论城市增长联盟视角下的中国城市发展

张煚

摘要：城市是人口、社会、经济、文化活动的集合，经济活动在城市中制造繁荣并使之持续。城市增长联盟理论是全球化激烈竞争环境下城市政府与某些能促进经济快速增长的资本力量結合的一种城市增长联盟。本文以城市增长联盟为理论视角，以北京市为例，讨论中国城市的发展从计划到市场、融入世界体系的历程中如何体现“城市增长理论”，同时又具有中国特色社会制度的规划的特殊性。首善之都北京是我国城市变迁的一面镜子，研究它如何在实现良性增长的同时维护弱势群体利益具重要的启发性意义。

关键词：城市发展;北京市;增长机器

一、城市增长理论及其发展

（一）城市增长理论的起源

《都市财富-空间的政治经济学》于1987年出版，作者为约翰.R.洛根和哈维.L.莫洛奇，两者分别提出“空间”分析概念与“增长机器”理论，赢得了社会科学诸多荣誉并对城市空间经济变迁研究产生了跨学科影响。

概括来说，作者们对“空间”进行了具体的定义，并以“空间”必不可少、不会消逝、巨大的利益关联性，发挥其居住生产的使用价值与能够购买、租售获取利润实现交换价值来区别“空间”与一般商品的不同，批判了新自由主义学说“市场决定论”与价值中立研究观念。与新马克思主义城市分析对城市活动参与者进行数量有限的对立阶级划分不同的是，作者们通过各不同主体“社会、经济制约条件对交换价值和使用价值的追求”划分出了结构投机者、积极的企业家、偶然的企业家、政府、社区组织、地方媒体、公共事业部门、政治家、辅助玩家等不同行为主体。同时，两位作者更多地强调研究需要关注社区传统、不同的关联行动者的制约条件、态度和行为取向。

作者们通过对美国纵向、横向城市发展案例分析，得出城市是“财富增长机器”的结论。不同的社会群体对于交换、使用价值的占有层面的差异造成社会的空间分层，不同群体对作为“空间”的居住社区的交换价值和使用价值之间的博弈也不同——总而言之富人相比较穷人更能从博弈中维护自身利益。追求价值也导致了妥协，“为了拯救所在的邻里，就必须破坏邻里的至少一部分”。作者指出政府总是有意无意的参与推动增长的活动，规划事实上就是一个直接影响着交换价值和使用价值在不同群体之间的分配政治过程。在增长主义的影响下，世界出现增长机器去地方化、空间分层在国际和本土两个层面上形成进一步的新的分化的情形。作者们同样将中国的城市现象进行了分析。

（二）中国城市增长理论研究发展

随着中国城市发展实践中对于城市治理理论的迫切需求，中国学者对城市增长机器理论越发重视。以吴缚龙学者为代表的早期增长理论研究强调了我国政府主导下的促增长联盟在城市化进程中的关键作用，肯定了增长理论的适用性。

罗小龙、沈建法等学者在江阴经济开发区靖江园区研究中指出了民众作为弱势群体在政策与土地所有制下被动参与增长过程中导致的“反增长联盟”的形成，反增长在增长主义下造成负面影响逐渐受到重视。在对中国城市化进程中具体城市增长与反增长案例的研究中，我国学者进一步对其进行深层次的发掘，发展了城市增长理论。

学者陈浩等以南京老城南事件为实例，在分析城市增长理论渊源中反增长政治的基础上，研究西方社会城市开发案例中反增长政治行为，以大量案例研究为基础的前提下指出，增长主义在西方城市治理中的霸权地位不在，而倡导“慢增长”的反增长政治影响力越发关关键。学者们在论文中以西方反增长政治的基本特征（发起反增长行为的目的）、参与主体、干预政策过程达到反增长目的的措施与其不足之处与中国城市现象进行对比，肯定了增长联盟模型在转型中国的适用性，分析了我国具体背景下的参与者及其作用机制与西方的异同，从我国“地区性”维权群体在基于理念认同与共同目的下组成的“联盟”形成、对抗、协调、消弭的过程中对反增长再认识，得出其既是挑战，也是中国城市规划与实践机遇的结论。

