高校基建项目预算执行情况分析与改进建议

程晓珊 胥枭

摘  要：针对高校基建项目预算执行不到位的情况，分析原因，提出从基建项目生命周期的角度编制预算，同时强化预算执行监督和预警，通过采取措施纠偏和年中预算调整等方式，探索提高高校基建项目预算执行效率的有效途径。

关键词：高校;基建项目;预算执行

一、引言

当前国家政策要求，财政资金使用应以促进稳增长、促改革、调结构、惠民生为主要目标，不断提高财政资金使用效益。财政资金是高校基本项目建设资金来源的主要渠道，因此，如何加强高校基建项目预算编制与执行管理，切实解决基建项目预算拖后腿，是当前高校预算管理急需解决的问题。本文以某高校基建项目预算管理为例，阐述了管理中存在的问题，分析了产生问题的原因，并就完善高校基建项目预算管理提出了相关建议。

二、某高校基建项目预算执行情况分析

年度预算执行率不理想，预算执行率仅76%，其中：基本支出预算执行率100%，执行情况较好;项目支出预算执行率约44%，执行缓慢。在项目支出预算中，非基建项目预算支出执行率为60%;基建项目预算支出仅为17%。

通过统计分析，可以看出基建项目绝对金额大、预算权重高、执行缓慢是导致整个学校预算支出执行不理想的重要因素。而该高校基本项目建设资金主要来源于财政资金，在财政部门加大预算执行进度的考核和监督、努力控制新增结转结余资金，并将预算绩效评价结果作为预算安排重要依据的情况下，这种大量基建资金趴在账上睡大觉的现象，对后续建设资金的申请，将造成非常不利的影响。如何提高该高校基建项目的预算执行率，成为后续建设资金申请及提高整个学校预算执行情况的关键。

三、基建项目预算执行情况不到位的原因分析

（一）预算重编制轻执行，对国家政策理解不到位

在基建部门和使用部门在预算编制时的出发点，更多的是争取资金保障项目建设需要，对于预算安排后，能否按计划执行的重视不够。当前经济形势下，内有新冠疫情影响，外有中美贸易摩擦制约，国家提出了“六稳”“六保”的工作要求，对提高财政资金的使用效率、释放财政政策的有效作用提出了更高的要求。

（二）预算编制与执行部门配合不够，权责不统一

在当前高校基建项目预算编制和执行的工作机制中，通常由财务部门牵头、基建部门及使用部门配合。在预算编制时，由于预算编制通常一年一次，仅年中可调，基建部门和使用部门为保证项目推进的需要，一般会提出较为充分的资金保障;而在预算下达后，基建部门和使用部门则重视项目功能和成本控制，财务部门关注资金的效率和预算的执行。由于部门所处位置和考虑问题角度的不同，造成预算编制与执行上的差异，以及参与各方在权责上的不统一。

（三）基建项目涉及事项多，预算编制难度大

基建项目整体资金需求曲线基本呈现S状，项目立项后的规划设计、报规报建阶段资金需求较少，一旦进入施工阶段后资金需求快速上升，竣工验收后结算和产权办理期间对资金的要求较少。基建项目资金支付依据主要是向政府缴纳的各项规税费和较多的勘察、设计、施工、监理、检测、造价等子项合同，而各个合同的付款条件各不相同，导致整个基建项目资金预算编制难度大。

（四）基建项目环节多，存在诸多不可控性

基建项目包括立项、报规、施工图设计、招标、现场施工、验收、产权办理等诸多环节，需要沟通地方政府规划、国土、建设等相关部门，同时还要统筹协调好勘察、设计、施工、造价、监理等各参建单位。在项目推进过程期间一旦出现政策调整、各单位配合不到位等情况，均会影响项目进度，从而影响到项目预算的执行。

四、预算执行改进的措施及建议

（一）预算管理的差异分析及改进思路

1、财务预算管理和工程预算管理的差异

财务牵头的预算编制与预算执行，通常以时间为周期，年初编制，年中調整，年底总结，以季度、半年、年度为考核评估节点，通常在半年期时，要求年度过半预算执行过半等。这在政府各级财政部门管理项目时有其合理性，同时推进的项目多，各个项目所处阶段不同，其整体资金需求与时间基本成线性关系。

但具体到某一具体高校、具体基建项目，工程预算在项目生命周期内则呈S状（图1），在项目的准备期和收尾期对资金需求较少，在建设期存在较大的资金支付。基建项目工程资金预算管理的重点在于实际执行与预算的一致性，与时间关系不大。

财务预算和工程预算对资金管理和考核上的差异，导致牵头预算编制和考核的财务部门无法通过时间和资金支付的关系来评估预算实际执行情况，而负责预算具体需求和执行的基建和需求部门经常因为预算考核与工程预算脱节，需要多次与财务部门进行沟通解释。

