博弈论视角下公众参与环境保护的司法路径优化

王清粤, 常 健

引 言

2019年10月31日，党的十九届四中全会强调建设“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”以及“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”(1)2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”此外，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已强调“社会参与”和“社会监督”的重要性；党的十九大明确提出要构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”；2019年1月，习总书记在中央政法工作会议上强调要“完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的社会治理体制”。上述政策和决定的出台充分表明国家对公众参与社会治理的重视。公众参与在社会治理中起着至关重要的作用，环境治理也不例外。现代科技国家通过可持续的经济发展方式来协调环境问题与发展目标之间的冲突，有效地保障公众对环境问题的知情权、参与权和诉诸司法的权利是加强环境保护、实现可持续发展的一个重要方面(2)See Madhuri Parikh, “Public Participation in Environmental Decision Making in India: a Critique”, IOSR Journal Of Humanities And Social Science (IOSR-JHSS),Volume 22, Issue 6, Ver.12 (June. 2017) .pp.56-63.。参与权允许社会大众通过协商和评议的方式参与决策过程，并使公众的合理意见得以采纳。“公众参与”可以描述为：所有社会行为人真正参与到可能影响他们生活和工作的社区环境中的社会政治活动的决策过程。它是政府与社会大众之间的互动，包括政府和社会大众开展对话、建立伙伴关系、共享信息以及以其他方式进行互动，以设计、实施和评估发展政策、项目和方案的过程。它也被认为是权力下放的当代趋势下地方治理的一种衍生物。常用的参与性形式包括公开听证会、通知和协商、公民监察员和司法审查机制等等。

就我国目前公众参与的现状来看，环境立法与环境执法过程中的公众参与情况较为普遍，程度较深，但环境司法中的公众参与力度较小(3)冯春萍：《论环境司法中的公众参与：一个法理和制度分析的框架》，《甘肃政法学院学报》2013年第11期。。从制度层面来看，环境司法作为公众参与维护自身相关权益的最后一道防线，是公众保护自身环境权益、实现环境保护领域的公平正义的主要形式及最后保障，公众参与环境司法的基本形式包括公众对环境公益诉讼的提起、诉讼庭审过程的参加、对诉讼结果执行的监督等方面(4)杨小杰、章道云：《中国西部环境治理中的公众参与机制与实现路径》，成都：西南财经大学出版社，2017年，第43页。。因此，公众参与环境司法是公众作为环境主体的重要体现，也是完善我国的环境司法制度的必要举措。

从理论上讲，在公众参与环境司法的过程中，公众和司法机关对各自作出的有关环境保护的决定都是一个利益衡量的过程，是双方在不同社会情境中的连续博弈过程。那么，公众与司法机关之间是依据何种规则进行动态博弈，并依此调整各自的战略选择，方能达到双方效益最大化的状态并最终实现纳什均衡？对这一问题的探讨便成为理解公众与司法机关的行为规则的逻辑起点，也是完善我国公众参与环境保护的司法路径的重要理论基础。本文将运用博弈理论对公众参与环境司法的过程进行分析，在博弈论基础上阐述我国目前公众参与环境保护司法路径的制度困境，最后运用博弈论为公众参与环境保护的司法路径的优化提出相关建议，以期促进我国公众参与环境司法机制的完善。

一、 公众参与环境司法的理论逻辑：基于博弈论的分析框架

(一) 前提假设

第一个假设是主体假设。博弈的双方主体是公众与司法机关，这里的“公众”要根据法律的相关规定作限缩解释，并因其运用的司法手段的不同而拥有不同的身份。博弈的参与人(player)是一个博弈中的行为决策主体，其目的就是通过选择性的战略行动来最大化自己的效用水平(5)参与人可能是自然人，也可能是团体，如企业、国家，甚至若干个国家组成的集体(如OPEC、欧盟、北约等)。重要的是每个参与人必须有可供选择的行动和一个很好定义的偏好函数。那些不作出决策的被动主体只当作环境参数来处理。参见张维迎：《博弈论与信息经济学》2版，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第27页。。因而，第二个假设是主体的理性假设。理性是指行为人在既定的约束条件下力求实现自身的利益最大化(6)张维迎：《博弈论与信息经济学》2版，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第1页。。博弈双方战略抉择的最终目的都是实现自身利益最大化，当然，在环境司法的过程中，双方的最终目的主要是维护环境效益，但这种利益是包含在博弈双方力求实现的目标之内的。第三个假设是不完全信息假设，信息是博弈参与人所拥有的有关博弈的知识，特别是与策略选择相关联的其他参与人的特征和行动有关的知识(7)张维迎：《博弈论与信息经济学》2版，第28页。。在环境司法的过程中，公众与司法机关所拥有或能获取的信息量是不一致的，这是显而易见的，这也是当今市场经济发展的典型特征(8)“如果所有的当事人和制定及执行法律规则的人拥有充分的信息，则制定出激励当事人按改善每个人状况的方式行为的法律就是简单的事情。”参见：道格拉斯G.拜尔、罗伯特H.格特纳、兰德尔C.皮克：《法律的博弈分析》，严旭阳译，北京：法律出版社，1999年，第2页。。