二、城市发展与规划变迁：以北京市为例

北京市是中国的首善之都，表现出的中国城市规划在反映中国城市增长历程上具有典型意义。

（一）1949年至1978年北京市规划变迁

建国之初，北京市主要是作为行政中心执行行政职能。此阶段拓宽了东西长安街，扩建了天安门广场，并建设了人民大会堂等代表性工程。中央把北京的功能定义为“将消费城市变成生产城市”，北京市应该是一座工业城市。《北京市城市总体规划方案》针对古风建筑提出“拆、移、改建，区别对待”的意见;同时提出加快旧城改造速度的指令。

20世纪50—60年代，由于财力问题，改造了大批朝向随意，格局极不合理的低标准简易楼。推行了“推、接、扩”即将原有建筑外推、接盖、扩大。这时期旧城兴建了一大批街道工厂，多是以见缝插针的形式，工居混杂，给城市造成很大负面影响。60—70年代新增住宅房屋建设面积较少，质量较低，同时由于人口较快增长，人均住宅面积仅为3.9平方米。

直到1973年以后，重新开始城市规划，在旧城中心区域拆除约270万平方米旧房，新建了1 100万平方米房屋。城市定位忽视了第三产业发展。随着不合理的发展理念，城市地区发展的不平衡，北京旧城环境恶化、建筑老旧、交通公共设施承载力不足问题越来越严重。

（二）1978年至2010年北京市规划变迁

经过十年动乱，城市建设处于相对停滞状态，返城高峰使人口数量快速上升，各方面需求对城市空间提出挑战。

1983年《北京城市建设总体规划方案》再次发挥作用，北京城作为历史文化名城受到重视，景观走廊和传统风貌得以受到保护，城市容积率和建筑高度也得到控制，国务院对北京城市建设总体规划方案做出的十条批复中明确指出：“北京城乡的繁荣与发展要服从和服务于北京作为全国政治中心和文化中心的要求。工业规模要严加控制……等适合首都特点工业”。城市功能优化配置与工业外迁，典型表现为首钢搬迁与否的博弈。

城市基础设施的发展完善对城市规划、拆迁改造创造了条件。涌现出北京东城菊儿胡同等成功改造的典型案例。政府投资600万元，采取房改、合作建房、房地产经营等办法，新建住宅29 735平方米，安置住户583户。城市建设保护古都风貌、新区开发与未改并重相结合与住房制度改革和房地产经营相结合，规划处第一批37个改造区域。在房地产开发的带动下，又规划出第二批、第三批危改区。1988年第七届人民代表大会对宪法做出修改，将土地使用权可以依照法律规定有偿转让列入宪法。

这一时期的道路交通用地也经历较大的变迁，北京市机动车保有量已从1990年末的38.9万辆上升到了2003年末期的212.4万辆。原有的道路越来越不能适应日益发展的汽车流量。除去新建的东西长安街工程，旧城的道路仍基本沿用民国时期的路网格局。1999年竣工的平安大街与2000年开建的两广大街进一步提升了城市建通承载能力。

1992年经过改革开放总设计师邓小平的“南巡谈话”后，催化生产力非公有制经济进一步发展。1993年国家开始实行国有土地有偿使用的政策，北京旧城因为级差地租成为国内外房地产竞争的首选之地。进入90年代以后，“增长主义”成为中国经济发展中意识形态的主潮，在迅猛的城市化过程中产生了目的在于推动城市“跨越式发展”的政企增长联盟。

