我国手机靓号管理问题研究

2020-09-09栾跃进周腾跃

互联网天地 2020年8期

□ 文栾跃进周腾跃

作者单位：中国信息通信研究院信息通信业务受理中心

1、引言

随着我国手机普及率不断提升、移动通信业务高速发展，手机号码已成为现代人生活中不可或缺的通信工具。而手机号码在为用户提供服务的同时，因手机靓号管理规则存在不明确、不合理、不统一等问题而备受社会关注。手机靓号归谁所有、靓号的价值由谁来判定、运营商经营靓号的模式是否合理等问题亟待明确。

2、手机靓号的属性定位

2.1 手机号码中的稀缺资源

手机号码，作为我国非传统自然资源的一小类，是有限资源。而手机靓号则是稀缺资源，它的出现是市场选择的必然结果。用户愿意为靓号支付更高的价钱，构成了“靓号有价”的市场基础。靓号走向市场实行差价，是稀缺资源价格调节的必然体现，遵循了资源配置市场化的惯例与规律。

2.2 实现电信功能的码号资源

手机号码，是主叫用户为呼叫移动通信网用户所需拨打的号码，是实现电信功能的码号资源。根据《电信网编号计划（2017年版）》规定，我国手机号码采用网号的结构，即：网号（如139）+HLR识别码（H0H1H2H3）+用户号码（ABCD）。其中，HLR识别码又称归属位置寄存器，记录着用户开户所辖区域信息，同网号一样，由电信主管部门统一规划；用户号码则是随机分配，ABCD的取值从0～9。

手机号码，是主叫用户为呼叫移动通信网用户所需拨打的号码，是实现电信功能的码号资源。

2.3 属于国家所有，由运营商配置

根据《电信网码号资源管理办法》第三条规定，码号资源属于国家所有。运营商自电信主管部门获得相应的网号资源使用权后，结合自身业务发展规划和用户需求，向用户配置11位的手机号码，但不得向用户收取选号费和占用费。

3、手机靓号管理现状

3.1 从国家层面未认可靓号

从国家层面看，号号平等。手机号码，作为由数字组成的用于实现电信功能的用户编号和网络编号，所提供的电信业务服务质量标准相同，无优劣之分。同时，靓号是一种社会心理认知，没有明确的法律界定。截至目前，我国尚未出台靓号有关的规范性文件。

3.2 运营商各自为政，对靓号的主要管理要求明确

运营商结合市场规律和基本市场经济原则，对手机靓号施行分层分级、立体化管理，管理要求主要涉及以下三个方面。

一是明确了靓号资源范围。根据号码稀缺性、用户偏好程度、号码数字组合特征，并考虑地域、文化背景等影响因素，运营商将号码资源划分为靓号、普通号和特号（差号）三个层级，作为其号码配置及管理的重要基础前提。其中，靓号根据包含吉利数字、重复数字或号码段、连续数字等尾号特征情况，又被划分为不同的等级。

二是明确了靓号资源配置及启用规则。根据市场供需需求情况，并结合地方经济和用户消费能力实际，运营商制定了相应级别的靓号启用标准，供用户自由选择，并签署服务协议。靓号的启用需执行预存款、月保底消费及消费协议期限。

三是明确了靓号资源使用规则。为满足用户各方面需求，根据《电信服务规范》文件要求，运营商制定了靓号用户业务办理规则和流程，涉及在协议期内和协议期外过户、改号、补换卡、停机保号及销号等业务。

据调查，三大运营商在靓号资源范围、配置及启用规则、使用规则等管理制度设计上存在差异，同时运营商下属的各地方公司在靓号管理制度执行上也存在差异。

靓号的启用需执行预存款、月保底消费及消费协议期限。

4、手机靓号管理问题分析

当前，手机靓号的管理给用户、运营商、政府管理部门均带来较大负面影响，同时市场缺乏监管，乱象丛生。主要体现在如下几方面。

4.1 缺乏行业统一指导，已有政策执行不严

由于我国尚未出台靓号有关的规范性文件，运营商在手机靓号配置时无章可依，关于靓号该如何管理也没有定论。在此背景下，运营商在开展靓号业务时，步步受阻，一是存在变向收取选号费或占用费的违法行为；二是被用户质疑，因拿不出靓号有关法律依据，用户对靓号业务管理规则不认可、不接受；三是缺乏打击号贩子囤号、倒号等扰乱市场行为的政策依据，处于两难境地。

同时，对“码号资源属于国家所有”的政策存在执行不严，对擅自拍卖手机号码和拍卖所得未全部上缴国库的行为，未做到应查尽查，造成国有资产流失，并增加市场监管风险。据调查，当前市场手机靓号交易平台众多，抄号、卖号、过户、收号已出现一条龙服务。

