破解中国自贸试验区海关税收征管制度创新难题研究

陈利强 陈琳

一、问题的提出

如何在提升贸易便利化水平的同时保证税收征管安全是海关监管重要的价值诉求。便利化是自贸试验区营商环境的一个重要方面，海关是贸易便利化中最重要的部分。①Wilson,J.S.,Mann,C.L.and Otsuki,T. Trade Facilitation and Economic Development: A New Approach to Measuring the Impact,World Bank Economic Review,2003.与此同时，海关也承担着征税的重要职能。国务院在2018 年印发的《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》中就已提及创新海关税收征管模式。海关税制属流转税制，主要包括进出口环节的关税、增值税和消费税。与国内增值税和消费税征收相比，海关税制在税率方面实行复杂的复式税则，征收对象种类繁多，在产品原产地的认定以及完税价格的确认方面都存在较多难题。海关税收征管主要包括申报、审单、验估、开税单、征税、查验、放行等一系列作业程序。②钟昌元：《我国海关税收征管方式改革探析》，《税收经济研究》2016年第3期。全国通关一体化改革以后，审单环节并入税管中心。贸易便利化程度直接受制于海关税收征管的方式及程序。在较长一段时间内，货物入关需以完成税款缴纳为前提条件。全国通关一体化以及自贸试验区海关税收征管制度创新皆聚焦于改革这一通关模式。

自贸试验区作为改革先行区，其“先进区、后报关”“集中汇总征税”“新型税收担保”“四自一简”等海关税收征管制度创新，使得通关与征税适度脱钩的新型征管体制基本形成，新型征纳关系初步构建。尤其在便捷通关、贸易便利化方面，其成就明显，成绩斐然。与上海关区通关时间平均水平相比，2018 年上海自贸试验区进出境时间分别缩短了78.5%和31.7%；与2017 年相比，2018 年广东自贸试验区海关平均通关率提升50%以上。③李善民：《中国自由贸易试验区发展蓝皮书（2017-2018）》，中山大学出版社2018年版。近些年，中国自贸试验区海关税收征管制度创新的实质是秉持“通得快，管得住”的基本原则，尽可能破除其他要素对货物便捷通关之桎梏。税、单、货三者间某种程度的脱钩是改革的必然结果，但海关税收征管风险也因此大为增加。此外，近些年国际贸易保护主义抬头，出口受到梗阻，企业统筹运用国际国内市场之诉求日趋显著。以跨境电商为代表的新型贸易业态的发展需进一步规范。上述问题的解决皆有待于创新税收征管制度。《海关全面深化业务改革2020 框架方案》所指明的改革内容大致可归为税收风险防控的协同配合有待提高、税收征管改革配套制度有待健全、智能化风险防控水平有待提升等事权、法治、技术三个层面的难题。因此，创新海关税收征管制度，落实改革的顶层设计，需要从这三个层面切入，逐一破解改革所遭遇的难题。

二、自贸试验区海关税收征管制度创新存在的事权法治技术难题

全国海关扎实推进税收征管领域改革，制度创新成就明显。新型征纳关系初步构建、部门协调配合度增强；在关税领域，“一中心一制度”落地见效，有序运行；科学技术能够得到有效运用，税收风险集约化、专业化、智能化防控效能不断提升。但是，距离《海关全面深化业务改革2020 框架方案》提出的“建立高效便捷的申报制度、协同优化的风险管理制度、衔接有序的监管作业制度、统一规范的通关制度、自由便利的特定区域海关监管制度，形成符合新职能需要的监管制度体系”仍存在一定差距。达成这一目标归根结底需解决事权层面、法治层面、技术层面的难题，即部门间权责交叉，多元化治税体系不成熟；法律法规不完善，制度创新缺乏法治保障；数据共享机制不健全，智能化风险防控水平有待提升。