至此之后，北京地区的危改进入快速发展时期。此阶段危旧房改造达到高峰，年拆除危旧房2.6万户，约75万平方米。仅从1992—1994年两年间就有175片危房改造区立项，接近1991年的5倍。同时，由于北京办公、商业服务设施严重缺乏，有些危旧房改造变成了以商业、酒店、办公设施为主，房地产带动危改发展过于迅猛，并且造成旧城内高档楼盘过多，普通住宅不足以及征地、拆迁影响社会稳定等问题。

20世纪90年代初期的房地产产业变化突出表现在这一时期北京旧城改造过程当中，北京在新一轮总体规划确定以旧城发展的规划指导，并在开发带危改的政策引导下，房地产企业和外资大量进入旧城。同时由于政府在相应的旧城保护方面没有深入研究和做出政策上的限定，致使在追求利润的驱动下，房地产企业对旧城采取“剃光头”式的成片开发模式，大量四合院被推平，取而代之的是一大批与旧城风貌不协调的商业综合体的出现，并出现牛街历史文化保护区被整体拆除的情況。

1995年北京城市年度数据见表1。在这一时期的危改中，房地产开发商实际掌握了主动权。对企业没有准入限制，房地产公司在“先划拨、后出让”、拆迁、税收方面采取优惠政策（如允许开发商在为落实安置房和资金的情况下开始拆迁，无偿提供周转和安置用房;在市政费、地价、电价等方面提供适当的减、免、缓。减少代征用地、缓建市政配套设施等优惠政策）下参加危改时可以以低于基准地价的价格取得土地。试验阶段在政策支持下这种粗放型的开发方式给旧城造成了严重破坏。房地产发展在1991年就出现超过50%的过快趋势。国家调控下房地产发展势头得到控制。据北京市财政局，1998年营业税占地方财政收入一半，约1 000亿元，房地产、电为主要增长点。2000年《北京市加快城市危旧房改造实施办法》北京市政府提出“房改带动危改”模式。从此，北京市危旧房改造又进入了新一轮快速发展。

1995—2010年北京市房价走势如图1所示。此时期房价增长模式为城市投资带来的房价上涨。集中表现为政策支持与一线城市土地区位优势下资本的竞争。土地利用强度过高导致负面效益明显，政府房价调控政策在1998—2000年产生了一定的抑制作用。

三、首钢搬迁与奥运会对北京城市发展的影响

空间的交换、使用两种价值决定了土地使用和财富分配，而政府的行为对土地使用和财富分配造成非凡影响。增长控制、分区管制、环境报告等一系列政府选择性干预手段参与调和空间市场的运作。土地与楼房市场及其他因素组成的城市现象过程反映二者相互作用，受这一过程决定的房价是空间关联利益的回应。在促成增长的进程中，土地财政和供需两旺的房地产市场成为增加地方财政收入、推动经济增长的主要动力之一。首钢搬迁与奥运会的举办是北京政府应对负面环境影响报告与计划增长的具体尝试——缓和首钢造成的污染为北京带来可见的实际利益，奥运更加提升了北京的国际空间知名度。

（一）首钢“搬与不搬”的博弈

首钢1919年建厂，有着近百年的历史，老厂区位于北京市石景山区。11.76平方公里的首钢占据全区面积的14%，其中厂区占地近8平方公里;与首钢相关的人口16万，占全区人全区人口的72.73%，石景山的区位优势和聚集效应显而易见。1979年首钢粗钢产量179万吨，首钢的产出连年上升，是当时我国生产力的代表之一。

在首钢取得巨大成绩的背后，集中了冶金、电力 、军工等企业的石景山在上风上水的位置上污染问题愈演愈烈。距北京市中心仅有17公里的首钢滚滚烟尘笼罩成巨大的烟盖。1986年，北京石景山环学会提出“搬首都还是搬首钢”的严峻问题。进入20世纪90年代，首钢形成“有污染已治理”的观念。1995年，首钢的钢产量800万吨以上，能耗达到906万吨标准煤，水耗7 310万吨，二氧化硫排放4万吨，烟尘量、粉尘量分别为1.428 3万吨、1.599 7万吨，二氧化碳约为2 100万吨。