(二) 博弈模型的建立

假设公众与司法机关的博弈基于这样的过程：公众发现社会中污染环境的情形出现，可以通过向司法机关进行控告、检举、申诉、信访以及提起诉讼等司法手段维护环境权益，当然也可能承担因司法手段的运用所带来的损害，如对方当事人的报复等。此时我们不能将“公众”作为一个整体看待，因为不同的社会组织和群体基于自身维权成本的考量，可能作出截然不同的战略抉择。司法机关在接受公众的相关请求后，会根据各方面的因素决定是否受理和审查。我们假设司法机关对此并非一一受理并审查，原因在于：政府对公众的请求有一定的选择权，即出于经费、人员、调查成本以及所涉及的污染环境事件的严重程度等方面的考量；此外，司法体系内的工作人员的主观心理状态也会影响司法机关的决定，我们不能断定司法体系内的每一位工作人员都是公正无私的，相关企业和公众都有可能通过一些特殊手段使得相关工作人员产生偏好上的倾斜(9)周早弘：《我国公众参与食品安全监管的博弈分析》，《华东经济管理》2009年第9期。。根据实际情况，需要将影响双方博弈战略选择的重要因素纳入博弈模型，这些因素主要包括：在环境污染事件发生后，一部分组织和群体选择承受损害而不主动反抗的条件下所能获得的因其他组织或人民检察院主动维权行为产生的附带性收益P、选择主动维权的条件下所获的超额收益B、维权的成本L2以及维权失败的风险成本L3，司法机关选择不受理不审查的条件下由法律的权威性而产生的环境治理收益R、产生的声誉损失及社会损失L1，选择受理并按规定程序进行审查所需的司法成本C。需要注意，在公众选择承受损害时，人民检察院仍能主动提起环境公益诉讼，此时也会产生一定的司法成本。据此，我们可将博弈过程中双方的损益情况列举如图1所示。

图1 公众与司法机关博弈的损益矩阵

根据这一逻辑推理过程，进行简要分析可知，在公众参与环境司法进程中，掌握主动权的一方是“公众”这一群体，因而，我们首先需要考虑的便是公众的战略选择。当公众选择承受环境污染损害时，他们参与环境司法的主动程度为零，只能通过被动参与调查或审查的形式融入环境司法过程，此时无论司法机关作出何种战略选择，公众的收益都为P。由于司法成本C总是大于0，因而R-CC时，R-L1R-C成立，司法机关的最佳策略选择是“不受理不审查”，此时博弈的均衡状态为(走司法程序，不受理不审查)，损益状况为(P+B-L2,R-L1)。

从司法机关的角度出发，根据法律法规有关司法机关受理公众环境诉讼请求条件的相关规定，在受理的限制条件较为严苛的条件下，司法机关作出“不受理不审查”的可能性较大，此时公众选择走司法程序所获收益的来源是法律的震慑作用，因为此时污染环境适用惩罚性规定并不能发挥实质性作用。因而公众选择是否走司法程序取决于所获超额收益B及维权成本L2的大小。当超额收益大于维权成本，即B>L2时，P+B-L2>P成立，公众的最佳策略选择是走司法程序，此时博弈的均衡状态为(走司法程序，不受理不审查)，损益状况为(P+B-L2,R-L1)；当超额收益小于维权成本，即BL2+L3时，P+B-L2-L3>P成立，公众的最佳战略选择是走司法程序，此时博弈的均衡状态为(走司法程序，受理并审查)，损益状况为(P+B-L2-L3,R-C)；当超额收益小于维权成本与风险成本之和，即B

