中国过洋性渔业入渔风险防范对策研究

陈 晨，董恩和，石胜旗，陈新军，3，4*

(1. 上海海洋大学海洋科学学院，上海 201306； 2. 中国水产舟山海洋渔业有限公司,浙江舟山 316101; 3. 上海海洋大学大洋渔业资源可持续开发教育部重点实验室，上海 201306； 4. 上海海洋大学国家远洋渔业工程技术研究中心，上海 201306)

2019年，习近平总书记在省部级领导干部研讨班上对风险防范意识和防范化解重大风险作出系统全面论述[1]，指明国内外多领域重大风险，提出党和国家急需加强风险防范体制机制建设。2003年抗击“非典”取得胜利后，中国开始建设应急管理体系，在多领域、各部门建立健全应急管理体制机制[2]。特别是从2020年初开始的全球新冠肺炎疫情的暴发，建立健全应急管理体制机制显得尤为重要。

近些年，随着中国远洋渔业转型升级进程的加快，涉外性和高风险等行业特性使其不可避免地存在着安全事件、企业经济损失等现象，制约了中国过洋性渔业健康可持续发展。其中高风险是过洋性渔业转型升级、向高质量发展面临的最大难题之一，由于缺乏有效措施和对策，远洋渔业企业常常承受巨大损失，不利于行业的健康稳定发展。目前，中国过洋性渔业入渔风险的研究处于起步阶段，已有研究集中在分析合作的优劣势和前景[3-4]，缺少对过洋性渔业入渔风险的综合系统分析和风险防范对策的研究。只有建立起针对过洋性渔业的风险防范和应急管理机制并研究相应对策，才能从根本上提高企业风险防范能力，在入渔发生风险事件时最大程度降低损失，协调各方力量加强应急管理，为中国过洋性渔业可持续和高质量发展提供制度保障和决策依据。

1 过洋性渔业的特点及风险分析

1.1 过洋性渔业概念及特点

远洋渔业由大洋性渔业和过洋性渔业组成。其中，大洋性渔业是指在公海从事捕捞生产的渔业。过洋性渔业是指在他国管辖海域从事捕捞、生产、加工等活动的渔业[5]。过洋性渔业企业在获得中国审批和入渔国许可后，通过与他国渔业公司成立合资公司等形式在入渔国专属经济区捕捞作业。过洋性渔业通常具有以下特点：

1)投入大、周期长。投资贸易通常需要较大的经济投入，过洋性渔业亦是如此。作业的渔船设备、燃油费、入渔费等使得必要生产成本高。此外，一些海外渔业基地建设等前期投入的时间长、经济成本高，相应回报周期较长。

2)风险来源多、风险高。风险用于表征确定与不确定，收益与损失。涉外活动一般风险因素较为复杂多源，过洋性渔业的风险来源主要有：入渔国家的政局、政策法律、渔业资源状况等；企业的资质、守法意识和抗风险能力；其他外部因素，包括汇率变动、作业区域安全性等。

1.2 过洋性渔业风险分析

过洋性渔业风险因素复杂，通过借鉴其他领域贸易投资的共性风险因子，结合过洋性渔业自身的特点，分析出以下过洋性渔业的风险。

1)在入渔国家方面，主要表现在经济稳定性、政治稳定性、法律政策环境、外交关系、渔业资源状况等。内战、政变等政局不稳现象会导致社会动荡，入渔不稳；经济稳定可以反映国家治理成效，可以衡量投资环境的稳定性；法律政策环境的宽松与否，变动频率都会影响入渔风险；外交关系等级较高的国家，和中国有密切的合作关系，入渔相对有保障；渔业资源状况是捕捞生产的基础。

2)在入渔企业和渔业合作方式方面，主要表现在企业资质、渔业合作类型等方面。企业资质是企业规模、抗风险能力等的体现，资质好的企业在风险防范和发生风险后的承受能力方面相对较好；渔业合作类型是指签订入渔合作协议双方为企业、协会或政府。