2001年7月13日，北京申奥成功，2004年首钢提出“如果国家没有决定首钢搬迁，首钢将进一步加大环境治理力度，如果国家决定搬迁，首钢接受。”2005年3月，首钢决定迁往唐山曹妃甸。首钢搬迁的决定是各方面博弈的

结果。

1.为北京顺利举办奥运会，塑造城市文化符号做努力

尽管首钢在环境治理方面做出了不懈的努力，但即使付出再多的努力也无法与千年首都的空气质量相调和。面对现实，首钢所有的钢铁相关行业将不得不迁离北京。否则，北京的空气质量将达不到标准，也无法实现此前申办奥运会时对外许下的环境质量承诺。

2.人员就业、家属安置是首钢能否持续发展的重要保障

在整个搬迁过程中，必须充分考虑到工人的利益，使绝大多数工人能够满意地接受搬迁计划。对于一些到搬迁地区工作的关键技术人员，应该考虑他们远离京城、远离家庭成本付出，他们应该得到合理的补偿。

3.首钢搬迁不是“污染转移”的异地克隆

首钢东移，北京居民都很开心。但是对于唐山人来说，这会是污染的转移吗？ 首钢东移唐山沿海地区，污染问题肯定或多或少存在，所以，存在比较利益问题。但首钢东移绝不是异地复制，更不是污染搬家，需要结合首钢搬迁与唐山地区钢铁工业发展的现状综合规划，旨在建设具有国际先进水平的大型钢铁联合企业集团。

4.首钢搬迁污染治理责任落实与税收合理分配

首钢通过搬迁努力“还给北京一个更蓝的天空”，按照属地原则，企业在何处生产就会对当地产生污染排放问题，当然也就应该向当地上缴相应的税利。虽然对于北京市政府来说，收益是被迁移走了，但首钢留下的其他产业、离退休职工以及办理了内退的职工，却需要安排好人力物力去解决，需要正确对待和处理首钢搬迁的有关问题。

（二）2001年申奥成功后危改建设高峰期

据北京市财政局文件：“紧紧围绕奥运筹办工作，大力提升城市管理和服务水平。及时拨付资金120亿元，加快地铁九号线、智能交通系统等重点工程建设。安排补贴资金82.9亿元，确保公交、地铁、热力、燃气等城市公用企业正常运转，方便市民出行，保障市民基本生活。拨付资金8.6亿元，大力开展环境综合整治，保障老旧小区、样板胡同及外立面整治项目按计划开展。投入资金8.4亿元，进一步推进四城区重点区域胡同整治工作，已实际开工院落

1 845个，胡同44条。加快公交、环卫、邮政等行业高排放‘黄标车的淘汰和治理，确保奥运会空气质量保障措施顺利实施。”

从2002年开始，奥运筹备工作全面启动，城市规划跟着奥运走，对于设计和规划部门来说，场馆区域原有建筑物的拆迁和新的基础设施的建设成了他们首先要关注的对象，伴随而来的是土地利用和土地覆盖格局的变化。

就筹备奥运会的投入资金来说，直接投入资金有运动会前和运动会期间，280亿元用于基础设施建设。其中，将投资127亿元建設和改扩建比赛场馆、训练场馆和残奥会设施。投资153亿元建设奥林匹克大厦、中国国际展览中心、运动员村、媒体记者村等。此外，运动会期间的运营投资为115亿元人民币，运动会结束后的设施维修2亿元。合计396亿元。（如图2所示）

间接投入包括原“十五”计划中没有考虑到，但因举办奥运会实际上新增加的各项基础设施投资近1 068.7亿元，以及已经纳入“十五”计划的与举办奥运会紧密相关的其他基础设施投资约1 438.3亿元。从长远来看，筹备举办奥运会是北京在对外开放塑造城市形象的机遇下推动下的一次城市快速增长。

