基于乡村振兴战略的农村宅基地三权分置实现形式和对策研究

2020-09-09顾余庆刘战笑万懿

安徽农业科学 2020年16期

顾余庆　刘战笑　万懿

摘要在我国城镇化快速发展的背景下，实施乡村振兴战略是促进城乡融合的有效手段，而宅基地“三权分置”的实施是乡村振兴战略的重要内容。2018年我国提出探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”制度，针对我国当前农村宅基地存在的一户多宅、宅基地闲置、私下流转等问题提出了新的解决路径。以南京市高淳区为例，在梳理我国农村宅基地政策演变的基础上，通过分析高淳区宅基地使用中普遍存在的问题以及陇上、小茅山脚2个自然村的实践做法，从加强宅基地管理角度提出南京市高淳区宅基地“三权分置”的对策建议，以期在促进土地集约节约利用的基础上助推乡村振兴。

关键词宅基地“三权分置”;乡村振兴;对策建议;高淳区

中图分类号 F 321.1文献标识码 A文章编号 0517-6611（2020）16-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.16.072

Research on Realization Forms and Countermeasures of Three Rights Separation in Rural Homestead Based on Rural Revitalization Strategy—A Case Study of Gaochun District， Nanjing

GU Yu-qing1， LIU Zhan-xiao1，2， WAN Yi1，2

（1.Nanjing Guotu Information Industry Co.，Ltd.， Nanjing， Jiangsu 210036; 2.School of Geography， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In the context of the rapid development of urbanization in China， the implementation of the rural revitalization strategy is an effective means to promote the integration of urban and rural areas， and the implementation of the “three rights separation” in the housing site is an important part of the rural revitalization strategy. In 2018， China proposed to explore the “three rights separation” system of homestead ownership， qualification rights， and use rights， and proposed a new solution to the problems of multiple homes， idle homesteads， and private circulation in the current rural homesteads in China. This article takes the Gaochun District of Nanjing City as an example. Based on the analysis of the evolution of Chinas rural housing land policy， this paper analyzes the problems that are common in the use of housing land in Gaochun District and the practices of two natural villages in Longshang and Xiaomaoshanjiao. From the perspective of homestead management， the countermeasures and suggestions for the “three rights separation” of the residential land in Gaochun District of Nanjing City are proposed， with a view to promoting the accelerated development of the village on the basis of promoting intensive land use.

Key words Homestead “three rights separation”;Rural revitalization;Suggestions;Gaochun District

基金項目江苏省自然资源科技项目（KJXM2019005）。

作者简介顾余庆（1979—），男，江苏江阴人，高级工程师，硕士，从事国土资源管理研究。

收稿日期 2020-03-04;修回日期 2020-03-31

自新中国成立以来，中国农村宅基地制度在不断地演变，从最初的农民私有制到现在的集体所有制，体现了我国农村宅基地的发展进程[1]。随着工业化和城镇化的发展，农村宅基地一户多宅、私下流转等问题日益突出，导致其基本居住保障性功能正在弱化[2]。在乡村振兴战略背景下，2018年中央一号文件提出农村宅基地“三权分置”改革。南京市高淳区以陇上、小茅山脚两个自然村作为宅基地“三权分置”试点，通过落实集体所有权、保障农户资格权、适度放活所有权，先行先试引领高淳区全域改革。笔者从加强宅基地管理和政策研究上提出南京市高淳区宅基地“三权分置”的对策建议，以全面激活农村宅基地市场助推乡村加快振兴。

1 我国农村宅基地制度改革的阶段演进以及原因

我国宅基地制度改革大体上可以分为3个阶段，即从最初的农村宅基地私有制到后来归生产队所有再到现在的归集体所有。宅基地归集体所有中又包含了所有权和使用权的“两权分离”和2018年中央一号文件中提出的所有权、资格权和使用权的“三权分置”制度，而且每个阶段重点都有较大差异[3]。