（一）部门间权责交叉，多元化治税体系不成熟

边境机构间的合作协调，可提高海关监管的效率。④崔鑫生：《中国省域贸易便利化调查报告2016》，对外经济贸易大学出版社2016年版。海关税收征管制度创新对海关与其他政府部门间、海关内部各机构部门间的协调配合以及海关与企业和社会层面的合作提出了更高要求。但是自贸试验区在事权层面存在两个难题：一是部门权责交叉，执法协同机制不完善。二是新型征纳关系未完全构建，中介机构效能未充分实现。

1.部门权责交叉，执法协同机制不完善

海关税收征管制度创新涉及诸多部门，有效整合海关与其他各部门的资源，加强海关内部各机构部门的协调与合作是综合治税水平得以提升的重要保障。如表1 所示，一般纳税人资格试点、新型税收担保方式和税收征管无纸化等海关税收征管制度创新的落地见效需多个部门通力合作，但是海关与其他政府部门未能形成管理层面的有效协同。此外，就海关内部而言，如图1 所示，全国通关一体化改革以后，海关税收征管流程转变为由中心下达相应指令，隶属海关执行的模式，直属海关的事权被部分剥离。但是三者之间的权责界定不清晰，分工配合机制不完善，直属海关与税管局在职责层面存在交叉重叠，直属海关仍存有“大包大揽”或“事不关己”两类错误态度，⑤林利忠、林臻、黄翀：《全国海关通关一体化形势下直属海关加强税收风险防控探讨》，《海关与经贸研究》2018年第1期。税管中心和隶属海关的作用未能有效发挥，三者未能实现有效协同。从横向组织架构来看，中国海关以职能作为划分部门的依据，与征税有较大关系的部门主要包括监管、稽查、关税等。在此基础上，海关又根据工作流程进一步细化这些基本职能，每一项职能都设置相应的机构。这就意味着海关税收征管权限不是集中于一个部门，税收征管活动需多个机构及部门协调配合。各机构及部门各自管理一个环节且各环节衔接并不顺畅导致部门工作协调困难。

表1 海关税收征管制度创新及主要责任部门⑥ 数据来源：根据海关总署官方网站相关资料整理所得。

图1 全国通关一体化改革以后海关组织架构⑦ 王树文、刘玲、王辉：《中国海关四十年组织变革及未来战略选择探析——基于海关与国家安全的视角》，《海关与经贸研究》2019年第1期。

2.新型征纳关系未完全建构，中介机构效能未充分实现

在上海和重庆自贸试验区率先实施的“四自一简”制度（自主备案、自定核销周期、自主核报、自主补税、简化业务标准手续），被列为自贸试验区第四批改革试点经验，于2018 年推广至全国。在此基础上，新型征纳关系初步构建。新型征纳关系应当包括企业自主遵从纳税、社会信用体系健全、海关重点防控等内容。⑧郭永泉：《自由贸易试验区的税收制度:建设进程、创新成效和深化改革》，《税收经济研究》2019年第2期。但是由于自贸试验区未构建健全的企业信用体系，属地纳税人管理制度未完全落实和信息技术建设步伐迟滞，不少企业利用制度和监管漏洞偷税漏税。此外，各种税收违规现象和非主观漏税事情也时有发生，进而导致海关与企业信任度不够，海关在由审核纳税单证向全过程重点防控征税风险改革中态度较为保守。要实现海关税收征管制度创新预设目标，还需通过借助中介机构等社会力量，完善多元化治理模式。自2016 年起全国自贸试验区复制推广中介机构制度，引入会计师事务所负责或者辅助海关税收征管的相关工作。⑨《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》（国发〔2016〕63号），2016年11月10日。例如，浙江自贸试验区在2017 年11 月引入浙江普华会计师事务所有限公司。但是重庆等自贸试验区尚未复制推广该制度，即使已复制推广该项制度的自贸试验区也未能充分实现中介机构应有的功效。例如，在税收稽查方面，中介机构所采用的程序、方法与海关自身的征税稽查方式有所差别，海关并不能完全信任由中介机构出具的报告。因而海关重新复核的情况普遍存在，这不仅增加了税收征管成本还阻碍了贸易便利化水平的提升。另外，由于海关保税核查、核销和稽查业务具有较强的专业性，与中介机构普通的审计等业务有一定区别，中介机构可能无法完全胜任此项工作。因此，构建海关与中介机构之间有效的合作模式，使两者在相关工作方面形成合力显得尤为重要。