奥运会对拉动北京市GDP增长起到了巨大作用。1999—2006年北京市GDP增长了5 438.96亿元;财政预算收入增长了838.06亿元;直接间接带动28万人就业。（见图3）

从2003年到2007年5年间，由于奥运会的筹备，北京每年平均增加了522万的国内游客和20万的国外游客，奥运旅游收入年均将增加119亿元。这些显著优化了北京产业结构，第三产业比重快速上升，占北京产业结构的62%。同时奥运会的成功举办也促使北京城市空间投资与北京市地方财政结构的比重变化（见表2）。

据北京市财政局数据，2009年房地产市场回暖，土地交易市场趋于活跃，带动相关税收增长：土地增值税27.2亿元，增长54.5%完成预算的164.5%。对财政贡献率较高。

2010年超预算增幅较大主要是收土地供应模式，房地产市场景气等多方面影响，国有土地使用权出让金收入大幅增长。2011、2012年经济增速放缓，营业税改增值税，财政增速放慢。北京市2012年1—3月，财政收入呈现回升态势。受楼市和车市调控以及大气环境治理等调控政策影响日益凸显。2013年1月，全市地方公共财政预算收入完成523.6亿元同比增长15.0%，增幅较高主要是房地产业、制造业、租赁和商务服务业等重点行业企业经营效益。到11月份，固定资产投资增速逐步企稳回升。

2013年和2014年，虽然出现商品房销售面积较上年大幅回落，但房地产仍是带动财政收入的前四位。

2015年市级政府性基金预算收入1 200.15亿元，完成预算的161.2%。主要是土地收入带动。

2019年北京财政收入将突破6 000亿元，而金融业、房地产业、批发零售业和制造业占财政收入前四位，分别占据税收总额的17.5%、13.5%、11.9%和9.8%，合计超过整个财政收入的50%。

四、从城市增长参与者与反增长事件看待中国城市增长的特殊性

（一）政策指导的政企增长联盟

我国城市增长大致经历了行政权力中心阶段、对交换价值的保护阶段、对使用价值的保护阶段。增长参与者由政府行政权力主导逐步过渡到市场主体日益扮演重要角色。增长导向极度受政策背景影响。

1.行政权力中心阶段

从20世纪50年代至改革开放前，我国一直实行计划经济体制。经过三年调整期，国民经济开始恢复后，1957年，完成了第一个国民经济五年计划，社会主义改造基本完成，标志着我国所有制结构和调节方式都实现了向完全计划经济的转变，建立起了公有制占绝对统治地位的计划经济体制。此阶段国家权力是促成或制约城市生产、消费、规划、建设的唯一主体，对经济活动采取直接指令性行政管理，来实现资源的配置，在计划经济体制中，国家或中央政府是经济运行中的核心主体，而企业是政府的附属物，只是执行既定的生产计划。

2.对交换价值的保护阶段

1980年以后，我国重视私有财产的地位，在政府为主导的前提下开始允许非公有资本参与城市开发。

1988年第七届人民代表大会对宪法做出修改，将土地使用权可以依照法律规定有偿转让列入宪法;1993年，国家开始实行国有土地有偿使用。此阶段早期在行政权力下合营经济（由原来从事危改的政府下属事业单位发展而来，实际上已经成为具有独立法人资格的房地产企业）的市场主体在政策支持下十分活跃，土地财政在财政总收入中的比重日益增加。此后，地方政府不断扩大土地使用范围，提高土地价格，出让土地权限获取收入，通过鼓励开发土地，并且通过土地融资和地方银行联手影响甚至控制地价。但由于没有对商业性开发与准入门槛进行限制，导致房地产发展过于迅猛、普通住宅不足以及征地、拆迁影响社会稳定等问题。

2005年，北京国有建设用地供应办法提出，在土地开发过程中提出将土地一、二级市场分开，不允许从事土地一级开发的房地产商从事土地二级开发，今后将由政府组织土地一级开发中的征地补偿、拆迁安置等前期项目，明确解决了这一问题。