第一阶段1949—1961年，土地改革和农业合作社时期宅基地归农民所有。这一阶段宅基地私有制的主要原因是，新中国成立后，中国共产党及时兑现革命时做出的“居者有其屋、耕者有其田”的承诺，把从地主处没收得来的土地分配给贫苦农民所有（土地改革法第10条），明确了农民享有土地的所有权。

第二阶段1962—1981年，人民公社时期宅基地归生产队所有。由于宅基地私有制导致的用地混乱和矛盾，1962年中央决定在农村实施人民公社制度以后，就规定农村宅基地的所有权和使用权相分离，之前农民对宅基地享有的所有权转化成为使用权，宅基地的所有权收归生产队所有。

第三阶段1982年至今，改革开放时期宅基地归集体所有。而第三阶段根据内容不同，大致又可以分为3个阶段。1982—1996年中央一改此前对宅基地管理的宽松政策，切实加大了对宅基地和农民建房的管控力度;1997—2017年，宅基地具有极强的身份属性，只有农村集体组织的成员才能申请或者使用，删除原来“城镇非农业户口居民申请宅基地”的规定，从此宅基地使用权只可由农户原始取得;2018年中央一号文件正式提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[4]。

2 高淳区宅基地利用现状及问题分析

2.1 高淳区宅基地调查概况

2008年高淳区进行了农民宅基地的初始调查，共调查农民宅基地111 408户;2017年高淳区进行了农村宅基地完善和更新调查，共调查农民宅基地115 195户，其中拆迁总数为4 648宗，新增总数5 205宗，全区拆迁户数与新建农民住宅总数大致相当，高淳区宅基地总量未发生大的变化。通过2017年高淳区农村宅基地完善和更新调查，可以发现高淳区宅基地使用中存在一户多宅、宅基地闲置以及私下流转等问题，通过对存在问题的分析，为宅基地“多三权分置”的开展提出针对性建议。

2.2 高淳区宅基地存在的问题分析

高淳区辖区内有农户约11万户，也就是说近11万宗宅基地正在被使用。通过调查可以发现，目前高淳区宅基地存在以下问题。

2.2.1 全区宅基地在用地管理方面配置效率低下，农村建设用地粗放管理与城乡经济和社会可持续发展不协调。

受到农村风俗习惯、人口增加、经济快速发展、生活水平提高等的因素影响，加之宅基地退出機制尚待完善，农村宅基地一户多宅、宅基地闲置等问题较为普遍，宅基地利用粗放[5]。农民建宅主要为生产、生活方便，有的农民擅自挤占道路建房、沿村落边缘占地建房，扩建院墙、强占面积，部分农民不按照批准面积占用，从而多发生超占宅基地现象，进而增加了宅基地管理难度[6]。

2.2.2 宅基地私下流转问题普遍，影响农村社会稳定发展。

近年来全区宅基地和房屋流转比较活跃，形成了自发的宅基地隐形市场，有些宅基地几经易手，有同村村民之间、外村村民与本村村民之间，甚至和城镇居民之间的房产交易情况存在，给调查确权和登记发证带来困难。大量宅基地私下流转不仅扰乱了土地市场的正常秩序，造成“一户多宅”的现象，而且宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了管理的难度[7]。按照目前我国的相关法律和政策，农村宅基地是不允许开放式流转的，由于现行法律、法规的制约不能为其办理过户手续，只能私下流转[8]。宅基地与人民群众切身利益密切相关，隐形交易的违法违规性极易引发各类基层矛盾，扰乱了土地市场的正常秩序，影响农村社会的稳定发展。

3 高淳区宅基地“三权分置”探索

垄上、小茅山脚2个自然村属于高淳区东坝镇，这2个自然村按照“确权、赋能、搞活”的基本思路，紧紧扭住土地这个核心、产权这个关键，深化农村承包地“三权分置”制度和集体产权股份合作制改革，因地制宜开展闲置宅基地、农村空关房的收储租赁，积极推动集体资产股权“量化到人、固化到户、户内继承、社内流转”，有效激活市场、激活要素、激活主体[9]。这个做法在有效促进农民增收、确保农民权益的同时也符合宅基地“三权分置”中落实集体所有权、保障农户资格权和适度放活使用权的思路，以农村宅基地“三权分置”改革激发乡村活力，促进乡村振兴。

