广州新型研发机构科研经费监管现状及对策

郑国雄，杨晨璟，刘 溉，李 伟

（广州生产力促进中心，广东广州 510091）

1 广州新型研发机构的发展情况

1.1 基本情况

广州54家新型研发机构中，涉及多个领域的单位有11家，占比为20%。其中，涉及电子信息领域的单位最多，共19家，占比为35%；其次是生物医药，共17家，占比为31%；涉及新材料领域共13家，占比为24%。

新型研发机构主要由企业法人单位组成，占比超50%。新型研发机构的单位性质为企业法人的有30家，事业单位法人的有15家，民办非企业法人的有8家，非独立法人的有1家（广州产业研究院是华南理工大学二级单位）。15家事业单位中，有1家国家级事业单位，4家省属事业单位，9家市属事业单位和1家区属事业单位。共建新型研发机构的单位性质主要是事业单位法人，19家共建机构中有12家事业单位，占比超60%，其余为4家企业，2家民办非企业机构和1家非独立法人机构。

2017年，广州市新型研发机构的技术人员占机构人员总数平均比例是66%。其中，广州19家合作共建新型研发机构的技术人员占机构人员总数平均比例达70%，本科及以上学历人才平均占比达80%，博士学历的人员占比超过5%。另外，19家共建机构共有“国家杰青”4人，中科院百人计划20人。据统计，2016年广州市新型研发机构建有创新平台110个，共孵化企业170家，成果转化830项，成果转化收入达52亿元。2017年，广州市新型研发机构累计服务企业数量超24000家，孵化及创办企业数量约400家，已建有国家级和省级创新平台超600个，成果转化与技术服务收入达158亿元[1]。

1.2 体制机制状况

新型研发机构是由政产学研资等多个创新主体构成的一个有机联合体。按照依托单位及建设主体的差异，新型研发机构运营模式主要分为共建型和企业主导型2种。按注册机构性质，新型研发机构可以分为事业单位、企业、民办非企业法人等，这3种性质的新型研发机构运营模式均与以往有所不同，更趋向于市场化、企业化、柔性化和人性化[2]。

虽然，新型研发机构作为独立的法人单位，在管理和业务发展上基本都具备独立的自主权，但根据相关法律法规和制度，也受投资企业、共建高校或科研院所的管理。同时，广州为加快新型研发机构的发展，市科技管理部门加强了对新型研发机构的支持，相关处室对新型研发机构的发展提供业务指导。但是，由于有财政资金的投入，政府部门除了根据合同条款对新型研发机构进行监管外，为保证投资的合法性，事业单位共建研发机构需按照广州市属事业单位的要求，接受上级主管部门和市属财政部门的监督，这在一定程度上导致新型研发机构的体制机制仍然受到束缚[3]。

1.3 技术创新情况

1.3.1 加强技术研发，科研成果显著

在开展技术研发方面，新型研发机构围绕国家和广州长远发展的尖端需要，瞄准国际前沿技术领域，不断突破新的瓶颈，攻克技术难题。截至2017年年末，广州新型研发机构申请专利共4600件（申请发明专利3600件），授权专利2500件（授权发明专利1500件），国际专利申请受理370件，主持或参与制定国际/国家/行业标准200余项，共发表论文约4360篇，被SCI、EI、CA收录论文约2300篇。

1.3.2 推进科技成果转移转化

新型研发机构取得的成果通常具有先进性和适用性，结合广州较完善的市场体系，可以在广州顺利实现转化。如广州中国科学院沈阳自动化研究所分所已在智能装备及自动化系统、工业机器人、工业数字化控制系统、无线传感与通信技术、工业节能与增效、生物医疗等领域取得一批科技成果，形成技术领先优势，并将成果逐步进行转化。广州海格通信研究院围绕我国军用通信、导航及信息化领域的技术需求，年均技术研发投入占其营收的12%以上，成为国内用户覆盖最广、频段覆盖最宽、产品系列最全、最具竞争力的重点军工电子企业之一，以及行业领先的软件和信息服务供应商[4]。

