俄罗斯2020年修宪与政治发展进程

2020-09-06薛福岐

人民论坛 2020年22期

薛福岐

【关键词】俄罗斯普京修改宪法政治发展

【中图分类号】D80 【文献标识码】A

突如其来的新冠肺炎疫情这样一个突发公共卫生事件给俄罗斯政治发展带来了一些新变数。在一段时间的隔离期内，政治活动在家庭和厨房内继续进行，人们在思考疫情之下如何继续生活和工作。事实上，俄罗斯上下都在积极思考和讨论疫情后内外政策可能的调整。

2020年初以来，修改宪法成为了俄罗斯国内政治生活中的大事。1月15日，普京总统在向议会发表年度国情咨文时提出修改宪法的建议，此后相关工作机构迅速成立并在短时间内征集到社会各界关于修改宪法的意见和建议900多条。3月11日至17日，俄罗斯议会上下两院及所有联邦主体立法会议快速完成审议程序，俄罗斯宪法法院的合宪性审查也迅速完成。考虑到新冠肺炎疫情影响，原定于4月22日举行的“全国投票”延后在7月1日举行（选民实际上可在6月25日至7月1日期间的任何一天投票）。值得说明的是，全国投票并不影响修宪法案的效力，其结果更多显示的是俄罗斯社会对修改宪法的政治支持，并且投票结果显示“绝大多数选民”②对宪法修订表达了支持。

俄罗斯2020年修宪的主要内容与目标

俄罗斯2020年初修宪的过程可谓“短平快”，显然前期做了大量准备工作。从最终版本来看，共修改了1993年宪法当中的46个条款，修订新增共206处③。修订和新增的内容大体上可以分为三类。

第一类大体上属于技术性条款，如卸任总统的豁免权;总统等担任国家高级公职人员的限制性条款，如年龄、居住年限、不得拥有外国国籍和外国居留权等;联邦委员会组成人员称为参议员;宪法法院法官人数从19人减少到11人，等等。

第二类属于确权性质的条款，如居民最低工资不得低于最低生活线标准;赋予国务委员会宪法地位及相应政治与政策职能;增强国家杜马和联邦委员会的作用等。此外还有许多涉及俄语地位、宗教、文化、婚姻家庭及儿童福祉等新条款。

第三类是此次修宪最为关键的内容，即现任总统任期清零并获得连选连任资格。这个条款仅适用于现任总统普京和唯一的一个前任总统梅德韦杰夫，是度身定制的一个过渡性条款，因而也是引起争议最大的地方。

目标之一：“任期清零”。修改过的宪法第81条第3款规定，“同一人不得担任俄罗斯联邦总统职务两届以上”。而修改后的宪法第81条第3.1款则规定，“宪法第81条第3款限制同一人担任俄罗斯聯邦总统职务任职届数的条款，适用于曾经与（或）正在担任俄罗斯联邦总统职务的人，在包含前述限制性条款的俄罗斯联邦宪法修正案生效之时其曾经与（或）正在担任该职务的任期不计在内，且不排除其在上述条款所允许的任期内担任俄罗斯总统职务的资格”。

简而言之，“同一人不得担任俄罗斯联邦总统职务两届以上”，但宪法修正案正式生效之时的前任与（或）现任总统的任期不计算在内且不排除其继续担任总统职务的资格。显而易见，这是一个只能适用一次的过渡性条款。而且这个条款适用于现任总统普京，也适用于俄罗斯唯一（健在）的前任总统梅德韦杰夫。事实上，梅德韦杰夫只担任过一届总统职务，适用第81条第3款则法律上有资格再任职一届。但是，任期清零这个条款虽然适用于梅德韦杰夫，基本上还是为普京度身定制的。该条款消除了第81条第3款对普京在2024年任期届满后继续担任总统职务的限制，并赋予其继续任职两届的机会。因此，普京此前和当前任期“清零”且最长可任职至2036年将是合乎宪法的。