3)在其他外部环境方面，主要表现在作业海域安全性、过洋性企业竞争关系、汇率变动等。作业海域存在海盗、自然灾害等影响作业安全，风险相对高；企业竞争大，对资源的获取和贸易的利润都有影响，竞争大相对风险高；汇率变动影响水产品出口的销量和利润。

2 风险防范、应急管理理论及重要性

2.1 风险防范和应急管理概念辨析

风险防范和应急管理的概念存在交叉关系，在日常表述和学术写作中常被混淆，但二者实际存在诸多异处。在主体上，风险防范的主体可以是社会、企业和政府，而应急管理的主体常以政府为主导，指挥各组织进行应急；在管理对象上，风险防范的对象是风险，应急管理的对象是突发事件和重大风险事件；在紧急程度上，应急管理的紧迫性高于风险防范，风险防范在决策上的程序化和宽松性较明显；在可控性上，风险防范是为了降低社会脆弱性，社会脆弱性是指人类社会在灾害发生时应对能力的缺失问题[6]，应急管理是对已经产生危害和损失的突发事件的应对，只可降低损失而不可避免。因此，二者的主要区别为：风险防范是常态的[7]、多方的共同协作管理，而应急管理是非常态的、以政府为主导的突发事件或重大风险事件管理。

同时，二者也存在一些相同点。二者都是对风险的管理，因此流程和机制有相同之处，二者都需要进行预测与预警，风险/突发事件发生时都需进行处置。二者的关系紧密相关、不可割裂。风险防范和应急管理可同时进行，目的都是控制和减小风险的危害、损失和影响；但二者也存在先后顺序，风险防范是防范和应对风险，为减小风险发生产生的损失和避免演变为重大突发公共事件。一旦风险转为突发事件，需要采取应急管理降低损失。因此，风险防范和应急管理的界限在于风险是否演变为突发事件。若风险防范能有效控制风险，则进行常态风险防范；若风险防范未能有效控制风险，则进行非常态应急管理。

总体上，风险防范和应急管理的管理对象表面上不同，实则都是对风险的管理。未发生、潜在的为风险，已发生、既有的为风险事件。前者是对未发生风险的预防与监测，后者是对已发生的风险，即突发事件的响应与处置。

2.2 对过洋性渔业风险防范和应急管理的重要性

过洋性渔业风险事件会对企业收益、船员生命安全、产业发展，甚至是国家利益和形象产生负面影响。过洋性渔业的高风险、涉外性等特性决定了风险源复杂多变，如不采取风险防范，风险事件发生的概率会增加，如不加强应急管理，本可以有章可循、有序应对、有效控制的突发事件可能会造成巨大损失。

由于过洋性渔业有着高风险的特性，风险防范和应急管理有助于降低风险、最大程度减少损失，利于产业稳定健康发展。风险防范是对风险从源头防范，应急管理是对风险事件或突发事件的控制和处置。二者相辅相成，从“防”和“控”两方面管理过洋性渔业。通过风险防范，对过洋性渔业风险常态化管理，一旦风险难以控制，转化为突发的或已发生的高风险事件，需要及时采取应急管理减少损失。因此，风险防范和应急管理对保障中国过洋性渔业的公民生命安全、降低企业经济损失和稳定产业发展等有重要意义。

3 中国过洋性渔业应急管理体系现状及风险事件

目前，过洋性渔业整体风险防范意识不强，科学研判、防范措施等技术和管理有待加强，总体上风险防范建设处于起步阶段。中国应急管理机制和预案在不断完善中，在近海渔业的突发事件、自然灾害上建立有应急预案，而过洋性渔业的应急管理处于不成系统、无程序化的状态。因此，中国过洋性渔业的风险防范、应急管理体系的建设，对于降低风险、减小损失、稳定发展尤为重要，对于远洋渔业转型升级和健康、可持续、高质量发展尤为关键。