1.4 共建新型研发机构的发展特点

1.4.1 前期建设经费资助额度较大

广东省、市、区三级政府对合作共建的新型研发机构支持力度较大，大部分启动经费都投入到了共建机构中，体现出对共建机构建设工作的高度重视，大力推动共建机构的建设发展（见图1）。

图1 截至2017年年末各级财政经费对广州新型研发机构投入启动经费情况

广州市政府对合作共建的新型研发机构支持力度较大，政府投入启动经费超1亿元的共建机构数量占比超50%，其中，启动经费超3亿元的共建机构有5家。

1.4.2 “一事一议”方式与新型研发机构发展实际不符

由于共建新型研发机构大多为政府重点引进项目，政府资助经费均采取“一事一议”方式，因此不具备复制性，也造成了合同部分条款无法适应未来实际发展而出现限制机构发展的情况。例如，广州中国科学院软件应用技术研究所在科研仪器设备总值方面不如传统科研院所有较多积累，科研人员暂无大型、高价值科研设备的需求，在目前已具备较好科研场地条件及人才队伍的情况下，却由于科研仪器设备总值实际情况不贴合本单位研究发展定位的条件限制，而无法进一步建设省市级科研平台。

1.4.3 体制机制的束缚影响了新型研发机构发展速度

一方面共建新型研发机构主体的多元化，导致在经费使用等方面受多方管理（政府及高校、科研机构等），各种审批程序复杂、耗时，具体事项裁决效率低，影响工作进度，特别是部分省外高校、科研机构在广州共建的新型研发机构，由于受不同地区的政策影响，管理层面的问题更为复杂。另一方面，共建新型研发机构的优势条件在于技术创新研发非常密集，在技术输出时对资本的结合度非常高，但由于没有相应的法规，在知识产权质押、技术转移、创业孵化等方面缺乏引导激励，机构经费的使用方向也受到限制，影响了机构的发展速度[5]。

2 广州新型研发机构经费管理及监督特点

2.1 经费投入情况

截至2017年年末，广州54家新型研发机构启动经费共87.3亿元，机构自筹启动经费36.7亿元，占总额的42%；各级政府共投入启动经费50.6亿元，占总额的58%，其中广州市政府投入经费共15.2亿元，占各级政府经费投入的30%，广州市财政投入启动经费超过1亿元的有5家机构。这说明广州市政府对新型研发机构启动建设高度重视，积极主动提供支持，大力推动新型研发机构的启动建设。2015－2017年，广州市新型研发机构获各级政府财政经费投入分别为12.1亿元、13亿元和12.9亿元，合计共38亿元，其中广州市财政近3年共投入经费11.4亿元，占各级财政经费总投入的30%。

截至2017年年末，广州市共建新型研发机构总启动经费约为44.7亿元，共建机构自筹经费8.7亿元，占总额的19.5%，各级政府投入启动经费共36亿元，占总额的80.5%，其中广州市财政经费投入13.8亿元，占各级财政投入的38.3%。

广州新型研发机构前期费用主要以财政投入为主。过去3年各级财政经费投入情况表明，财政支持力度基本都在1亿元以上，且广州市政府投入共建机构启动经费占新型研发机构启动经费接近40%。因此，率先在共建新型研发机构实行财政经费负面清单管理制度，对财政科研经费管理的“松绑”具有示范意义。

2.2 经费支出情况

2.2.1 整体情况

根据本研究开展的调查问卷和实地调研情况，主要从预算编制、预算实施性、经费投入科目等方面说明广州新型研发机构的财政科研经费使用特点。

（1）预算编制。

新型研发机构中承担财政科技经费预算编制的主体主要为项目负责人，财务部门和科研管理机构也会参与编制，只有极少数是由受访单位参与编制（见图2）。

图2 2017年广州新型研发机构承担财政科技经费预算编制主体构成

新型研发机构承担财政科技经费预算编制的依据，主要为项目的经费管理办法以及单位的科技项目经费管理办法，仅有极少数单位（占全部受调研单位的1.54%）财政科技经费的编制依据涉及项目负责人意愿（见图3）。