(三) 结论

根据以上博弈模型的分析，我们可以得出如下结论：

从公众这一群体的角度来看，公众走司法程序的策略选择依赖于所获超额收益、维权成本、风险成本以及司法机关作出“受理并审查”的选择概率。因此，降低公众的维权成本是完善公众参与环境司法机制的重要举措。实施适当的激励机制从主观层面增强公众参与环境司法的信心。此外，由于公众在环境司法中处于弱势地位，因而可以适当扩展参与环境司法的适格公众主体的范围，增强博弈参与人中弱势一方的力量。

从司法机关这一群体的角度来看，司法机关接受公众请求并展开调查的博弈策略选择与司法成本、声誉损失及社会损失等因素相关。在不完全信息状态下，司法机关的策略选择还与公众的选择息息相关。其中，最为关键的因素是司法成本。制度经济学的理论告诉我们，降低司法成本、提高司法效率的最佳方式是制度体系的建立与完善。因此，建立制度化、体系化的法律规范是降低司法机关司法成本的关键因素。此外，信息作为博弈过程中的重要因素，其在博弈参与人策略选择的过程中起着举足轻重的作用。足够的有效信息量是博弈参与人作出策略选择的重要依据，并且是应对新情况及时改变策略的重要基础(11)张守文：《经济法理论的重构》，北京：人民出版社，2004年，第143页。。由于司法机关相对公众来说，处于信息优势地位，为了避免由于严重的信息不对称而导致司法效率低下等问题，司法机关应当依法主动公开环境信息，加强博弈双方的信息交流与沟通，以免陷入“囚徒困境”的两难境地。

二、 公众参与环境司法的理论迷思与现实悖论：基于博弈结论的审视

公众参与作为中国环境治理的中坚力量，一定要打破原有的“政府不动、企业被动、公众不动”(12)涂正革、谌仁俊：《排污权交易机制在中国能否实现波特效应?》，《经济研究》2015年第7期；涂正革、邓辉、甘天琦：《公众参与中国环境治理的逻辑：理论、实践和模式》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期。的僵局。从理论逻辑来看，公众参与环境司法具有强有力的理论支撑，主要包括公民权理论、公共信托理论及环境公共财产理论。环境权作为公民一项法律权利和基本人权的观念已经深入人心,既然环境权事关公民的切身福祉，而司法又是守护社会正义的最后防线，公民个人或公民团体参与环境司法就具有天然的正当性。公共信托理论认为环境资源是全体公民的共有财产，公民将这些共有财产委托给政府管理，于是政府与公民之间就建立起了信托关系。目前,公共信托理论已经被许多国家写入了宪法或环境法中，公众参与环境司法可以视为公众维护自身信托财产权的正当之举。环境公共财产理论认为人类生活所必需的外部环境不应视为“自由财产”，它应是全体国民的公共财产，任何人都不能任意对其进行占有、支配和损害，否则公众有权通过一定的法律程序对此进行事前防范和事后救济。事前防范主要体现为公众参与环境立法和环境执法，事后救济则主要体现为公众参与环境司法。此外，公众参与环境司法的正当性还可以从参与民主、协商民主等角度得到充分的解释和证明。但是，尽管从理论和政治层面我们能充分论证公众参与环境司法的正当性与合理性，但在司法实践中并未出现我们设想中的美好图景，实际上，公众参与环境司法面临着诸多制度困境，结合博弈模型分析如下：

(一) 公众参与环境司法的体系化立法规范的缺失

在博弈论的基础上对公众参与环境司法的策略分析也需要制度上的依据。就我国目前的立法现状来看，2013年颁布的新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此条规定成为公众参与环境司法的一项重大突破，但是该条款语焉不详，只是一个有限制的环境公益诉讼条款。2014年《环境保护法》的出台体现了民主法治的原则，无疑是对公众参与环境保护法律化、制度化的重要举措，也对我国公众参与环境保护的路径进行了有益的探索，具有一定的价值功效。但是，我国《环境保护法》中的相关规定缺乏具体的制度安排，对公众参与环境保护的司法路径的规定存在不完善之处，这使得我国公众参与环境保护的政策“落地”缺乏明确的法律依据。2015年9月1日正式实施的《环境保护公众参与办法》仅体现了理论对环境行政实践的制度需求，且该文件关于公众参与环境保护的权利义务分配不对称、程序存在偏差(13)秦鹏、唐道鸿：《环境协商治理的理论逻辑与制度反思——以〈环境保护公众参与办法〉为例》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2016年第1期。，因而预期效果不会很显著。除此之外，关于公众参与环境司法的规定还包括《环境噪声污染防治法》第13条、《环境影响评价法》第11条、《水污染防治法》第10条等(14)《水污染防治法》第10条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”《环境噪声污染防治法》第13条规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”，但这些条文大多属于原则性和倡导性的规定，可操作性不强，倡导的意义大于实质的意义，因而导致公众参与环境司法的过程仅流于形式。

