治不如防、柔可克刚——关于韧性城市规划、建设的几点思考

杨 晓

（贵州省交通规划勘察设计研究院股份有限公司，贵州 贵阳 550000）

韧性城市的规划和建设相关思想在城市发展的过程中一直伴随存在，但是现代意义上较为成形的韧性城市理念起于2005年左右。韧性城市规划建设的目的是为当城市或城市系统受到自然或是人为的一些外界冲击时，能够承受、化解这些冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响，甚至能快速恢复。韧性城市的建立在缓冲自然灾害、应对基础设施故障、控制疫情爆发等方面会发挥较大的积极作用。要能应对自然或人为灾害的发生，就要使城市具备 “韧性”，在灾害发生初期承受、吸收一定的冲击，并进行快速适应和化解，持续过程中保持城市功能运行基本正常，并可逐渐恢复，灾后通过数据的监察、汇总分析来优化调整城市韧性的强度和侧重，以便能更好地应对未来的灾害风险。我省的国土空间规划正在如火如荼的开展当中，韧性城市在这样的契机之下能成为其专题研究之一就可满足预先的规划安排、有限的用地供给和可持续的经济发展等的各种建设前提。

1 韧性城市的发展

1.1 发展历程

时间 发展重点 重点地区1993-2008 减少灾害影响、增强城市系统回复能力 美国、英国2009-2012全球气候变化、城市生态系统、可持续发展美国、大部分欧洲国家2013-2018快速城镇化、生态系统服务、土地利用、城市韧性和脆弱性、生物多样性全球越来越多的国家2019-2020 底线思维、国土空间规划、高质量发展中国

1.2 韧性的演变

1）面临灾害的需求性应对，气象方面 ：冰雹、洪水、台风；生物方面：疫病、病虫害、动物袭击；气候方面：极端天气、全球变暖等。我们正面临着越来越多、越来越频发的灾害，为了减轻灾害影响、减少生活环境的损坏，我们必须转化思维从刚性但难以修补的防御方式向韧性易于回复的方向发展。

2）快速城镇化中可持续发展的必要性思考，随着城镇化进程的加快，城市数量、规模与密度日益增大，灾害事故一旦发生，由于城市集群效应，往往会接二连三的诱发一系列次生灾害，严重影响城市公共安全乃至居民的基本生活状态。

3）与国土空间规划的融合性发展，现在正值我国建立国土空间规划体系，推进 “多规合一”的重要阶段。国家机构改革、一系列的政策文件出台修订和规划改革，将城市防护建设由传统的综合防灾减灾，导向提升城市韧性的综合治理能力建设，为我国韧性城市的建立提供了全新的契机。

2020开年之际我国面临了有着重大影响的突发性公共卫生事件，我们不得不思考国土空间规划在将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等城市功能规划作为重点融合内容的同时。

2 规划思考

2.1 重点问题思考

1）多样性，城市作为巨系统其功能是多种多样的，所面临的问题必然也是多种多样的，也就是说我们在提升城市韧性的时候要从多个角度进行思考，多方面打造提升。2）冗余性，城市中的一些功能实际上是有一定的重复性的，但在对城市韧性有效提升的前提下不存在溢出的说法，而是可以作为备用或者增量存在。3）高效性，城市要实现高质量、可持续发展，其韧性提升允许储备和高效性并不冲突，其备用增量存在的前提正是提升的有效性乃至于高效性。4）稳健性，城市韧性的提升不会是一蹴而就的，而是需要多角度稳步进行，为能切实应对外部对城市各方面的冲击，不能在某个环节的建设上仓促进行乃至有所疏漏。5）恢复性，城市受到冲击后能够尽快的回复，让损伤控制在可逆的范围之内，让城市生活尽快、尽可能多的回到灾前的状态。6）协同性，所谓韧性只能应对是不够的，需要在应对的过程中增强自身的调节能力，无论从形态还是功能结构等方面及时进行调节，尽快的与冲击后的环境相协调。

2.2 规划指标体系思考

2.3 框架思考

1）基础评估包括对城市的生态环境、发展程度、基础设施现状、城镇化进程、特异性、区域性、多发灾害类型及可遇灾害类型等因素进行分析评估。在相当程度上保证了韧性城市规划、建设的多样性、冗余性及高效性。2）城市空间韧性，正值我国大力推行国土空间规划的阶段，城市空间韧性的建立与提升可作为国土空间规划的专题研究之一与其同步进行，也可作为相关专项规划，经审批通过后纳入国土空间规划。实现规划的协调统一，提供法律的保障，以保证韧性城市的规划、建设的高效性、稳健性。其空间分为：生态空间、生产空间、生活空间、韧性防灾空间及安全冗余空间。3）设施韧性，设施的韧性主要体现在城市基础设施的稳步建设、合理分散、留有适当的余地、互联互通增强可替代性、智能管控达到及时准确调整以及常备有针对性的模拟应急预案。做到常态安全运行、灾前针对性模拟做好准备、受灾过程中无断绝性损伤有替代性冗余并能逐步适应恢复、灾后优化提升。4）管理韧性形成一个 “上、下”联动互通的管理体系，良好的传导、响应和共建机制。从监测—分析—管控—传达—反馈—统一行动—恢复共建，这样分阶段设重点的模式来提高效能、集中力量、增加参与人群，实现能及时有效指导调整输出方向、输出力度韧性管理体系。

3 优势辅助资源

3.1 大数据

2019年5月贵州省政务数据 “一云一网一平台”正式启动。贵州建设 “一朵云”（云上贵州系统平台）统揽全省政府数据，让数据聚起来，在数据重构中产生价值；“一张网”（政务服务网）联通省市县乡村五级政务服务让数据通起来，在数据交换中产生价值；“一平台”（政务数据平台）解决跨层级、跨地域、跨部门的数据调度，让数据用起来，在数据共享中产生价值。

云上贵州 “一朵云”承载省、市、县政府部门全部9274个应用系统，实现所有系统网络通、应用通、数据通。“云上贵州”从一个物理分散、逻辑集中的 “大仓库”，变成为一个统一的 “大应用程序”，实现了应用和数据 “大集中”。

贵州在全国率先建立数据调度机制，全省统一数据共享交换平台首批与国家平台对接。为全省政务系统协同办公、行政审批、资金监管、数据调度、数据搜索提供服务。为韧性城市规划、建设风险评估、数据统一、统一监管提供了较大优势。

3.2 无人机

贵州省民用无人机行业协会于2019年10月15日获贵州省民政厅批准成立，发展至今有110多家会员单位。已于2020年1月9日贵阳国际会议中心举行成立大会。