3.1 落实集体所有权

小茅山脚自然村按照每5户产生一名村民代表的方式，选举成立了村民代表大会，并在不突破法律法规的前提下，议定了由村集体通过租赁、收购、置换等形式，统一收储流转本村村民闲置宅基地、存量集体经营性建设用地，唤醒了长期处于“休眠”状态的农村资源，将土地资源变为资产。

小茅山脚自然村将宅基地“变资源为资产”的做法符合宅基地三权分置中落实集体所有权的思路。先是选取村民代表，其次是同意由村集体通过租赁、收购、置换等形式统一收储流转本村村民闲置宅基地、存量集体经营性建设用地，既保证了村民的宅基地使用权的资格和权益，又发挥了村集体的宅基地所有权的处置权能和收益权能，明确集体经济组织参与宅基地流转和征收时的收益分配，维护集体土地权益。这种做法不仅可以唤醒农村沉睡的土地资源，而且可以通过村集体的作用，增加农民的收入，加快城乡融合发展和促进乡村振兴战略的实施。

3.2 保障农户资格权

基于“变农民为股民”的思路，自然村内均自发成立乡村旅游专业合作社，利用土地、闲置房屋等形式以每个村民为一股加入合作社，切实把缺乏集体意识和合作精神的农民变成了组织化的社员，增加了农民租金、股息、红利等方面的收益。垄上自然村以乡村旅游专业合作社为组织载体，把12幢闲置农房以每年每幢3万元的价格出租给南京慢耕投资管理有限公司，开发经营茶文创产业项目，预计每年村集体创收40万元、村民增收1 800元/人，使得村集体和农户的钱袋子鼓了起来。

“变农民为股民”的做法充分符合宅基地“三权分置”中保障农民资格权的思路，在激活农村沉睡的土地资源的同时确保农民不失所，宅基地承载着重要的居住保障功能，因而宅基地农户资格权也应保持长久不变。入股的做法同时也符合宅基地“三权分置”中适度放活使用权的思路，通过入股的方式使农民增收，赋予农民更多财产权益[10]。

3.3 适度放活使用权

首先是“变资金为股金”。小茅山脚自然村把农民闲置宅基地近4 800 m2、存量集体经营性建设用地9 600多m2，分别作价580万、300万元，与社会资本合作开发精品民宿，并将所得收入再次投入到镇级投资公司，形成每年5%以上的持续收益率[11]。2017年，该村在4个月时间里每位村民获得分红400元，2018年预计可达2 000元/人。

其次是“变就业为创业”。把政策支持、资源要素向试点村倾斜，出台促进乡村民宿业发展等政策意见，在扶持农民开门办民宿的同时，引入社会资本植入特色餐饮、健身康养等服务业态，其中小茅山脚“正福草堂”、垄上茶文创基地等项目基本建成，设置精品民宿、漫居咖啡、手工作坊、乡创集合等新业态，计划年底建成试运营。目前，首批试点村有劳动能力的全部适岗就业，今后一批精品民宿项目建成后，还能吸引一些外出务工这返乡就业创业，实现人口、资源、技术等要素回流。

“变资金为股金”“变就业为创业”的做法，符合宅基地“三权分置”中适度放活使用权的思路，将闲置宅基地开发精品民宿并通过租赁等方式将闲置宅基地搞活并发展旅游等产业的做法，让浪费的农村土地资源重新利用起来，增加农民收益的同时也创造了更多的就业岗位，实现人口、资源、技术等要素的回流，促进了城乡的融合发展。