(二) 博弈双方主体的力量失衡

博弈的一项重要前提是参与人之间的力量大致均衡，只有基于对相对方某些方面的忌惮，才会在行为决策作出之前进行充分的博弈和利益衡量，否则在参与人力量明显悬殊的情形下形成的将是一种压迫与被迫、压制与被压制的关系，各方参与人的行动无须考虑相对方的策略选择，博弈将失去其存在的价值和现实意义。因此，在公众参与环境司法的博弈过程中，我们需要保证公众这一群体与司法机关之间的力量均衡，至少要让双方行为决策作出时甚至考虑依赖对方策略的选择情况。

然而，就我国目前现状来看，《民事诉讼法》第55条以及《环境保护法》第58条(15)《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”将环境公益诉讼的主体限定为符合条件的社会组织，公民个人被排除在环境公益诉讼适格主体之外，导致博弈参与人中公众方的力量薄弱。在符合限制性条件的社会组织中，能真正起到实际保护环境效益作用的只有一些政府组织。总体说来，我国目前的环境保护事业是政府主导型，而非全民参与型。但实际上，我国目前现有的2768家民间环保组织中，由政府发起成立的组织占比49.9%，学生环保社团及其联合体占比40.3%，民间自发组成的占比7.2%，港澳台及国际环保组织驻大陆机构占比2.6%。可以看出，非政府性组织在社会环保组织中占据了与政府组织大致相同的份额，但是由于缺乏政府的支持和维护，非政府组织的人力、物力、财力等条件不足以支撑其参与环境司法过程，导致非政府组织在参与环境司法中的作用十分有限，不能充分发挥其应有的作用。

(三) 公众参与环境司法的有效激励机制的缺失

公众参与环境司法的博弈模型证明，公众选择走司法程序的博弈策略选择在很大程度上取决于维权成本及风险成本的大小，降低公众的维权成本是激励其主动参与环境司法过程的重要举措(16)See Linlin Sun, Dajian Zhua, Edwin H W Chan, "Public participation impact on environment NIMBY conflict and environmental conflict management: Comparative analysis in Shanghai and Hong Kong", Land Use Policy 58 (2016) 208-217, 2016年7月25日，http://dx.doi.org/10.1016/j.landusepol.。从环境司法实践来看，我国公众参与环境司法的热情极度缺乏，在公众面临环境问题或者与环境有关的争议时，他们更愿意采取的举措是举报、控告、投诉等间接的方式，通过争取行政机关的行政作为达到维护环境权益的目的，而很少选择环境司法这一直接简便的方式。以2014年公布的《全国环境统计公报》来看，行政机关作出的环境行政处罚案件大约有9.7万件，公民通过电话、网络、邮箱等方式投诉的约为151.2万件，通过信访方式维权的大约有11万件。对比最高人民法院公布的2014年工作报告，审结了约16000件环境刑事案件、3331件环境民事案件。对比看来，采用司法手段维护环境权益的案件数量远远少于采用行政手段解决的案件数量。究其原因，主要在于我国现行环境司法体制对公众参与环境司法的激励力度不够，公众运用司法手段维权的成本过高，直接体现为诉讼费用制度的不合理。此外，埃莉诺·奥斯特罗姆运用博弈论证明：“在承受能力及博弈情形中的获利概率既定的条件下，中央管理机构必须拥有足够有效的信息，才能以大于0.75的概率来正确地实施制裁，避免把他人推向(背叛，背叛)的均衡。”(17)奥斯特罗姆为此假定了三个博弈：一是囚徒困境下每个理性自利的囚徒的选择,二是理想中央政府统治下的理性人的选择,三是拥有70%正确率的政府统治下的选择。参见埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》，上海：上海译文出版社，2012年，第113页。因而，信息在博弈过程中具有十分重要的地位，而环境违法信息公开程度不够，公众表达意见的渠道过少也会增加其维权成本，从而大大降低公众参与环境司法的积极性。