3.1 中国应急管理体系

2003年的非典型性肺炎(Severe Acute Respiratory Syndrome，SARS)之后，中国开始探索应急管理建设，经过2004—2007年预案建设、体制建设、机制建设和法制建设4个阶段，初步形成“一案三制”的应急管理体系[8]。在法制建设方面，2007年出台的《中华人民共和国突发事件应对法》，包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处理与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则七章，对突发事件应对进行法律规定。在体制建设方面，2018年前，国务院在突发事件发生后，临时成立应急小组，通过部际联席会议，联合相关部门、领导地方各级政府和相关组织的应急工作。在机制建设方面，《国家突发公共事件总体应急预案》明确应急管理运行机制包括：预测与预警、应急处置(信息报告、先期处置、应急响应)、恢复与重建、信息发布四个环节。在预案建设方面，2005年制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确各类突发公共事件分级分类和预案框架体系。

2018年后，国务院机构改革方案设立应急管理部，依照以人为本、减少危害，统一领导、分级负责，快速反应、协同应对等原则进行应急管理工作。2019年政府工作报告提出“健全国家应急体系，提高防灾减灾救灾能力”；同年应急管理部发布《应急管理标准化工作管理办法》，实现应急管理标准化方面的制度创新。至今，中国应急管理体系在日益完善中，形成了事前预防预案、事发监测预警、事中处置救援、事后恢复重建的应急管理体系。

在中国海外突发事件应急管理建设方面[9]，应急管理的主体由国务院、部际联席会议、外交部、公安部、教育部、军事部门，海外中资企业、民间组织等组成。应急管理法制的法律依据包括国际法和国内法，其中国际法有国际公约、条约，国内法有《中华人民共和国突发事件应对法》等，这些为应急管理提供了合法性。应急管理的主要措施有外交保护和领事保护、国际合作、企业自身应急管理、国际惯例做法等。

3.2 渔业部门应急管理体系

渔业部门应急管理体系主要包括了响应等级、预案内容、应急保障内容等。在响应等级方面，绝大部分的应急预案按严重程度将分级响应等级由低到高分为Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ四级。在预案内容方面，原中华人民共和国农业部制定了适用于国内渔船的《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》，近年来沿海各省市制定的渔业预案主要集中在台风、赤潮灾害等自然灾害和水上安全的事故灾难应急预案[10-13]；针对远洋渔业的应急预案较少，山东、福建和辽宁三省是为数不多的有涉外渔业预案的地区(表1)，分别制定了《威海市涉外渔业重大风险防范化解工作预案》《福建省远洋渔船涉外突发事件处置预案》和《辽宁省远洋渔业涉外突发事件应急预案》等预案。在应急保障内容方面，资金、物资、人力、预警等是共同出现的高频词，符合应急的急需保障。在分级响应标准方面，一般结合预案的主体对象，对危害影响程度、可控性、人员危及人数等作出等级划分。

表1 中国渔业领域相关应急预案Tab.1 China’s fishery emergency plans

3.3 过洋性渔业风险事件

回顾中国过洋性渔业发展中遇到的风险事件，进行分类并选出典型案例，发现除中国突发公共事件规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发事件外(表2)，过洋性渔业突发事件还涉及因政治风险(如战争动乱和政策变化引起的禁渔退渔事件)和因管理不当非法捕捞造成的风险事件[14]。

表2 过洋性渔业风险事件分类Tab.2 Risk events classification of distant-water fisheries

对于安全生产事件，已纳入远洋渔业管理规定中；对于非法捕捞，有《关于部分远洋渔业企业及渔船违法违规问题和处理意见的通报》通报处罚管理；而对于其他非常规的突发事件，如印尼禁渔事件，目前尚缺乏管理办法，仅在发生后采取措施应对。因此，对于此类政治风险诱发的风险事件，需要建立应急管理机制。

此外，中国《远洋渔业管理规定》第三十七条规定[15]，远洋渔船在发生涉外事件时，应立即如实向上级主管部门报告，由农业农村部提出处理意见通知驻外使领馆，在发生重大涉外事件时，由农业农村部向外交部提出处理意见并进行交涉。