图3 2017年广州新型研发机构承担财政科技经费预算编制依据

（2）预算可实施性。

在54家新型研发机构中，有50家机构在财政科技经费下达前已明确了支出范围，占比92.6%；仅有4家单位尚未明确支出范围，占比7.4%。另外，54家新型研发机构中，33家机构认为预算编制复杂程度合理，占比61%；20家机构认为预算编制比较复杂，占比37%；1家机构认为预算编制太复杂，占比2%。建议减少预算科目、经费使用范围的限制，以便机构灵活调整使用。

（3）经费支出主要科目。

新型研发机构在财政经费上的支出主要包括设备费、人员费和材料费（调查问卷中对该问题设置为多选题），其中32家单位在财政科技经费的主要支出上涉及设备费和人员费，25家单位仅涉及材料费，支出到基建及其他领域的单位分别为9家和8家（见图4）。

图4 2017年广州新型研发机构财政经费主要支出类型

2.2.2 共建研发机构经费支出情况

（1）预算编制

共建机构承担财政科技经费预算的编制主体以项目负责人和科研管理机构为主，有4家机构参考财务部门意见（包括财务部门编制以及财务部门和科研管理机构联合编制两种情况）（见图5）。

图5 2017年广州共建新型研发机构承担财政科技经费预算编制主体构成

广州市共建新型研发机构财政科技经费预算编制的依据主要是经费下达机构的项目经费管理办法（占64.7%），部分机构依据单位的科技项目经费管理办法编制预算（占17.65%），部分机构兼顾各级各类管理办法或项目负责人意愿（见图6）。

图6 2017年广州共建新型研发机构承担财政科技经费预算编制依据

（2）预算可实施性

17家共建机构中，有15家机构（占比超80%）在财政科技经费下达前已明确了支出范围，有10家机构（占比超50%）认为预算编制复杂程度合理。

（3）经费投入主要科目

共建机构对财政科技经费的使用主要为设备费、人员费及材料费，只有4家机构投入在基建方面（调查问卷中对该问题设置为多选题）（见图7）。

图7 2017年广州共建新型研发机构财政经费主要支出类型

2.3 经费监管情况

2.3.1 经费监管现状

在54家新型研发机构中，有48家机构接受了经费使用方面的检查监督，占比为88.9%；在19家合作共建新型研发机构中，共有17家机构接受了经费使用方面的检查监督，占比为89.5%。

目前，新型研发机构经费使用的检查监督类型主要包括财政检查、审计、绩效评价和其他检查（如市科创委中期检查）。在48家接受了检查监督的新型研发机构中，有25家接受的是综合类型（即财政检查、审计、绩效评价和其他检查等综合检查）的检查监督，占比为52.1%，23家只接受了单一类型（即财政检查、审计、绩效评价和其他检查中的一种）的检查监督，占比为47.9%（见图8）。

图8 2017年广州新型研发机构接受经费检查监督类型

2.3.2 经费监管探索实践

随着国家和省、市进一步完善科研项目资金管理政策，根据深化科技创新领域“放、管、服”简政放权改革的要求，广州市科技创新委员会于2016年12月印发了《广州市科技创新领域简政放权改革方案》，对科技项目经费管理和监督提出针对性改革举措，主要包括：

（1）创新开展项目立项决策权下放试点。

选择一批科技研发投入稳定、科技管理制度健全的重点高校和科研院所、国有企业集团以及建有国家重点实验室、国家工程技术研究中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心的其他单位作为试点，以其前3年研发经费投入额度为依据，在部分专题中划出一定比例的科技项目经费或立项数指标直接下达到试点单位，由试点单位按规定程序自行决定项目立项，报市科技行政部门纳入全市科技计划项目管理[6]。