目标之二：权力关系的调整。修宪内容包括诸多涉及到总统权力、政府、议会职权的条款，可谓巨细靡遗，对这几个机构之间的权力关系做了十分详尽的规定。举其概要，有以下几个重要环节：

第一，总统向国家杜马提名总理人选，获得批准后予以任命。而总理提名的副总理与部分部长人选，则国家杜马获得批准后总统必须予以任命。

第二，总统任命部分部长（国防、国家安全、内务、司法、应急管理等部门）、总检察长及地方检察长之前，需要与联邦委员会协商。

第三，总统对议会已经通过的法律，可提交宪法法院进行合宪性审查。

第四，总统可提请联邦委员会解除宪法法院、最高法院法官职务。

第五，联邦主体负责人参加的国务委员会在宪法中获得新的地位。

从修宪之后的权力格局来看，应该说在加强总统权力的同时，一定程度上提高了国家杜马（议会下院）、联邦委员会（议会上院）、宪法法院等机构的地位;在国家杜马与总统之间、总统与政府总理之间、总统与议会之间、总统与宪法法院、中央与地方之间形成一定的制约关系。当然，总统依然居于权力格局的中心，是国家元首、三军统帅，确定内外政策的大方向，但在部分人事安排等问题上，要与其他权力中心进行协调。

可以说，此次修宪的出发点和最终目的无非是为了俄罗斯的长治久安和长远发展。一方面旨在对权力关系进行一系列调整，另一方面则是为了解决“2024年问题”，即普京第四任期结束之后的权力交接问题。众所周知，普京分别于2012年3月第三次、2018年3月第四次当选总统，任期于2024年届满。2018年5月普京就职后，2024年的最高权力交接顺理成章地成为俄内政的关键问题。

2020年修宪是否是“超级总统制”下的以进为退

“2024年问题”从根本上指向俄政治制度顶层设计的一个关键环节——“超级总统制”。按照俄现行宪法，总统是国家元首、三军统帅，主导内外政策，是“宪法的保障者”，同时也是立法者。俄宪法实行行政权、立法权与司法权分立，但总统超然于三权之上，是事实上的权力中心，且缺乏相应的制约机制。从现实政治的角度，1993年宪法一方面赋予总统超然地位，另一方面，一旦居于总统职位的个人有意在宪法权限之外扩展非正式的权力网络，事实上的权力要大大超出宪法所规定的范围。从政治实践的角度，“超级总统制”是宪法所规定的总统职权与担任总统职务的特定个人相互建构的结果。

历史地看，“超级总统制”是俄当局制定1993年宪法时专门设计的制度安排，有着鲜明的时代烙印。在面临社会严重对立、国家处于制度转型关键期的情况下，“超级总统制”事实上将总统作为唯一一个有效的权力机构，通过垂直领导，自上而下地来推动各项制度建设。叶利钦总统正是凭借宪法赋予的权力，绕过反对派控制的议会，以总统令形式推行私有化重大经济政策。

普京执政多年，在正式的权力结构之外，还有十分广泛复杂的非正式权力关系网络。但硬币的另一面则是，普京在俄罗斯国内政治中的地位是超然于精英阶层内部各集团之上的最高仲裁者。这就决定了普京很难与某个、某几个或者整个精英阶层正式或者非正式地就权力交接问题展开讨论。这种讨论有可能导致精英集团的分裂，各个集团有可能开始寻找对自己有利的接班人;政府官僚系统在讨论过程中可能会出现“空转”，首鼠两端，无心工作。

正是因为这种失衡的权力结构安排，导致权力交接充满不确定性。从这个意义上来说，以修改宪法的方式，保持“留任”这个选项，从而保障政治影响力和对下一步权力交接的掌控，也是“超级总统制”下不得已的选择。

