后疫情时代数字布雷顿森林体系理论的探索研究

□ 文 高晓雨 方元欣

作者单位：国家工业信息安全发展研究中心信息政策所

后疫情时代的数字布雷顿森林体系应该包含统一的数字经济标准定义和统计体系、全球性数字治理论坛、解决跨国企业税收套利问题的全球机制、专门的数字政策和监管协调机构等要素。

在数字经济浪潮席卷全球的时代背景下，世界各国都面临着一系列全新的治理挑战。此次疫情更突显了全球治理模式的失灵，并诱发部分经济体出现以邻为壑、各自为政的行为，国际货币基金组织、世界银行等原布雷顿森林体系遗留产物在协调各经济体利益上出现“机制失灵”和“规则失效”。后疫情时代，现存的国际合作机制将面临更多考验。

一、数字布雷顿森林体系的内涵与框架

2018年，黑莓前联席CEO兼创始人吉姆•巴尔西利（Jim Balsillie）提出建立数字布雷顿森林体系，随后由加拿大国际治理创新中心（Centre for International Governance Innovation，CIGI）开展研究，并引发国际社会的广泛关注和探讨。巴尔西利（2018）呼吁由国际货币基金组织（IMF）主持，再次召开数字时代的布雷顿森林会议，签订新的布雷顿森林协议，以应对由于缺乏数字经济国际规则而导致的日益加剧的地缘政治和经济动荡。

英国《金融时报》执行主编吉莲•邰蒂（Gillian Tett）（2019）则指出，IMF、WTO等传统国际机制在解决全球数字经济政策问题上是失效的，应建立一个新的全球协调机制来制定统一的数字治理标准、协调各国/地区的利益诉求、稳定数字经济国际秩序，如同起到稳定国际金融秩序作用的原布雷顿森林体系。CIGI全球经济主管罗伯特•费伊（Robert Fay）（2019）提出建立一个数字稳定委员会（Digital Stability Board,DSB），以塑造整个数字平台经济的全球标准、法规和政策。2020年4月，CIGI主席兼经济学家罗辛顿•梅德霍拉（Rohinton Medhora）与高级研究员兼麦吉尔大学公共政策学院副教授泰勒•欧文（Taylor Owen）发布了《后疫情时代的数字布雷顿森林体系》（A Post-COVID-19 Digital Bretton Woods）。报告指出，后疫情时代的数字布雷顿森林体系应该包含统一的数字经济标准定义和统计体系、全球性数字治理论坛、解决跨国企业税收套利问题的全球机制、专门的数字政策和监管协调机构等要素。

二、数字布雷顿森林体系面临的课题

后疫情时代，数字技术渗透力将持续扩大和增强，进而加快社会各领域的数字化转型进程。在此背景下，国际竞争与合作的议题多元化、复杂性趋势将更加明显。针对全球数字经济国际合作的现状和面临的挑战，数字布雷顿森林体系应探讨与研究的要素包括以下四点。

（一）建立数字经济的国际统计标准体系

当前，数字经济、数字贸易的基本定义和范畴仍未达成共识，传统的测度模型和统计方法难以适应其发展，传统指标难以捕捉其实际规模和对经济产生的实质性影响，因而无法清晰了解各经济体数字经济在全球范围内的发展定位和发展优势。20世纪50年代初，联合国成立国民经济核算专家委员会，随后颁布第一版的《国民经济核算体系及辅助表》（1953）。经过多年演变和改进，90年代初，联合国、世界银行、国际货币基金组织、经济合作和发展组织等多家国际组织共同颁布1993年版的国民经济核算体系，并为我国2002年国民经济核算体系的建立提供了框架与标准。这为数字经济核算标准的建立提供了宝贵的经验。

数字布雷顿森林体系要求整合各国际组织和各经济体的研究资源，成立数字经济核算专家委员会和工作组，尽快在数字经济的内涵和外延上达成共识，形成科学严谨的理论框架和统计标准，通过实践检验并修订完善，从而为各经济体建立数字经济核算提供纲领性指导，使各经济体的数字经济统计数据具有国际可比性。

（二）协调数字治理标准和规则的冲突

伴随着数字经济对全球经济格局的变革性影响，全球治理模式进入“换挡”阶段。各经济体间数字经济发展程度和着力点的不同致使其治理思路和利益诉求差异，进而产生各异甚至相悖的数字治理标准和规则主张。作为数字经济规模最大的三个经济体，中国、美国、欧盟奉行的数字发展价值观不相容，其数字治理标准、数字贸易规则、数字经济监管制度等具有较弱的兼容性和互可操作性。日本、印度、越南等其他经济体在众多关键议题上亦存在明显分歧，进一步加剧了网络空间的地缘政治鸿沟。以跨境数据流动和数据本地化政策为例，目前形成了以美国、日本为首的“流动派”、以欧盟为首的“中间派”以及发展中国家集结成的“谨慎派”，体现了各经济体间数字经济利益的不均衡。美国、日本等信息产业相对发达的经济体，在数据处理和应用上具有强大的技术优势，但本地区互联网人口红利殆尽，信息产业增长疲软，亟需寻找更肥沃的生存环境，挖掘海外数据资源，因而对推动数据跨境流动具有强烈诉求。反之，印度、越南等信息经济产业处于“孵化期”的经济体担忧海外互联网巨头迅速吞噬本地市场，挤压本地信息技术产业的发展空间，加剧数字经济发展不平衡，因而对此心存疑虑。