2、改进的思路

根据基建项目推进对资金的需求和时间并非成线性关系的客观情况，由基建部门和使用部门制定符合项目实际需要的基建项目工程资金预算计划，由财务部门汇总形成具体、符合客观的资金预算，并在预算执行中进行动态监督和调整，辅以考核等措施，是解决当前高校在预算编制、执行各部门需求、评估差异的有效思路。

（二）具体措施和建议

1、前期根据基建项目实际情况，科学严谨的编制资金预算

一是科学编制项目自立项开始到权证办理全过程的总控计划，包括土地取得、方案设计与报规，施工图设计、清单编制、招投标等准备期的工作计划，项目开工、主体封顶、竣工验收等建设期工作安排，以及交付使用、产权办理等收尾工作。这个是整个项目资金预算编制的基础，特别是在前面准备期的方案报规、招投标等工作必须同国家法规、地方政策相匹配，保证总控计划的可行性。

二是根据项目总控计划，编制严谨的项目月度和年度资金预算。可以根据项目总控计划的关键节点和施工工期，结合各项子合同的付款条件，提出分解到月的项目资金预算，作为预算执行和考核的标准。项目预算应当是根据项目具体情况制定的预算控制方案，除包括预定的具体预算控制目标，还应当包括实现预算控制目标的措施，是实现项目预算的指导文件。

2、中期强化预算执行的动态监管，适时进行调整与纠偏

加强预算执行，无论是牵头的财务部门，还是实施项目的基建部门和使用部门，都应对预算执行情况进行动态监督和管理，及时纠正在预算执行过程中将要发生和已经发生的偏差，监管是手段，纠偏是措施，是提高预算执行率的最终目标。财务部门根据以基建项目生命周期编制汇总的资金预算，按月进行预算执行情况对比分析;结合财政部、教育部设定的预算执行关键时点（6月30日、8月31日、9月30日、12月31日），及时与负责项目实施和资金支付的基建部门和使用部门进行反馈、督促、纠偏;并在半年度时根据预算执行情况申报调整。预算的执行情况，可以参考图1所示的预算计划曲线和预算执行曲线的对比而简单明了的展示。

当预算执行曲线低于预算计划曲线、或预算执行金额<预算计划金额时，预算实际执行情况不理想，财务部门应当督促基建部门及使用部门分析项目滞后原因，提出解决措施，加快项目推进。当预算执行曲线高于预算计划曲线、或预算执行金额>预算计划金额时，预算实际执行情况超预期，这种情况通常出现在建设期，财务部门应当提醒建设部门及使用部门及时核实项目成本是否大幅增加、是否有超概算的风险，避免出现资金缺口，或适当减缓项目推进速度。上述两种情况比较严重时，财务部门还应当督促建设部门及使用部门据实申请资金预算调整。当预算执行曲线贴近预算计划曲线、或预算执行金额基本等于预算计划金额时，预算实际执行良好，这是最理想的情况。

3、后期对预算结果考核评估，进一步和提高预算严肃性

针对基建项目预算执行结果，分别从预算考核和资金使用角度，财务、基建、使用等部门共同全方位考核、基于项目生命周期的预算编制、执行、纠偏、调整等情况。目的是总结经验和教训，指导预算编制和执行，特别是通过对预算编制随意、预算执行不力、预算目标无法实现的相关部门进行问责，强化预算评估和考核的严肃性和有效性。

4、健全体制机制，建立全员参与的预算管控体系

预算管控只有建立在科学的管控基础之上，具备合理的管理体制、良好的工作机制、完善的规章制度和稳定的流程秩序，才能切实提高预算编制和执行的效率，更好的管控效果。项目管理与预算管理要两手抓，两手都要硬。成立主要领导牵头、财务分管领导负责的加强预算执行领导小组，对各基建项目预算执行情况进行评估、考核;由财务部门牵头，定期召集项目预算执行专题会，完善多部门协同配合工作机制;建立全员参与的项目预算管控体系，树立全員预算意识，项目牵头领导预算责任制，落实预算管理专职人员，以及相应的职能职责;建立预算评估、考核结果应用机制，作为后期项目预算安排、责任人员绩效的依据，强化预算管理的权威性。

五、结语

基建项目涉及环节多、受外部环境影响大、不可控因素多的特征，导致基建项目的预算执行率长期偏低。本文尝试从基建项目生命周期的角度编制预算，调整财务以时间为周期的预算执行评估考核惯例，同时强化对项目建设过程中的预算执行监督和预警，通过采取措施纠偏和年中预算调整等方式，探索提高高校基建项目预算执行效率的有效途径。

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