（二）法律法规不完善，制度创新缺乏法治保障

海关参与国际贸易竞争，制度竞争力是其竞争力的核心。⑩李魁文：《探索建立具有国际竞争力的先进海关监管机制研究》，《科学发展》2016年第7期。海关税收征管制度创新的落地见效以及进一步深化改革需要相应的制度予以保障，但是目前自贸试验区在法治层面存在两个方面的难题：一是征管制度地方化碎片化，法律法规位阶过低。二是征管制度滞后，新模式、新业态发展受制。

1.征管制度地方化碎片化，法律法规位阶过低

国家层面尚未出台统一的自贸试验区基本法，而是通过“逐项授权暂停”的方式由地方先行先试。当前，海关税收征管制度改革主要是针对某一具体的项目或者为了解决某个具体的问题而由地方政府、海关总署等部门出台相关举措，各制度间缺乏关联，地方化、碎片化现象明显。自贸试验区之间以及自贸试验区各片区之间的海关税收优惠政策不一致，税收征管方式改革内容和程度也存在差异，不利于自贸试验区整体贸易便利化水平的提升。就免税而言，广东自贸试验区改革的步伐迈的最大。福建自贸易试验区最优惠，平潭片区实施对一部分因生产需要而进口的货物给予免税待遇的政策。就自贸试验区自身各片区而言，税收优惠政策依据不一致，也会导致各片区税收政策存在差别。例如，广东自贸试验区内的深圳前海和横琴片区的免税优惠政策并非源自自贸试验区本身，而是承袭旧有政策红利，故不适用于其他片区。自贸试验区海关税收征管的主要依据是国务院出台的总体方案、海关总署制定的部门规章和碎片化的政策措施及地方人大和政府出台的政策法规。一方面这些法律法规层次不高，另一方面总体方案以及海关总署和地方政府部门出台的政策措施并不属于行政法规，也就意味着海关税收征管制度的创新和落实缺少必要的法治保障。国家层面高位阶的法律法规的缺失，容易出现各自贸试验区在税收征管政策制定、通关监管模式选择、信息化建设方式等方面存在随意性，⑪钟昌元、毛道根：《我国海关特殊监管区域的税收问题研究》，《上海海关学院学报》2013年第4期。不利于自贸试验区的可持续性发展。另外，由于目前有关制度规定较为笼统，未能明确具体执行方式，海关税收征管制度创新在实践层面难以落实。执法部门凭经验贯彻落实相关政策，不仅执法风险增加，且与征税法治化、透明化原则不符。