数字布雷顿森林体系要求对传统的争端解决和贸易谈判机制进行改革或建立一个全新的外交和协调平台，为跨境数据流动、数据安全、隐私保护、网络安全等数字经济关键议题的利益博弈和调解提供手段，以克服全球数字治理的割据化趋势。

（三）解决全球金融治理与数字经济的脱节问题

相比工业经济，数字经济增长点主要建立在无形产品与服务的生产和消费上。近年来，数据资源和知识产权逐渐成为数字经济企业最主要的价值来源。2018年，在标准普尔500强企业中无形资产占总资产价值超过80%。而数据要素的流动和共享改变了企业商业价值创造和变现的基本原理，对全球金融治理体系提出适应性要求。一方面，传统国际税收的管辖权划分原则出现滞后性。跨国互联网企业无需设立物理常设机构，便可直接对外输出数字产品与服务，远程开展国际商业活动，以此逃避税收。但是，对于数字经济输入国而言，征税对象更加虚拟化和隐蔽化，有效衡量企业利润成为难题，进而导致这类国家税收流失严重，加重了国际发展的不均衡。另一方面，资产的无形化趋势导致知识产权税收激励政策失效。跨国互联网企业利用各国的税收优惠政策漏洞，通过知识产权跨境交易转移利润、侵蚀税基，加剧了数字经济市场竞争的不公平。

在疫情爆发以前，数字税已成为地区间贸易摩擦的争议性问题，由此形成美国、欧盟为首的两大阵营。疫情的爆发不仅加重了各国政府的财政负担，而且对经济社会发展造成严重冲击。数字税更加成为部分国家政府弥补财政赤字和缓解经济下行压力的手段之一。2020年7月，美国单方面暂停经合组织领导的国际税收磋商，而欧盟表达了对谷歌、亚马逊等美国互联网巨头实行单边征税措施的坚定立场。后疫情时代此类贸易摩擦将愈演愈烈，且有更多国家参与之势。如何就数字税形成全球性协议，推动建立一个更加公平的国际税收制度将成为数字布雷顿森林体系面临的棘手挑战之一。

数字技术对于改善政企决策、提高社会生产力、增进民生福祉具有巨大潜力。但与此同时，数字技术的公平性、透明性、安全性面临考验，从而引发算法歧视、隐私安全、数据安全等担忧。

（四）重塑数字经济监管治理体系

数字技术对于改善政企决策、提高社会生产力、增进民生福祉具有巨大潜力。但与此同时，数字技术的公平性、透明性、安全性面临考验，从而引发算法歧视、隐私安全、数据安全等担忧。如何确保人工智能算法和技术符合人类道德伦理观成为国际社会研究的重要课题。

2019年5月，OECD成员国签订人工智能指导原则，强调人工智能的包容性增长、可持续发展、以人为本、透明性、可解释性、安全性及问责制度等原则。此后G20采纳该指导原则，并在成员国中形成初步共识。6月，中国新一代人工智能治理专业委员会发布《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》，提出了和谐友好、公平公正、包容共享、尊重隐私、安全可控、共担责任、开放协作、敏捷治理等八项原则。2020年5月底，美国宣布加入全球人工智能合作伙伴关系（Global Partnership On Artificial Intelligence，GPAI），试图以GPAI组织为抓手，凭借其政治霸权制定不利于中国的全球人工智能治理规则，迫使中国改变发展路径，其根本目的在于对中国人工智能技术的发展和应用予以限制和孤立。

数字布雷顿森体系要求进一步深化和普及人工智能及算法的道德伦理框架和行动指南，成立独立的政策和监管协调机构，贯彻落实数字经济体系的标准、法规和政策，实现数字技术治理的跨境对话与协作，并推动数字经济监管技术创新和技能培养，推动全球范围内数字经济监管的完善。

三、结论与启示

此次新冠肺炎疫情加速了社会各领域的数字化进程，同时也加剧全球数字经济治理的碎片化趋势，暴露了数字经济发展的众多问题。数字布雷顿森林体系等概念的提出，只是全球错综复杂的数字治理应对画卷中的一章。数字经济时代的治理议题已在全球范围内聚集了空前广泛的关注度，成为网络空间治理领域对话博弈的核心命题之一。我国宜构建系统化的考察视角，实时追踪全球规则变动，系统动态研判，持续、及时评估国际博弈各方的力量对比变动，有效借鉴域外有益经验，及时调整国内规范、科学应对国际挑战。■