（2）赋予项目承担单位更大的自主权。

下放项目变更和预算调整权限，除对项目核心指标进行变更外，项目承担单位可自主决定技术路线变更、项目组成员调整等事项；在财政科技经费允许使用的范围内，项目承担单位可自主调整经费用途。向项目承担单位下放项目间接费用统筹使用、劳务费分配管理和结余资金使用等管理权限。完成任务目标并通过验收后，结余经费留归项目承担单位使用，在2年内自主支配用于科技创新活动的直接支出，2年后未使用完的，按规定回收市财政[7]。

3 广州新型研发机构发展存在的主要问题

3.1 新型研发机构定位不清晰

新型研发机构，特别是合作共建新型研发机构，缺乏统一的定义和标准。新型研发机构既有事业单位也有民营机构，既有非企业也有企业，政府对新型研发机构的管理容易出现混乱。由于定位模糊，支持政策也就难以明确。当前政策下，一些高校和政府合作建设的研究机构难免陷入生存尴尬，如果不保留其事业单位的性质，政府初期投入建设经费面临合法性问题；而保留事业单位，则与新型研发机构的发展定位相抵触[8-9]。

3.2 现有体制机制的束缚有待突破

由于新型研发机构，特别是合作共建新型研发机构在组建模式和单位性质上呈现的多样化特征，大部分机构实行理事会领导下的院长负责制，而理事会成员由组建方共同组成。新型研发机构一方面受“母体”（一般为高校、中科院等院所）管理，另一方面也受共建的地方政府管理，存在多头管理的现象，导致了部分新型研发机构在经费拨付、采购、对外投资审批、薪酬设置等方面，需同时满足“母体”和地方政府的管理需求，各种审批程序复杂、耗时，在具体事项的裁决中存在双方管理层裁决效率低甚至难以解决问题的现象，影响工作进度和机构发展，尤其是事业单位性质的新型研发机构，其主体为带有浓重体制色彩的高校和科研机构，使得新型研发机构仍未完全脱离原有体制机制的束缚[10]。

3.3 高端核心团队的稳定性有待加强

目前大部分共建机构为外地高校、科研院所与广州合作共建，受制于环境、经费、体制等因素，普遍存在引进和留住高端创新人员和团队困难的问题，突出表现在薪酬、医保、社保、住房、子女上学、职称评定、项目申报等方面的支持政策不够完善。如事业单位性质的研究院在高端人才和团队的引进方面受到薪资总额控制的影响，来自外地高校和科研院所本部的大部分科研人员、高级管理人员，特别是核心人才落户广州的比例不高，造成了研发骨干、团队的不稳定。

3.4 财政建设经费管理制度有待规范

广州支持新型研发机构发展的方式，尤其是合作共建新型研发机构发展的方式，主要以财政建设经费直接或间接补助为主，但是，由于没有专门针对合作共建的新型研发机构建设经费管理制度，导致实际使用过程中出现了经费使用不灵活、预算科目过于严格等问题，直接导致了机构受制于其他一般性财政经费的管理规定，束缚了机构的灵活性，不利于机构持续健康发展。

3.5 绩效监督考核机制有待形成

目前，在新型研发机构发展过程中，特别是政府合作共建的新型研发机构，往往较为注重成立前期的资金资助与扶持，而对运行期间的考核激励考虑较少，暂无统一的绩效考核标准。部分机构的合同书或共建协议中绩效考核指标定义模糊，如广州中科院计算机网络信息中心的共建协议中，对领军人才、孵化企业、收入额等方面均有相关指标要求，但并未给出具体定义，导致有关绩效考核工作难以进行，无法客观评估其效用。

4 广州新型研发机构发展建议

4.1 机制体制改革方面

4.1.1 加大新型研发机构建设力度

制定新型研发机构中长期发展规划，引导高校、科研院所和企业以产学研合作形式在广州共建新型研发机构，深入推进“新型研发机构 + 创新创业”行动，实施新型研发机构能力提升计划，进一步提升新型研发机构的综合服务实力和可持续发展能力。

4.1.2 创新运行机制和内部管理制度

新型研发机构应当利用自身优势，采取自主研发与社会合作研发相结合的模式，形成科技成果转化闭环；创新内部管理制度，紧贴国家及广东省科技财政法律法规，制定符合机构发展的规章制度，使机构依法依规稳定运行。