2.征管制度滞后，新模式、新业态发展受制

除了在出口退税政策方面有所差别外，其它海关特殊监管区的税收征管制度与保税区基本一致。但是，保税区主要的税收征管制度出台于1997 年，年代久远。随着国内外经济环境及贸易形式的深刻变化，相关制度明显具有滞后性。目前自贸试验区实施的海关税收征管政策使得企业无法有效统筹国际国内两个市场，特别是不利于企业向国内市场发展。海关税收征管制度在来料加工与进料加工方面的差异，使得与外销相比，企业将加工制成品销往国内时其赋税程度往往更高。针对这一问题，海关总署出台系列文件复制推广内销选择性征税制度，但该项制度落地成效并不理想且存在诸多问题。增值税是间接税制，通过进项税额相抵扣，避免重复征税。一般纳税人开具的增值税发票可适用抵扣政策。我国自贸试验区内的企业，国内一些税收政策暂停适用，故区内企业不具备该资格，无法适用这一政策。因此，如果料件的退税率低于成品退税率，当企业内销时，其进口税率高于退税率，所要缴纳的增值税就会增多。⑫朱昱成：《海关特殊监管区域一般纳税人资格试点政策评析》，《海关与经贸研究》2017年第5期。针对这一问题，国家推出一般纳税人资格试点，2018 年进入试点扩大阶段并设立了试点退出机制。⑬国家税务总局、财政部、海关总署《关于扩大赋予海关特殊监管区域企业增值税一般纳税人资格试点的公告》（国家税务总局〔2018〕年5号），2018年2月12日。截至2019 年4 月，重庆自贸试验区共有8 家企业获得试点资格，但是这一措施在福建、辽宁等自贸试验区更多停留于政策层面未取得明显成效。此外，跨境电子商务迅速发展，上海、福建和浙江等自贸试验区的建设实施方案都明确规定了发展跨境电子商务的重要任务，但是其税收征管要素与传统货物贸易相比有其特殊性，例如交易主体、交易对象的种类、数量、价格的真实性难以判别，其海量化、碎片化的特点也使得海关税收征管风险进一步增大。另外电子资料容易修改也会对海关估价稽查带来较大难度。如何构建与跨境电子商务发展相适应的海关税收征管制度是海关亟待解决的问题。

（三）数据共享机制不健全，智能化风险防控水平有待提升

海关监管制度改革的要点是借助信息技术，通过某种方式有效整合自身资源。其最终目的是确保既“通得快”又“管得住”。⑭石良平、周阳：《试论中国（上海）自由贸易试验区海关监管制度的改革》，《上海海关学院报》，2013年第11期。但是，自贸试验区在技术层面仍需解决两个方面的难题：一是跨部门信息共享机制不健全，各类资源信息未能有效整合。二是数据信息化程度不高，智能化技术应用有待推进。

1.跨部门信息共享机制不健全，各类资源信息未能有效整合

海关与其他政府部门以及海关内部各机构部门间信息共享机制不健全，使得海关无法有效整合所需信息，难以有效应对因海关税收征管制度创新落地而产生的税收征管风险，从而导致海关税收征管制度改革遭遇障碍。国际贸易“单一窗口”是跨部门信息共享机制的代表。⑮匡增杰、孙浩;《上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”建设研究》，《经济体制改革》2018年第9期。中国自贸试验区“单一窗口”建设进度不统一，分为1.0、2.0、3.0 三个版本。辽宁、浙江、河南、重庆等自贸试验区主要处在1.0 版，广东、福建等自贸试验区主要处在2.0 版。各版本都存在构建的申报标准与口岸执法部门监管需求存有偏差，数据信息系统稳定性、安全性不高，部门间信息共享机制不畅通，系统作业不能独立完成需人工予以辅助等诸多问题。即使代表中国最高水平的3.0 版本的上海自贸试验区“单一窗口”的信息共享程度与国际水准相比也存在一定差距。海关税收征管制度创新及相关配套制度的完善，例如，企业信用体系的构建、AEO 制度的落实等，需掌握企业的日常经营状况、贸易往来、自主报税纳税等基本信息。但是，这些数据通常储存在其他政府部门的信息系统中，海关不易提取。