综上所述，从博弈的角度进行分析，我国公众参与环境司法的制度障碍体现在多个方面：整体而言，缺乏严谨的制度规范体系，对公众参与环境司法的立法规定较为零散，没有形成完整的理论架构；环境公益诉讼的原告资格限定过严，导致博弈参与人中公众与司法机关之间的力量失衡；在实际层面，对公众参与环境司法的激励措施较少，激励程度不高，导致环境司法手段在实践中的适用量偏少。

三、 公众参与环境保护的司法路径优化：基于博弈理论的应用

公众参与环境司法在实践中面临着诸多的制度障碍，因而对司法路径的优化是提高我国公众参与环境司法的重要举措。运用博弈论的相关原理，我们将公众参与环境司法的过程看作一个博弈系统，从二者进行博弈的角度出发，结合实践中的制度困境和现实障碍，完善公众参与环境司法的制度安排可以从以下方面入手：

(一) 完善法律规范体系，提升博弈效率

在公众与司法机关之间形成的是一种非合作博弈(non-cooperative game)，由于双方主体范围的不特定，至少在司法程序正式开始之前是不特定的，参与人之间没有达成一个具有约束力的协议(binding agreement)(18)博弈论可以划分为合作博弈(cooperative game)和非合作博弈(non-cooperative game)，二者之间的区别主要在于人们的行为相互作用时，当事人之间能否达成一个具有约束力的协议。如果能，就是合作博弈；反之，则是非合作博弈。现在经济学家谈到博弈论，一般指的是非合作博弈，很少指合作博弈。合作博弈强调的是团体理性(collective rationality)，强调的是效率(efficiency)、公正(fairness)、公平(equality)；非合作博弈强调的是个人理性、个人最优决策，其结果可能是有效率的，也可能是无效率的。参见张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海人民出版社，2005年，第3页。。基于这一因素的考量，公众与司法机关之间的联系纽带或称沟通的桥梁就只有法律规范这一直接简明的选择，通过法律规范明确双方的具体权利和义务，实现权利和义务的对称。再者，完善法律规范体系也是实现司法效率提升以及降低司法成本的重要途径，建立制度化、体系化的法律规范是降低司法成本的关键因素。在完善的法律规范体系下，双方进行博弈的效率也会大幅提升，因为二者的行为都有完善的法律依据作为重要支撑，关于某些博弈细节的争论就会减少，进而避免了一些不必要的支出，这也是实现公众参与环境保护的司法路径优化的重要前提。

在立法上，针对公众参与环境司法的立法规范相对缺失这一问题，应将公众参与环境保护的司法路径上升至行政法规或者法律层面，采取整体性修法的立法技术形成以“公众参与环境司法”为核心的完备的法律体系，对公众参与环境司法的过程采用综合的、系统的调整手段，为环境保护中的公众参与确立一个完备的法律框架。不同位阶的法律规定之间应该避免立法冲突，此外，与立法相关的配套制度也要进行相应地完善，在整体框架内完善具体的细则，可以出台相应的司法解释或立法解释，对《民事诉讼法》《环境保护法》等法律中模糊性、指引性的规定作出详细的解释，增强法律的实用性。

(二) 扩展主体资格范围，促进博弈双方平衡

在公众参与环境司法的博弈过程中，我们需要保证公众这一群体与司法机关之间的力量大致均衡，这样才能使得二者之间的博弈得以顺利进行。再者，在环境司法进程中，公众能否真正参与环境诉讼的审判环节，包括能否提起诉讼、能否参与庭审过程是公众实现自身环境权的重要标志。因此，需要完善适格原告制度、诉讼费用分担制度以及支持起诉制度等，这是公众参与环境保护的司法路径优化的重要组成部分。此外，对可参与环境司法博弈过程的“公众”群体的范围认定显得尤为重要。