4 风险防范和应急管理对策研究

如何应对过洋性渔业中的风险事件，首先，习近平总书记曾在2019年中央党校着力防范化解重大风险专题研讨班中，对七大领域重大风险作出分析和要求：既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。依据上述指导思想，对待过洋性渔业的入渔风险，应做好防范风险和应急管理的对策研究。

从应对主体、入渔国家、技术和管理、预警等级等方面，提出以下建议与对策。

(1)在应对主体方面，首先，农业农村部应制定过洋性渔业总体应急预案，完善过洋性渔业应急管理机制，推动企业提高风险防范意识，做好风险防范和应急管理。具体而言，一是在项目申请时，要求企业上报应急预案和风险防范措施；二是鼓励企业成立风险控制相关部门，或与国内研究单位合作，落实日常风险防范工作；三是明确责任归属，强化主体责任，设立过洋性渔业应急管理部门，提高研判、决策、部署能力。其次，渔业协会编写风险防范办法和应急预案，带动企业进行风险防范和应急管理。最后，企业应贯彻落实风险防范到项目审核前和日常生产中，重视风险防范重要性；建立企业层面的有效应急预案，举办演练应急响应、应急处置具体措施办法；企业间加强交流协作，主动学习借鉴其他企业风险防范和应急管理的方法。

(2)在入渔国家方面，对于未入渔国家，依据风险评价等级，国家远洋渔业主管部门应动态控制入渔规划。对于低风险和较低风险的国家，采取适度增加船队数量的管理，对于高风险和较高风险的国家，采取减少企业入渔规模的管理。对于已入渔国家，依据风险评价等级，国家渔业主管部门密切关注较高风险以上的国家，给出预警信号并做好应急准备，做好撤渔救援等工作，监督督促企业做好风险防范和应急管理工作。

(3)在技术和管理方面，应加强研究和施策。技术上应建立过洋性渔业风险评价体系，完善监测和预警机制，做到尽早发现、即时预警、妥善处置。应急响应速度越快，采取处置越及时，损失和危害降低的可能性越大。因此，应对风险评价不断完善和保持更新，优化监测和预警机制。管理上应探索建立起企业内部风险防范和应急管理的基本规范，让企业有章可循，提高管理水平和风险防范能力。对于过洋性渔业企业，管理部门引导各方企业学习善经营、扛风险的民营企业的理念和做法，推广风险防范和应急管理规范。

(4)在预警风险等级方面，针对不同风险等级和风险事件，应制定出应急管理流程图(图1)。对入渔风险动态监测，低风险和较低风险的国家，保持定期、适度关注；较高风险和高风险的国家，保持密切、高度关注，及时发布预警信息，若发生风险事件，分级响应处置，若未发生风险事件，也要做好应急准备。

对于已发生的风险事件，依据对外交的影响程度、生命安全受影响的人数等进行风险事件等级判定和应急等级响应。I级响应由国家应急管理部和国家渔业主管部门指挥领导应急工作，II级响应由各省应急管理和渔业主管部门领导统筹，III级响应和IV级响应由各市应急管理和渔业主管部门领导应急工作。

5 结论与讨论

本文通过辨析风险防范和应急管理，对二者的联系和区别以及重要性进行了阐述，通过对中国过洋性渔业风险防范和应急管理现状以及风险事件进行总结，提出了相应的风险防范和应急管理的对策。

风险防范和应急管理的关系紧密相关、不可割裂，前者是对未发生风险的预防与监测，后者是对已发生的风险，即突发事件的处置与响应。本文结合过洋性渔业自身特点，分析了入渔风险，从整体上和不同层面提出风险防范和应急管理的对策，并绘制了应急流程图，为中国过洋性渔业的风险防范和应急管理体制机制建设提供了参考。由于入渔风险和对策研究处在起步阶段，在风险事件等级划分和应急管理的具体职责分配研究方面尚存在不足。