2.数据信息化程度不高，智能化技术应用有待推进

随着互联网技术的迅速发展，国际贸易所涉及的一系列数据的形式发生了深刻的变化，由传统的纸质形式逐渐转为以电子数据方式呈现。海关税收征管所需抽查、核验的凭证也更多地以电子数据方式体现，这就要求海关实现相应的技术变革。⑯郭永泉：《税立方：新时代的海关税制选择和改革》，《税收经济研究》2018年第2期。提高海关税收征管各环节所涉及资料的信息化程度是实现海关贸易便利化水平与征税安全良性耦合的技术保障。自贸试验区之间的税收征管参数设置不一致，企业申报数据不规范，以致于通关前后的税收征管风险无法有效把控和分析。在无纸化改革程度方面，人工作业占比较大甚至高于智能作业。在查验、验估环节，在线服务水平较低，有关问题需企业现场处置。海关税收征管审核单证环节的作业方式仍处于依靠人工抽查的传统模式，人工抽查方式本身效率较为低下且不够精确，再加上单证数量较大，这就导致海关无法统筹考察各个业务环节，限制了海关发现问题的能力，不仅效率低下且征税风险也未能得到有效控制。利用表格进行数据筛选对比仍是海关统计分析税收征管风险各项要素的主要方式，这种方式主要依赖工作经验进行评估，大数据分析方法未能得到很好运用。

三、自贸试验区海关税收征管制度创新经验的国内比较与国际借鉴

为破解自贸试验区海关税收征管制度创新遭遇的三个层面的实践难题，借鉴国际经验，对标国际标准显得尤为重要。另外，作为第一批自贸试验区，上海自贸试验区在许多领域已走在全国前列，在海关税收征管制度改革方面也取得了重要成就，形成了一批可复制可推广的经验。自贸试验区在海关税收征管制度创新难题方面存在共性。因此，各自贸试验区在破解制度创新难题时，有必要借鉴上海自贸试验区的相关经验。

表2 国际国内海关税收征管制度考察⑰ 刘恩专：《世界自由贸易港区发展经验与政策体系》，格致出版社2018年版。

通过比较分析国际自贸区和上海自贸试验区的相关经验，不难发现，与中国自贸试验区相比，上述国际自贸区更善于借助社会力量辅助海关开展征税业务，税收征管制度创新方面有完善的法律制度保障，相关技术设备先进，海关作业智能化水平高。

（一）部门间有效协同，海关征税多元化治理

就海关税收征管制度的国际国内经验来看，大多数国家都通过建立统一的机构或者颁布有关文件以明确各相关职能部门的权限，加强各部门的分工协作，以提高综合治税水平。例如，韩国自贸区通过制定《海关法》和《对外贸易法》等法律法规，对各职能部门的职责进行明确界定，从而提高各部门的协调配合程度。日本注重发挥报关协会的作用，通过报关协会与企业进行磋商。上海自贸试验区引入中介机构辅助海关开展税收征管业务，并且尊重企业的主体地位。多元化治理的最大意义在于可以使海关借助社会多方力量来弥补自身信息的不足，与其他部门、中介机构、行业协会、企业等共同组建一个互利共赢的税收治理体系，以充分有效发挥海关的监管资源，更好应对海关业务量剧增的情况。我国自贸试验区应当借鉴相关经验，以法律明确各部门职责，提高综合治税水平；借助社会力量，实现海关税收征管的多元化治理。

（二）税收法定原则坚定贯彻，海关征税法治化、透明化

“先立法后执法”是税收法定原则的基本内涵，英国是最早践行这一原则的国家。税收法定原则的基本要求是海关税收征管活动要有明确的法律依据，包括税率、税种以及征管方式等方面。⑱陈国文、孙伯龙：《税收法定原则:英国19世纪的演进及启示》，《兰州大学学报(社会科学版)》2015年第11期。基于这一基本原则，国外自贸区大多遵循先立法后建区的模式。1999 年《京都公约》（修正）也要求构建完善的法律法规制度以规范海关税收征管行为，保障便捷通关。新加坡通过制定《自由贸易区法》统一税收法律法规。美国《海关现代化法》对海关与企业各自的权责、税收征管方式、免税、违法处理等都有明确规定。⑲黄胜强：《美国关税法》,中国社会科学出版社2001年版。上海自贸试验区制定相关法律文件规范海关监管制度创新，是对税收法定原则的贯彻落实，体现了以法治引领改革的战略思维，其意义非常重大。综合国际国内经验，中国自贸试验区应当根据自身的功能和产业特点，完善相关法律法规制度，为海关税收征管制度创新提供制度保障。

