导居民办理绿色账户积分卡、定期举办积分换购大米、油及肥皂等日用品及食品活动、与第三方机构（如上海惠泽社区事务服务中心等）定期合作举办垃圾分类志愿者培训活动、张贴光荣排行榜等。通过此举，居民也能切身参与到垃圾分类效果评估的过程中。而这一点，也正符合《管理条例》第七章第四十二条“鼓励通过积分兑换等多种方式，促进单位和个人形成生活垃圾分类投放的良好行为习惯。鼓励志愿服务组织和志愿者开展生活垃圾分类投放的宣传、示范等活动。市、区人民政府及其相关部门，乡镇人民政府、街道办事处可以通过购买服务方式，支持各类社会组织参与生活垃圾管理活动”的要求。

在对上海各区生活垃圾分类效果评估情况的调查中，笔者发现，各市容部门、城市网格化综合管理中心以及在垃圾分类实效综合评测中获得“优”及“良”等级街道各小区居委均对《上海市生活垃圾管理条例》有着较为深刻的理解，并能以此为基础，制定并有效执行用于评估垃圾分类效果的打分表等制度。然而，此类制度与措施并未能在全市得到推广。部分走访小区并未获得垃圾分类效果打分表，而部分获得打分表的小区则不重视街道对小区垃圾分类情况的评分以及问题的反馈。此外，在部分街道内，还存在物业公司不能很好承担小区垃圾分类管理责任的问题。而在全市范围内，大部分小区的居民对生活垃圾分类效果评估体系不甚了解，甚至完全不知道垃圾分类效果打分表的存在。以上提及的所有问题均表明，目前垃圾分类情况打分表这种评估方式在全市各区的落实并不完善，且约束效力还有较大局限。综上所述，此生活垃圾分类状况评估体系仍有待完善。

3 思考与建议

对比两地的生活垃圾分类模式，不难发现，德国方面经过多年的发展，已经构建了非常完整的生活垃圾分类体系，法律授权的垃圾公共清运单位，对每户家庭进行垃圾清运收费，强制实施的一次性饮料瓶押金制，激励居民主动回收空瓶。“绿点”系统的提出，推进了包装物的回收再利用与残余处理。在这一系列的措施背后，有完备的机构运作：清运单位各县市自行组织，企业形式不一，灵活适应各地特点。德国所有超市配备空瓶自动回收机，为居民回收饮料瓶提供了极大的便利。“绿点”机构接手包装物垃圾的处理，居民不必为此付费。政府颁布措施，由专业机构收集、运输和处置，措施与相应机构匹配，使得德国生活垃圾分类事业能够高效运转。上海的生活垃圾分类事业起步较晚，形成因地制宜的生活垃圾分类制度还需要实践。

生活垃圾分类与每个人息息相关，如何让垃圾分类工作的民众能够积极参与这项事业？在德国的生活垃圾分类产业链中，居民需要为自己制造的生活垃圾付费，为了减少这项支出，居民不得不主动按照标准将生活垃圾分类。这种为自己的生活垃圾买单的制度，迫使居民去参与类似空瓶回收的政策，去配合“绿点”机构回收包装物垃圾。并且这种制度不是一味地用小的奖励激励民众参与这项事业，而是长期的完备的责任，不会让民众因为一时热情投身其中，热情消退后就不再参与。上海方面每周反馈的打分表，在一定程度上督促居委会等组织及时发现工作中存在的问题，并且做出改进，但也存在一些弊端，表格是对各个小区整体垃圾分类效果的评价，没有强制的约束力，以小区为单位，评分高低与社区居委会年终总评挂钩，但是与居民并无直接的利害关系。对于一些不愿配合工作的居民，工作人员除了反复劝导没有其他办法约束。惩治措施无法有效地落实到个人，给居委会工作增加了难度。

德国生活垃圾分类事业中“谁生产垃圾，谁为垃圾处理付账单”的理念，将垃圾分类效果好坏的评估结果与个人利益直接绑定，并且通过各个机构的运转，经过长时间的宣传与推广，被居民接受并且自发去执行相关措施。如何让垃圾分类效果评分表能够真正落实、垃圾分类成为常态化、居民能够积极主动投身参与生活垃圾分类？德国分类责任到个人的理念有值得我们借鉴的地方。

生活垃圾分类，需要多方面的协作努力，垃圾分类常态化绝非一朝一夕可以成型，除了通过宣传以增强居民环保意识，相应的评估体系建立与制度落实也十分重要，通过实时的评估反馈，不仅能掌握生活垃圾分类的实效，同时也能进一步督促整改，推动垃圾分类事业发展。