从实际效果的角度来分析，2020年普京修改宪法保留连任这个选项，确保了“威慑”的可信度，是一个以进为退的策略。一方面，修宪加强了总统权力，实际上是加强了正式的权力，因为下一任总统可能无法获得媲美普京的非正式权力。另一方面，代际更替未来将成为一个重要的政治因素。到2024年俄罗斯独立超过33年，绝大多数人已经没有苏联时期的生活经验。在开放时期长大的年轻一代，其思维方式、生活方式跟苏联时期生活的一代人存在差别，代际更替在某种程度上也是制度安排需要考虑的重要方面。

2020年修憲已成为俄罗斯政治发展进程中的重要分水岭

无论普京2024年是走还是留，俄罗斯有足够的资源维持基本稳定。俄罗斯政府积累了5700多亿美元的黄金外汇储备，财政部账上积累了18万亿卢布的机动储备，俄罗斯央行和大型国企的储备资金约70亿卢布，而外债仅有647亿美元（注：2019年俄罗斯财政收入20.5万亿卢布，支出19.6万亿卢布）。因此，可以说俄罗斯汲取了过去的教训，储备了大量资金，为应对危机做了几乎是万全准备。

目前，新冠肺炎疫情在全球加速蔓延，国际石油价格暴跌，给2020年甚至未来数年的全球经济形势带来极大的不确定性。多个国际及俄罗斯国内权威机构预测，未来数年俄经济增速将维持在全球平均水平之下。但俄政府过去几年累积的国际储备和财政储备仍足以维持经济社会平稳运行。

与此同时，此次修宪对俄罗斯发展的影响主要集中在政治领域且已成为俄政治发展史上的一个分水岭。

第一，从修宪方式的角度看，2020年1月15日，普京在国情咨文中提出修宪时，关于总统任期问题的建议是明确“同一人只能任职两届”这个表述，完全没有涉及到任期清零。宪法修正建议的征集活动于3月2日正式结束，国家杜马3月10日进入审议程序。就在此时，议员捷列什科娃突然提出“清零”的建议，而普京则立即赶到杜马并同意了这个建议，只是表示需要宪法法院予以认可。

第二，从政治影响的角度看，如果说此前普京与广义的自由派处在1993年宪法的框架之内，那么，现在普京主动打破了这个局面，双方之间的“防火墙”不复存在。对俄罗斯的政治反对派而言，普京修宪只是更加坚定了他们的一个信念：问题不在于普京是否会继续执政，问题在于整体的政治体制连同修改过的宪法都已经丧失合法性，需要推倒重来。换言之，俄罗斯国内政治斗争的对抗性和反对派的不妥协立场成为一个新的特点。

第三，最新民意调查显示，近半数受访者反对普京修宪的做法，且反对者基本上属于青年一代。到2024年，俄罗斯独立三十多年后出生的一代人逐步走上前台。新生代对苏联时期没有记忆，成长在信息高度开放的全球化时代，其政治态度势必成为影响普京2024年去留的最大民意因素。

从目前民意测验的结果看，总体的趋势是，人们的诉求是国家应该将注意力更多地放在内部发展上，人们的诉求更多地涉及到发展经济、改善民生的方方面面，民意转变的基本内涵是“向内转”。这些变化和新的诉求既不是2020年修宪的本意，也不完全是由修宪引起的。这个情况再次证明，政治发展的根本复杂性及其非线性、非决定论特点。无论如何，2020年的修宪无疑已成为俄罗斯政治发展进程中的一个重要分水岭。

【注释】

①此处所说的宪法，指的是1993年12月12日全民投票通过的俄罗斯联邦宪法。参见：http：//constitution.kremlin.ru/

②根据俄罗斯联邦中央选举委员会公布的数据，在参加全国投票的选民当中，77.92%的人支持宪法修正案，21.27%的人投了反对票。资料来源：俄罗斯联邦中央选举委员会官网。http：//www.cikrf.ru/analog/constitution-voting/info/

③俄罗斯中央选举委员会专门开设网站，详细介绍修宪内容及全国投票的程序与安排等。参见：http：//xn--2020-94damyi5albn6b6i.xn--p1ai/amendments

责编/谷漩美编/宋扬