（三）数据共享机制健全，数据共享化、信息化程度高

综合国际国内海关税收征管经验，可以总结出提高海关信息化水平，建设包括“单一窗口”在内的部门间信息互通、交换、共享的机制和平台是提高海关税收征管效率、防控税收征管风险的有效途径。新加坡海关构建的“一站式”电子通关系统和高标准的国际贸易“单一窗口”，使其在便捷通关、管理成效方面成就显著。“新加坡模式”成为节约成本和提高效率“双丰收”的成功典范。⑳《以制度创新为核心促进海南贸易和投资自由化便利化》,http://aoc.ouc.edu.cn/92/8b/c9821a2341 /page.htm,2019年12月1日访问。美国在对入关货物进行监管时主要运用ACE 系统，该系统具备多样化的信息搜集方式以及跟踪、控制功能，还可以自动处理一些事务。美国海关通过运用该系统，规范和储存货物因通关而涉及的各种信息数据包括单证流、资金流等，在此基础上实现数据信息共享。上海建设的智能优惠关税系统涵盖五套FTA 优惠关税，企业可以通过该系统查询关税税率、原产地规则、商品税则等信息。中国自贸试验区应在现有基础上，进一步加强信息技术建设。

四、破解自贸试验区税收征管制度创新难题的建议

面对税收征管制度创新存在的系列难题，自贸试验区在事权层面应当理清部门权责，优化多元化治理模式；在法治层面应当完善法治保障，改革税收征管制度；在技术层面应当健全数据共享机制，加强技术保障。在进一步实现便捷通关、提升贸易便利化的同时，仍能有效管控征税风险，确保税收征管安全。

（一）理清部门权责边界，优化多元化治理模式

《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发[2012]58 号）重点提到完善部门合作机制。海关除了实现在管理层面与其他部门有效协同外，应改变“单向度”的管理模式，引入中介机构，加强与企业的沟通合作，从而更好地利用自身的监管资源，有效化解贸易便利化与税收征管安全之间的矛盾。

1.完善部门合作机制，提高综合治税水平

海关的组织结构以及税收征管权限在机构部门间的分配对海关税收征管水平的提升具有重要意义。㉑李海莲：《论我国海关税收征管效率的现状及其应对措施》，《求实》2011年增刊第2期。海关税收征管涉及多个部门，是一项复杂的系统工程。海关应破除包揽一切的落后管理理念，形成和提高综合治税意识。首先要加强海关与其他政府部门的协调配合，建立相应的合作机制。可以制定流程完整、切实可行的合作章程，明确各部门在海关税收征管制度创新方面的具体分工及合作方式。其次要清晰界定海关上下级组织部门以及横向各业务部门之间的权责。《海关全面深化业务改革2020 框架方案》明确提出加强风险协同防控，风险管理部门负责风险分析、发布布控指令和风险预警，直属海关和隶属海关加强风险信息收集，畅通布控需求渠道，强化布控指令执行，完善执行反馈机制。通关与征税适当分离以后，海关税收征管风险主要体现为通关前的风险分析以及通关后的风险防控，这就要求关税部门必须加强与其它部门特别是稽查部门之间的合作。此外，应当调整海关各职能部门的权限，以解决当前各部门分工过细，统筹难度较大的问题。