目前《民事诉讼法》对“法律规定的机关和有关组织”的规定，一方面该规定语焉不详，且没有对这一范围进行严格的限制性解释，在实践中不能仅将其作为认定公众是否有资格参与环境司法的依据；另一方面该规定将主体限定在“法律规定”这一范围内，限定范围太窄，会降低公众参与环境司法的概率。更有甚者，《环境保护法》将环境公益诉讼的原告主体资格从实质性要件方面作出了限定(19)《环境保护法》第58条规定可以提起环境公益诉讼的社会组织必须“在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。，这更是缩小了参与环境司法的“公众”的适格范围。据此，国家相关立法理应对一些力量比较薄弱的非政府组织的设立和登记营造比较宽松的制度环境(20)依照国务院1998年发布的《社会团体登记管理条例》第9—10条规定，成立社会团体应当具备一系列条件，特别是人员和资金条件。而且“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。这样的条件虽然不是十分苛刻，但是对于成立环境保护社会团体，特别是成立非政府组织并不算宽松。环境保护非政府组织是一种纯粹的公益性社会团体，并不像其他社会团体，如私营企业家协会、消费者协会等以维护特定的阶层和群体的利益为目标，环境保护非政府组织以促进公众利益“环境质量”与“生态环境”的改善为目标，与“私”的成份距离较远，因而对环境保护非政府组织的成立可以规定较为宽松的成立条件，譬如在经费的额度方面、人员的数量要求方面均可以进一步放宽。同时，环保非政府组织要找一个业务主管部门也不是十分容易，政府部门通常也不愿意为民间社团做业务主管部门，因而在实践中甚至会出现“有的环保NGO只能以企业形式注册，还上缴营业税，成为世界环保NGO历史上的奇闻”。因此，建议国家取消成立环保非政府组织应当经过业务主管部门审查的规定，以利于促进环境保护非政府组织的生成和发展。参见李艳芳：《公众参与环境保护的法律制度建设——以非政府组织(NGO)为中心》，《浙江社会科学》2004年第2期。，放宽其准入的条件，增强可参与环境司法中“公众”的力量，提高博弈过程正常进行的概率。

此外，关于检察机关作为环境公益诉讼原告的问题。2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了检察机关作为公益诉讼“起诉人”的主体身份。笔者认为，为了避免检察机关因具有适格原告及监督机关的双重身份导致的权力滥用问题，在我国公众参与环境保护发展到比较成熟的阶段时，检察机关的诉讼主体地位可让位于“公众”，逐步退出公益诉讼体制范畴。环境司法的理论和实践应转向注重“公众”的主观能动性和积极参与性，将“公众”参与环境司法的力量发挥到极致。

(三) 实行适当的激励机制，降低公众维权成本

博弈结论证明，公众选择“走司法程序”的博弈策略选择依赖于维权成本及风险成本的大小，降低公众的维权成本是激励公众主动参与环境司法过程的重要途径。由于环境诉讼取证难、技术难度高、诉讼专业性要求高，公众参与环境司法的成本很高，在没有相应的具体激励措施下，很难让公众主动、自觉地参与环境司法，维护环境权益。激励机制的构成是多方面的，可以从以下角度切入：

一方面，可以完善支持起诉的制度，即在公众具备诉讼权利能力、没有诉讼行为能力的前提下，可以由有能力的机关和企事业单位支持公众进行起诉。在我国支持起诉制度的实践过程中，支持起诉人的角色大多由检察机关扮演(21)黄学贤、张牧遥：《检察机关支持公益诉讼制度论》，《甘肃社会科学》2016年第1期。。检察机关作为公众的诉讼助手参与诉讼过程，其权力仅限于在调查取证、技术和专业上为公众提供帮助，不能取代公众的主体地位。

另一方面，在诉讼费用分担机制上，由于环境污染事件诉讼的标的额一般都较高、涉及范围较广、周期较长，若采用传统的诉讼费用收费标准，即由原告垫付，在原告胜诉的前提下转由被告承担，这无疑会加大公众参与环境司法的资金负担，不利于其积极性的提高。因此，建议降低环境诉讼案件的收费标准，可以取消现行缴纳诉讼费用的制度，再者，即使败诉也只需承担相对低廉的费用，给予公众主动参与环境司法的资金支持，降低其维权成本。

环境保护不应该仅仅被看成是与政府、司法机关或者他人有关的事项，应该是公民“自己”的事情(22)王彬辉：《新〈环境保护法〉“公众参与”条款有效实施的路径选择——以加拿大经验为借鉴》，《法商研究》2014年第4期。。公民主动有效地参与环境保护要尽快实现从事后参与、被动参与向主动参与的转变，从一元化的政府行政管理模式向政府、司法机关、企业与公众“三方共治”模式的转变。转变过程中，需要逐步完善相关法律体系的建构，壮大“公众”一方的力量，扩大适格主体的范围，实施适当的激励机制，促使公众尽快形成主动参与的民主观念，使公众参与环境司法在实践中广泛使用并充分发挥效用。