4.2 各地靓号管理规定不健全，用户权益得不到保障

就我国靓号市场现状来看，运营商和用户之间已然形成“一个愿打，一个愿挨”的局面，运营商是“打”、主动的那一方，用户是“挨”、被动的那一方，造成了市场总是拿着放大镜看运营商的行为。据调查，各地方运营商对靓号资源管理比较粗放，欠缺细化的、具体的规则要求，主要体现在以下几个方面。一是靓号范围划定不尽合理，未设置靓号占比上限值。企业为增加营收，持续挖掘潜在的靓号资源，导致靓号所占比重不断提高，造成用户选号受限、被靓号和靓号不靓等问题。二是靓号启用规则制定不尽科学。少数地方企业存在无合同期限或终身保底消费的服务协议，同时存在月保底消费远超于地方经济能力实际等情形，易引起用户质疑，引发投诉。三是靓号使用规则制定不尽统一、合理。各运营商办理靓号过户、停机保号、销号、补换卡等敏感业务的要求和流程不尽统一，少数地方企业存在签署服务协议不规范。基于上述情形，不法分子利用规则漏洞，进行收号、囤号、炒号、卖号等操作，赚取靓号费，该行为严重扰乱市场秩序，也导致一些靓号资源因标价太高，无人应拍而沉淀、浪费。同时部分使用规则制定不尽合理，如靓号用户在协议期外权益仍受限，无法同普通号码一样办理携号转网等业务。四是靓号服务保障配套措施不够完善。运营商的靓号管理规定未对外公示、公开，专有投诉渠道尚未建立，同时存在对渠道商管理不严，新旧规则交替时用户服务不周等情形，侵害了用户的合法权益，并容易让用户形成靓号业务存有灰色地带的主观判断。

4.3 缺乏社会联动，市场监管手段欠缺

靓号资源属于国家所有，由运营商进一步配置，然而当前运营商正处于管理的孤岛，并未得到社会各方的支持与配合。并且，运营商终究是一家企业，以营利为目的，对于手机靓号的监管就显得捉襟见肘。由此，靓号市场的乱象得不到有效治理，同时越发混乱。

为加快解决手机靓号管理问题，需电信主管部门、运营商、用户三方共同发力，重点从出台靓号政策、细化靓号规则、加强社会联动等方面推进。

5、手机靓号管理问题的解决措施

为加快解决手机靓号管理问题，需电信主管部门、运营商、用户三方共同发力，重点从出台靓号政策、细化靓号规则、加强社会联动等方面推进。

5.1 出台靓号政策，做好政策落实

为规范手机靓号管理，营造风清气正的市场环境，电信主管部门可从以下三个方面着手，出台靓号政策，不断加强手机号码管理。

一是出台靓号有关规范性文件，明确靓号管理要求，做好政策宣贯和执行。

二是重申码号资源归国家所有，任何组织或个人在未征得电信主管部门同意前，不得擅自对手机号码进行拍卖，同时拍卖所得应全部上缴国库。

三是加大对靓号违法违规行为的处罚力度，尤其是擅自拍卖手机号码和拍卖所得未全部上缴国库的行为，发现一起，处理一起，并向社会通报。

经研究，靓号占比控制在15%以下时最为理想，既能满足运营商业务发展需要，又能保障用户的选号权。

5.2 细化靓号管理规则，加大公开力度

为切实保障用户权益，进一步规范手机靓号的公平合理配置，打击恶意囤积、倒卖号码的行为，运营商可从以下七个方面着手，不断细化靓号管理规则，加强企业自律。

一是合理划定手机靓号范围，设置靓号占比上限，将选号权释放给普通用户。经研究，靓号占比控制在15%以下时最为理想，既能满足运营商业务发展需要，又能保障用户的选号权。靓号占比=划定为手机靓号的总数/已获批公众移动网电话号码的总数。

二是制定手机靓号标识，为靓号制作“身份证”，实行靓号全生命周期管理。靓号标识不仅有利于电信主管部门监管和用户区分辨识，同时更便于运营商在靓号配置、业务办理、收回、再配置及携号转网等环节高效管理手机靓号。

三是科学制定手机靓号配置及启用规则，以市场为导向，充分发挥市场的决定性作用，科学合理地设定相应靓号等级月保底消费、承诺消费期限、预存话费。月保底消费应不得超过本企业资费套餐的最高标准，承诺消费期限原则上应不超过10年，预存话费不得超出承诺消费期限内的月保底消费总金额。

四是科学制定手机靓号使用规则，在保障用户权益、防范恶意囤积倒卖号码等相关工作要求的基础上，按照《电信服务规范》文件要求，明确承诺消费期内和承诺消费期满后靓号用户过户、改号、携号转网、停机保号、销号、补换卡等敏感业务的办理规则。相关规则应持续稳定，但也需针对存在问题、实际情况变化等，不断进行优化调整，并充分做好新旧规则的衔接工作。其中，为防范恶意囤积号码、倒卖靓号等行为，运营商可参照住建部的做法，采取约定限制过户期限措施，限制用户过户期限建议为2年。

五是建立高效完善的业务受理流程。针对不同等级靓号，建立清晰完善的号码申请、审批和受理流程，明确号码办理权限、用户身份验证、业务稽核等相关管理规定，确保高效且严谨的做好靓号启用、过户、补换卡、销号等业务受理工作。

六是进一步规范协议设置与签订，按照本企业手机靓号管理规则，拟定用户服务协议，载明协议终止或解除条款，明确告知用户权利和义务，保护用户合法权益。对于新入网用户，可按照配置号码的层级标准签订协议。对于已签订协议且协议未到期的用户，应本着有利于用户原则，由用户自主选择继续执行原协议或重新签订新协议。

七是加强信息公开，做好服务保障。本企业手机靓号号码池及管理各项规则应在企业官网、营业厅等公开渠道对外公示，并以告示、协议等方式明确告知用户，确保公开透明。同时，运营商要做好规则解读和服务保障，加强对本企业各类销售渠道的监督管理，禁止不同渠道以“靓号费”等名义溢价销售或转售，畅通用户投诉渠道，严厉打击囤号、批卡、倒号等扰乱市场秩序的违规行为。

靓号资源的配置应用，对于充分发挥号码资源价值、满足用户个性化需求、有效支撑移动业务发展等方面具有重要意义，希望社会各方加强联动，共同发力，打造风清气正的通信行业。