2.构建互利共赢的关企关系，保障中介机构实现应有作用

海关与商界伙伴关系是海关贸易便利化制度的运行基础。㉒周阳：《美国经验视角下我国海关贸易便利化制度的完善》，《国际商务研究》2010年第12期。深化海关监管制度改革应当遵循从以海关为主导的“单向度”管理模式转为借助社会力量，实现多元化治理模式的路径。㉓刘剑文：《法治财税视野下的上海自贸区改革之开展》，《法学论坛》2014年第3期。为实现报关便利化以及提升通关效率，海关应当更加尊重企业主体地位，完善落实属地纳税人管理制度，实行属地纳税人差异化管理。在各部门共同建立标准、统一的大数据库基础上，构建标准的企业风险评估制度，进而对企业进行税收征管风险的等级划分，根据不同等级采取不同的监管措施。此外，海关与企业间应建立有效的沟通机制，以确保信息的对称性和有效性，使得海关的改革能够真正适应企业的需求。海关在开展单证审核、税收稽查等业务时，应当充分借助中介机构的力量，实现海关征税多元化治理，以有效解决业务量增长导致海关现有监管资源不足的问题。海关应当与中介机构加强沟通、必要时制定相关法律制度，明确两者之间的任务分工和合作方式，以解决当前中介机构与海关无法有效配合的问题。

（二）完善法治保障，改革税收征管制度

科学合理的监管是以良好完善的法律制度为基础的。㉔赵晓雷：《中国（上海）自由贸易试验区的监管法律制度设计》，《法学》2013年第11期。自贸试验区应当以法治引领海关税收征管制度改革，但是当前自贸试验区税收征管部分制度创新仅有制度规定，缺乏相应的法治保障。自贸试验区应结合自身的产业状况、经济特点，逐步完善相关法律制度，实现海关征税法治化、透明化。

1.以三层次联动立法为路径，完善税收征管法治保障

自贸试验区的税收征管制度创新要兼顾自身特点。遵循“国家授权、部委规章、地方立法三层次联动推动”路径，㉕陈利强：《中国自由贸易试验区法治建构论》,《国际贸易问题》2017年第1期。逐步完善和统一税收征管法律制度。有效解决税收征管制度地方化碎片化，体系不完善，以及一些征管方式无明确法律依据等问题。自贸试验区应当在中央授权的模式下，根据自身的特点和功能，“先行先试”积极探索符合自贸试验区自身特点的海关税收征管制度。在此基础上逐步统一相关征税制度，包括来料加工与进料加工的退税政策，内销产品完税价格的计算方法以及进一步规范出口退税行为，应当足额退税的必须足额退税。另外，要正确处理好改革与立法的关系，形成重大改革于法有据，立法引领改革的新路径。㉖贺小勇：《上海自贸试验区法治深化亟需解决的法律问题》，《东方法学》2017年第1期。应当为海关税收征管制度改革配套相关的法律制度，为贯彻税收法定原则奠定制度基础，实现税收征管法治化、透明化，降低执法风险，以制度保障海关税收征管制度创新的落地见效。对于制约新模式、新业态发展方面，要尽快修法。此外，应注意把握地方立法的受制性与立法引领性、前瞻性之间的关系。㉗丁伟：《上海自贸区立法经验及启示》，《人民政坛》2015年第9期。

2.坚持立改废释方法论，促进和保障新模式新业态发展

一是有效贯彻“一般纳税人资格试点”和“内销选择性征税”制度，以便区内企业更好地参与国内市场竞争。有一般纳税人资格试点经验的自贸试验区应当借鉴相关经验，与企业积极开展合作试点，帮助企业了解该项制度在不同情形时的具体规定。不同主体间的贸易行为，在能否适用进项税额抵扣制度方面存在差异。自贸试验区应探索建立“试点退出机制”的具体实施方式，减轻企业顾虑，提高企业参与度。此外，海关应建立企业反馈机制，以企业需求为导向，注重政策实施效果。内销选择性征税利于加工贸易企业更好的利用国内市场，可以适当扩大该项制度的适用领域，给予纳税人更多自主选择权。其次，在执行该项制度时，必须明确其适用的标准及程序，限制执法行为的随意性。

