江苏开发区“去行政化”改革

王倩雅

开发区作为改革开放的“排头兵”、经济发展的“主阵地”，多年来为经济社会发展作出了巨大贡献，同时也积累了很多矛盾，发展活力不足、发展质量不高、引领带动作用不强等越来越突出。特别是体制机制问题，成为制约开发区转型升级的重要瓶颈。新形势下，开发区体制机制创新比以往任何时候都更为迫切。

2019年5月，国务院出台开发区创新发展的意见，拉开了全国开发园区新一轮改革的大幕。去年底，江苏省委十三届七次全会要求有条件的开发区“去行政化”，进行整体性、系统性职能重构。2019年来，江苏全面启动开发区改革，其中一些地市的探索已经取得了初步成效。

破解三大体制瓶颈

表面上看，开发区存在产业层次不高、发展方式粗放、创新能力不强、配套功能不足、政策优势减弱等诸多问题。但深层次看，一切问题都归根于体制问题，管理体制和运行机制才是制约开发区转型升级的核心障碍。

首先定位不明确，“政区合一”模式效率不高。由于管委会性质不明确，开发区管委会拥有哪些审批权、多大的审批权限，无法进行统一明确地界定，特别是管委会与政府部门权责界定不清晰。

由于环保、国土、工商等部门垂直管理，导致土地储备、批次申报，项目立项、规划和审批、环境执法检查等管理权限下放不到位，审批权仍保留在政府相关部门，开发区必须通过各派驻机构进行协调，但是派驻机构较为独立，协调过程复杂，使得开发区在进一步提高行政效率等方面受到限制。许多企业办理审批事项时既要去政府相关部门，又要去管委会相关部门，办事效率低下。

随着开发区经济规模扩大，部门和条线从各自利益出发，直接插手开发区的现象越来越多，致使开发区管理权限范围比较模糊，造成三产布局混乱、人口集聚缺乏有序引导、新兴产业难以形成规模等问题。

其次职责不明晰，“政社合一”社会管理负担繁重。随着园区不断发展和人口集聚，开发区内社区管理与服务的需求不断增强，许多管委会不仅要承担促进经济发展的职责，还要承担社会管理的职能，大量社会管理事务影响了开发区主要职能的发挥。

从机构设置看，开发区经济开发职能强，社会管理职能弱，与城镇化发展的需求不相适应。随着开发区承担的社会管理职能日益繁重，导致机构和人员增多，原有的精干、高效的管理架构面临膨胀的压力，开发区难以专注于区内开发和经济发展，管理体制有向一般行政区体制回归的迹象。

开发区内社区管理与服务的需求不断增强，许多管委会不仅要承担促进经济发展的职责，还要承担社会管理的职能。

第三缺乏激励机制，“政企合一”活力不足。作为政府派出机构，开发区往往实行企业化管理，绝大多数开发区管委会都使用大量非行政编制人员，包括事业编制与合同编制。开发区各类人员管理不统一，导致工作人员的积极性与创造性难以发挥，不利于开发区吸引优秀人才。目前，开发区人员激励、干部培养方面的职能弱化，缺乏经济管理和项目服务方面的人才，制约了开发区的进一步发展。

只有创新体制机制，开发区的管理运行才能更加协同高效，开发区才能具备更强的活力和发展动力。此次，江苏在省级层面推动开发区“去行政化”改革，有望在体制上进行一次大的调整。

南京：打破“身份”，聚焦主业

目前，江苏一些地市和开发区纷纷出台详细的改革方案，一场开发区“去行政化”改革大幕已经拉开。其中，南京、南通等地颇具代表性，改革模式值得关注。

今年4月，南京率先启动去行政化改革，理顺职责职能。除江北新区外，南京其他21个开发园区都要剥离社会事务管理职能，“回归”属地政府，园区党工委、管委会主要负责统筹协调、发展规划、产业引导、营商环境等工作。开发园区建设运营公司在党工委、管委会领导下，承担开发建设、资本运营、招商引资等建设发展职能。