3.对使用价值的保护阶段

最早提出“搬首钢还是搬首都”的争论只是纠结于首都环境与企业产能与就业人员及其家属的待遇、安置，北京奥运会是提醒我国注重空间使用价值重要性的催化剂——空间利用的可持续性发展和优化即保证空间的价值。北京作为中国的都城，一点创新一点发展没有是不行的，既要强调建设和谐社会，改善居民居住条件，又要使古城的风貌得到有效的保护，尊重风貌保护大的原则就是格局基本不变，可以有弹性改变。目前较为成功的实验是部分功能迁出中心，迁往郊外与京津冀一体化发展。

（二）中国式反增长的妥协性

增长主义规划论认为它们的本质逻辑都不是为公共利益服务，而是为资本积累服务。但中国的为增长不等于为市场，这是一种中国特色的增长机制的新模式。增长以损益积累资本饱受诟病，而中国增长规划则被认为是建设社会主义强国的必要路径，中国的增长与公共性具有一致性。

1.早期我国“反增长”群体不足以形成反增长趋势

城市增长机制的实质既是政府与市场结盟的过程也是政府、开发商与民众三方相互博弈的过程，而民众作为弱势群体，其利益最可能受到侵害。大量的案例都表明我国经济发展迫切需要增长型项目，政府则不可避免地将增长型项目置于中国城市发展的主要地位上。北京市各阶段危改规划都类似于贫穷区域的“复兴”，城市规划中古建筑从提出保护到因现实操作的否定，再到稀缺性显示后重新被保护，民众在增长的过程中一直处于弱势的一方，承受了极大的损失。在政策背景、生产力水平下我国危改早期安置事项做的不能尽如人意，拆迁过程中反增长联盟逐渐产生，但没有从本质上改变弱势地位。

中央政府和知识精英参与这一联盟的诉求是维系历史和文化等公共价值观。因此，当保护具有历史意义的街区和建筑想法基本得以实现时，他们就会不失时机地退出反增长联盟。

所以，当前中国城市空间开发中的反增长联盟往往只能推动有限目标的实现，难以从根本上宰制增长联盟推进的各项政治经济议题。

2.中国消弭反增长趋势的措施

增长主义理论者反思了邻里空间在“更高效的利用”口号下被商业扩张入侵造成的阶层空间分层差异的后果，提出城市或城市化并不应该破坏邻里文化。中国城市增长探索中保障性住房建设等措施是对“社区组织增长悖论”的一种反思。

近十年以来，我国民主法制化建设过程进一步受重视并得到完善，在反增长势力中，处于弱势的规划周边居民在维护邻里权益过程中参与水平参与规模都得到提升。北京反增长事件虽然屡屡发生，但随着我国治理理念逐渐完善，应对反增长的实践中也不乏成功处置的例子。北京在规划建设污染类与风险聚集类公共设施的建设与运营过程中，从单纯的货币补偿变为给付金钱、增加公共设施、房屋置换与搬迁、医疗保健服务、房地产价格保证、居住环境改善等。

我国增长推动者日益意识到“反增长政治”并非反社会，而是反对 “破坏性的”和 “不公正的”增长，他们对于城市的发展与社会进步都具有积极的正能量意义。

同时，建设保障性住房作为使规划更具有公平正义价值的途径，弥补了增长过程中对弱势群体的损害这一缺陷。2007年至今，全国新建3 600万套保障性住房，很好地协调了政府、市场、公众三者的权益分配难题，保障性住房又提升了新区的增长竞争力。但是我国需要注意保障性住房之保障性作用的落实问题，处理好现实操作中不正之風频现，保障房沦为小部分当权者牟取私利的别样方式这一严重问题。

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作者简介：张 煚（1997—），男，河北霸州人，硕士研究生在读，科员，主要从事公共管理学研究。