垄上、小茅山脚2个自然村在农村改革上的探索实践，完全契合今年中央一号文件关于“完善农村闲置宅基地和闲置农房政策”“适度防活宅基地和农民房屋使用权”等政策精神，通过下好改革“先手棋”助力乡村振兴，使试点工作起到了良好的经济和社会效益，也为高淳区后续开展的宅基地“三权分置”提供借鉴。

4 乡村振兴战略下宅基地“三权分置”的对策建议

4.1 统一规划农村宅基地

优化城镇村布局，以县为单位开展农民意愿摸底调查、基层基础设施和公共服务设施配套以及产业发展等需求调查，准确了解进城、入镇、留乡的人口规模及分布状况。将宅基地进行统一规划和布局，解决宅基地闲置以及危房等问题。在空间规划的引领下，结合各村不同特点和群众需求，发展不同的产业模式，制定切实可行的“一村一方案”，赋予农民更多的财产权利，进一步盘活农村闲置建设用地，统筹推进产业融合发展，加快推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，走出“三权分置”新路径[12]。

4.2 全面开展宅基地确权登记发证

开展宅基地确权登记发证，是保障农民宅基地资格权的有效途径，有利于明晰土地产权、保护土地权利人的合法权益，从而规范宅基地管理和合理利用土地资源。南京市高淳区目前已完成砖墙镇和东坝镇农房统一调查登记发证工作，通过宅基地确权登记发证可以发现宅基地使用过程中存在的一户多宅、宅基地闲置、宅基地权利不明晰等问题，从而从根本上妥善处理各类历史遗留问题，促进土地集约节约利用。接下来应全面开展高淳区宅基地确权登记发证工作，对符合确权登记条件的登记申请，按照“一户一宅”的法律规定，做到应发尽发。通过全面開展宅基地确权登记发证，摸清高淳区各个村庄宅基地使用存在的问题，并根据群众意愿，妥善处理，从而促进宅基地三权分置的顺利实施。

4.3 完善农村宅基地使用权流转市场

宅基地三权分置的重要环节是有效合理的促进宅基地使用权的流转，所以完善农村宅基地使用权流转市场可以有效防止宅基地私下买卖，并且可以增加农民合法的财产性收入，促进宅基地的合理管理。完善农村宅基地使用权流转市场要注重平衡集体、农户和流转受让人三者的利益，研究利益动态调整和收益持续保障机制。放活宅基地使用权应当严格限定用途和期限，应当限定在5～30年，做好用途监管特别是不能进行商品住宅开发，以免对城市房地产市场和农村社会结构造成冲击[13]。通过完善农村宅基地使用权流转市场，解决以往宅基地私下流转存在的历史矛盾，从根本上保护农民的合法权益。

4.4 探索宅基地自愿有偿退出机制

在乡村振兴战略实施过程中，宅基地有效退出是提高节约集约用地水平的必要条件。宅基地闲置、村庄空心化等一系列问题都需要一个完善的宅基地退出机制来解决。建立宅基地有偿退出制度，积极引导进城落户农民自愿退出宅基地，由集体经济组织给予相应补偿。可采取货币化补偿、实物置换等方式，支持按照“依法、自愿、有偿”的原则，因地制宜确定适宜的退出宅基地标准，充分尊重农民的意愿，保障农民合法权益[14]。将退出的宅基地复垦为耕地或者给与符合条件申请宅基地的农民，从源头上保护耕地的数量和质量，促进土地集约节约利用。探索宅基地自愿有偿退出机制，不仅能有效保护土地资源，而且增加了农民的收益，促进社会经济的发展。

5 结论

通过研究南京市高淳区宅基地使用中存在的一户多宅、宅基地闲置以及宅基地私下流转普遍等问题，针对性地从统一规划宅基地、全面开展宅基地登记发证、完善农村宅基地流转市场以及探索宅基地退出机制4个方面提出了高淳区宅基地三权分置的对策建议，这对于南京市高淳区宅基地三权分置改革具有借鉴意义。进一步研究应在国土空间规划实施的背景下，按照村庄特点因地制宜规划农村宅基地，在充分尊重农民意愿的基础上，将相关对策建议进行细化。

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