与之相应，开发园区优化组织架构，按“优化、协同、高效”原则自主设置内设机构、工作岗位，其中承担经济发展和打造营商环境等职责的内设机构比例不低于60%，招商引资、开发建设、服务企业等专业性岗位比例不低于70%。

同时，开发区淡化行政、事业人员身份，建立岗位聘用和岗位考核制度，设置不低于3%的不合格人员刚性淘汰率;在薪酬总额内，自主决定薪酬分配方案，对特殊岗位、特殊人才采取年薪制、协议工资制或项目工资等灵活方式柔性引才。

作为该市唯一市属直管的国家级经开区，南京经济技术开发区改革力度尤其大。除了保留必要的环保、安全、城管、市场等职能外，南京经开区逐步推动教育、卫生等公共服务和民生保障事务向行政区剥离。

如此一来，原22个内设机构精简到15个，其中聚焦主责主业，承担经济发展和打造营商环境等职责的内设机构比例达80%。为了减少管理层级，南京经开区还调整内设科室，实行工作项目化、项目责任化，改设94个“工作单元”，减少管理层级。

作为去行政化改革的关键环节，南京经开区推行“全员聘用管理”，打破行政、事业、企业人员身份限制，实现三类人员在新设置的职务职级聘用体系下统一运行。在核定的人员总额内，自主设置岗位，定岗定人定责。通过岗位聘用、刚性淘汰率，解决干部“能下”、“能出”的问题。

为牵住项目“牛鼻子”，打造招商“尖兵团”，南京经开区还成立招商中心，打造专业化、实体化、企业化、社会化招商新模式，赋予充分自主权搞活用人机制，加强中心内部竞争考核，实现人人有考核、层层有压力，并根据团队和个人业绩贡献实行奖金“二次分配”、考核“末位淘汰”，体现强激励与硬约束，推动招商指标任务全面完成。

南通：“五位一体”，系统推进

从实践来看，“去行政化”改革涉及方方面面，必须注重系统性和整体性，否则改革难以取得根本性突破。南通探索“五位一体”改革模式，推动开发区体制机制系统性、整体性优化提升，值得关注。

南通有17个省级以上开发区，原先有13个实行区镇（街）合一的管理体制，开发区与乡镇（街道）职能划分不清，行政化倾向明显。2000年1月，南通市出台指导意见，全面推行“区镇分设”，强化开发区的经济管理职能，让开发区回归设立初衷，聚焦主责主业。目前列入“区镇分设”改革的12个省级以上开发区均已改革到位。

开发区与所在乡镇（街道）范围划分管辖边界，各自独立负责辖区内的各项事务;重新明确职责分工，开发区履行开发建设、招商引资、企业服务等职责，乡镇（街道）承担农业农村、社会事业、公共服务等事務。

为科学合理设立管理机构，今年3月，南通市出台规定，强化招商、项目、融资等服务的内设机构，保证重要内设机构在开发区的主导地位。加快推进省级以上开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，实现“园内事园内办”。加快推进全市省级以上开发区全链审批赋权改革。对省级以上开发区进一步简化工业用地出让程序，下放工业项目规划审批权限。

南通市在省级以上开发区实行“双考核”“双挂钩”制度，“双考核”即市、县（市）区对开发区实行同步考核;“双挂钩”即开发区年度绩效考核奖励基数由各县（市）区综合考核确定，推动开发区聚焦招商引资、积极争先进位，着眼特色产业培育、薄弱环节提升等方面，加快园区特色化转型，增强产业聚集和带动能力。

为加快引进懂专业、有国际化理念的复合型人才充实开发区专业招商队伍，提高重大项目招引的攻坚力，在绩效奖励总额中，拿出不少于20%的额度奖励项目招商有功人员，根据招商实绩、项目进展、项目服务等奖励到个人。同时为开发区各类人才提供量体裁衣式的激励和保障。

（作者单位：上海财经大学城市与区域科学学院）