二是依据跨境电子商务的特点，配套相关的税收征管制度措施。自贸试验区海关应把握跨境电子商务征税对象、适用税率难以确定，电子资料易修改以及海量化、碎片化的特点，结合自身状况，借鉴国内外相关经验，进行制度创新。例如，借鉴河南自贸试验区在构建跨境电子商务事前、事中、事后正面监管模式方面的经验。精准掌握跨境电子商务涉及的各项税收征管要素，有效防控价格虚报导致的税收征管风险。其次，逐步完善对征税范围、计税尺度和起征点等要素的规定。探索建立政策评价标准，对已实施的措施，要综合评估其效果，及时调整或者废止。特别是“对网购保税”和“行邮税”在试点的同时要保持审慎的态度。此外，将跨境电商置于全国通关一体化改革范围内，针对其海量化、碎片化的特点构建货物渠道和寄递渠道两种通关模式。

（三）健全数据共享机制，加强技术保障

信息化建设是海关现代化建设的重要部分。美国在2019 年举行的“二十一世纪海关框架”公共会议的议题就包括智能执法、前沿技术、数据访问和共享以及“单一窗口”功能更新。自贸试验区应当完善部门信息共享机制，提高智能化风险防控水平。

1.完善包括“单一窗口”系统在内的部门信息共享机制

国际贸易“单一窗口”的建设应分阶段、分时期逐步推进。㉘尹红、陈利强:《破解中国自贸试验区国际贸易“单一窗口”制度难题研究》,《海关与经贸研究》2019年第1期。自贸试验区应借鉴国际国内建设经验，加大资金投入，完善包括税务、海关在内的功能模块，构建标准化的数据体系，提高信息共享水平。另外，可以将海关与其他政府部门、金融机构等单位的数据接口连接起来，在“云计算”技术的辅助下，将各部门信息有效整合，打破部门间信息系统独立且互不开放的局面，为海关进行税收风险分析及税收风险防控奠定基础。

2.构建全面、标准、统一的数据信息库

在提升贸易便利化水平的同时，保证税收征管安全，有赖于构建全面、标准、统一的数据信息库。数据信息库应包含企业、商品、法规和模型等内容。㉙张建国：《新经济背景下海关税收治理转型的目标与途径:协同智税与数据赋能》，《海关与经贸研究》2018年第1期。其中企业信息库应涵盖企业的基本信息、进出口业务、税收的缴纳情况以及纳税人的诚信记录等。商品信息库应包括价格信息、原产地信息、商品生产流通等信息系统。法规信息库主要包括经海关分析整理后建立完善的税则体系，政府针对自贸试验区出台的一系列税收征管制度创新也应当及时更新，并且具备根据企业输入的信息就能自动识别所适用的法律政策，帮助企业估算税款的功能。模型信息库应当具备在其他数据信息基础上，为海关预测和分析税收征管风险提供不同计算模型的功能。其次，数据库的构建及相关的参数设置要遵循一定的标准，建议由海关总署出台相关文件予以明确。

3.探索将区块链技术应用于税收征管

2017 年召开的20 国集团会议中，Julie Maupin 表明：“各国应当在征税等重点领域运用实施区块链技术，以实现相关政策目标。”㉚Julie Maupin,The G20 Countries Should Engage with Blockchain Technologies to Build an Inclusive, Transparent,and Accountable Digital Economy for All.［Online］Available at:http://w ww.g20-insights.org/wp-content/uploads/2017/03/g20-countries-engage-blockchain-technologies-buildinclusive-transparent-accountable-digitaleconomy.pdf.电子数据易于造假篡改，海关不能全面有效掌握真实的相关纳税信息，即海关与纳税主体之间的信息差是税收征管风险的重要来源。区块链技术以分布式的方式存储数据，各区块间紧密联系，利用共识算法等技术保障信息不被篡改性和透明可靠性。以海关、税务、金融等部门以及物流公司、外贸企业等社会主体为节点，共同组成区块链网络，突破地域和部门限制，实现信息的公开化、透明化、共享化。在此基础上构建“税务遵从—纳税评估—纳税信用评级—税收征管”的制度体系。㉛汤晓冬、周河山：《基于区块链技术的税收治理框架构建》，《税务研究》2018年第11期。利用区块链技术信息具有可验证、可追溯的特点提高税收核查稽查的精准度和准确性。