4.1.3 扩大新型研发机构自主权

扩大新型研发机构，特别是合作共建新型研发机构的自主权，改革科技人员薪酬分配制度，探索实施年薪制、项目工资和协议工资制，科研院所聘任高层次人才报酬计入工资总额，不纳入绩效工资总量管理；科研人员采取有别于领导干部和公务员的出国（境）审批程序和标准，建立科研人员临时出国（境）区别管理制度。

4.1.4 建立容错机制

对于新型研发机构在实际工作中碰到的问题，给予一定的宽容度，允许一定范围内的突破。专项建设资金使用与管理尽可能放宽，如专项建设经费尽量不要设置使用期限，允许机构根据实际情况做相应调整。

4.2 政策支持方面

4.2.1 加强国家、省和地方的政策协调

积极向科技部等有关部门反映问题，自上而下解决现行政策障碍。建议科技部在政策制定时，考虑广州新型研发机构的实际情况，将新型研发机构作为新兴的科研力量在政策上给予倾斜支持，将其等同于传统科研机构，纳入科研机构税收政策支持范围。

4.2.2 完善新型研发机构发展政策，支持进口仪器关税减免

构建新型研发机构数据库，建立评价指标体系，加强绩效考核，实行动态调整，提高管理服务水平。对符合现行政策条件的新型研发机构，鼓励和支持其申报关税减免；对部分有可能通过政策解释取得突破的新型研发机构，积极协调海关给予政策解释，争取取得政策突破。

4.2.3 建立专项资金，加大资金补助力度，促进新型研发机构发展

设立新型研发机构运行专项费用、成果转化引导基金，促进新型研发机构发展，加快成果转化；劳务费、绩效和人员管理费不设比例限制，结余经费拓宽范围，灵活调整使用于机构的建设；项目年度剩余资金可结转下年使用，最终结余资金全部留归项目承担单位使用；孵化育成企业建立认定机制，除创办企业之外，建立新型研发机构孵化企业财政经费补助等。

4.3 经费管理方面

4.3.1 建立“负面清单”管理制度

广州新型研发机构，特别是合作共建新型研发机构个体间差异较大，如从机构建设主体上看，有中科院系统牵头成立的、有港澳大学的分支机构、也有企业联合创办的，从研发机构所属性质上看，有事业单位、企业、民办非企单位等，面对这些复杂情况，如何对其科学管理和合理支持是当前工作所面临的一个极大挑战。建议创新新型研发机构管理办法，只要不违反有关限制和禁止，允许研发机构从事相关业务和活动（如设立创投机构、机构领导持股、人员双重身份等）；同时，财政科技经费“负面清单”管理制度采取点面结合、逐步推进的方式，分别选取由企业和事业单位运作的、有代表性的合作共建新型研发机构各1至2家先行先试，实施一段时间后进行评估，根据效果情况再进行修订或推广。

4.3.2 鼓励新型研发机构投资创新创业

鼓励有条件的新型研发机构开展探索试点，使用一定比例的财政经费孵化或投资相关产业小微企业的创新创业，从而实现新型研发机构的可持续发展，提升财政经费使用效益。

4.4 监督管理方面

4.4.1 强化新型研发机构的绩效监督考核

加强对新型研发机构的跟踪评价，建立目标导向的监督机制，进行目标导向管理。建立健全机构内部管理制度和风险防控体系，强化机构自律，健全“事前+事中+事后”的外部监管链条，最大限度压缩自由裁量权；建立日常联络机制，加强与研发机构的沟通，发现问题及时处理；建立年度信息报送制度，要求研发机构每年提交年度工作总结报告；实施定期绩效评价，探索形成持续稳定的新型研发机构支持政策。

4.4.2 提高新型研发机构自身管理水平

加强财务专家和新型研发机构财务人员的培训，宣传国家、省、市相关经费管理办法中的亮点及新举措。制定新型研发机构中期检查、验收过程中的财务评价标准及可量化的专项审计报告模板及指引，规范新型研发机构财务检查和验收流程。