应急物资保障体系建设若干思考

王钊 马楠 张晓昊 王乾

[摘 要] 我国对于大部分灾害事故具备较好的应急物资保障水平，例如对于强烈地震、大面积洪涝、大规模疫情等特别重大突发事件，在全国协同联动下，大部分品类的应急物资可以保障，但如事态升级、影响面扩大，仅凭现有的实物储备难以实现全覆盖。这就需要政府层面加快宏观应急物资储备体系建设工作，发挥信息技术在应急物资储备和管理中的重要作用，积极推动中央企业牵头的全国应急物资能力保障体系建设。

[关键词] 应急物资；储备；能力；保障

中图分类号：F253 文献标识码：A

一、概念与分类

关于应急物资尚无明确的概念界定，人们习惯将用于控制突发事件事态及保障受灾人员的物资定义为应急物资，将专门保障应急力量，随队伍走的物资、设施设备定义为应急装备。随着“全灾种、大应急”的理念逐步深入，应急物资的概念已经逐渐泛化，在很多场合涵盖了应急装备，也是目前学术研究和日常工作中更为普遍认同的概念。但是强调应急装备还是有所特指，弱化了灾民转移安置所需的保障性物资。

2015年国家发改委发布的《应急保障重点物资分类目录》及2020年国家标准化委员会发布的《应急物资分类及编码》两个文件，对物资储备工作及信息化建设有重要指导意义。目前，突发事件和应急物资有明确的分类标准，但是没有突发事件和应急物资的匹配性规范文件。从突发事件主责部门及应急处置需求两个角度，本文主张应急物资采用“通用型物资（分级）+专业处置物资（N种）”的维度进行分类，以指导应急物资专业化储备和队伍配备。

二、储备模式分析

目前我国已经初步形成了中央、省、市、县、乡镇五级物资储备体系，同时也采用了协议储备等形式加大了应急物资储备能力。

（一）应急物资储备储备模式

应急物资储备的应用特点和弱经济性决定了该项工作应遵循超前性、科学性、效益性、动态性原则。应急物资储备模式，按不同分类主体有不同的分类方法。按储备形态区分，可分为有形储备和无形储备；按储备主体划分，可分为国家储备、地方储备和社会储备等。实物储备、协议储备、能力储备三种方式是我国当前储备制度下较为常见的储备模式。此外，危急时刻政府还可采用市场采购、直接征用、社会捐赠等方式获取应急物资装备。

（二）新冠疫情暴露的问题

突发事件具有发生的时间、空间、规模以及所需物资难以预测的特点。2019年12月以来，在处置应对新冠疫情中，突显出仅依赖实物储备不能应对复杂性大型突发事件。聚焦本次疫情应对，可以看出如下问题。一是物资存储问题。缺乏储备标准和依据，实物存储不足，存储位置不明确，产品标准不统一。二是物资调配问题。疫情初期物资调配不高效，装运人员紧缺，疫区封锁交通进出受控，跨省运输物资被强行征用，捐赠物品处置分配引起社会舆论争议。三是紧急生产问题。春节与疫情高发期间人员复工受影响，生产所需原材料供货紧张，生产线转产需要获得相应资质和技术，工人需要一定时间进行培训。四是终端交易问题。产品定价受春节人工成本、原材料成本影响而浮动，定价与议价程序缺乏依据，政府采购支付程序与市场交易程序存在矛盾，特殊时期的产品验收时间、地点和人员都受限制，追溯追责手段缺乏。

三、储备现状

我国应急物资储备主要包括以下层面。应急管理部储备有中央生活类救灾物资、消防救援装备、地震地质救援装备、防汛抗旱物资、森林防火物资和安全生产应急救援装备等。其中，中央救灾物资包括救灾帐篷、被服和装具三大类17个品种，共有216万件，存储在北京、天津、沈阳等19个中央救灾物资储备库。消防应急救援装备包括个人防护、侦检救援、勤务保障、车辆舟船等几大类，存储在武汉等5个应急物资储备库。地震地质应急救援装备包括应急指挥车、紧急救援装备和工作装备等，存放在中国地震应急搜救中心。防汛抗旱物资包括防汛和抗旱两大类，存储在各省的29个防汛抗旱物资储备库。森林防火物资储备有风力灭火机、消防水泵等40余种，存储在昆明等8个国家森林防火物资储备库。安全生产应急救援装备配备在85支国家级应急救援队，物资类别涵盖危化品、矿山、油气、隧道等行业，产权归属国企，应急管理部可随时调用。商务部负责基本生活用品的市场供应和重要生活必须品的储备；工信部和国家卫生健康委承担中央医药应急储备；粮食和物资储备局负责中央粮油储备；军队储备有大量军用物资和装备，在重特大灾害情况下可紧急调运。地方不同程度进行了应急物资储备工作。

四、储备问题

从储备库建设角度来说，我国应急物资储备存在如下共性问题：

第一，应急物资储备品类模式问题。主要包括应急物资储备种类不够全、应急物资储备数量缺乏标准、应急物资储备模式不够多样等问题。

第二，应急物资储备管理使用问题。主要包括应急物资质量管理缺乏依据、应急物资仓储条件简陋、缺乏信息化管理手段、应急物资及车辆上路难等问题。

第三，应急物资储备仓库建设问题。主要包括仓储分布不够合理、仓储分级不够清晰、物资储备库缺乏配套设施、仓储物流设备不够先进等问题。

第四，应急物资储备管理制度问题。主要包括思想认识不统一、法规制度不健全、管理机制不完善、资金保障不到位、应急演练不到位、补充更新不及时等问题。

五、发展方向

在过去的十多年里，强调通过市场机制完善应急保障体系，然而当面对类似多省洪涝并发、重特大地震等日益复杂严峻的巨灾大灾时，市场机制在短期无法发挥作用，必需依赖类似于军事领域里的国民经济动员体系迅速组织超常规的生产能力和生产模式，才能满足稍纵即逝的救援黄金时机。总结多次大灾巨灾的应急物资保障经验，本文提出建立以央企为核心、专业联盟（协会）为基础的國家应急物资能力保障体系建设方案。该方案具有覆盖全国的应急物资生产网络、覆盖主要应急物资的生产能力、强大的生产动员能力、扎实的应急物资协调调度能力。通过实物储备、协议储备、能力储备三种方式相结合，有信心有能力实现重要应急物资省内12小时全覆盖，邻近省份24小时调拨到位，全国保障网络对单点支援实现72小时能力聚合。此外，在垫资、采购、结算、评估、捐赠等环节可追溯追责。

六、管理调度

（一）建立全国应急物资精准管控平台

应急处置需用到大量的物资、装备、专家、队伍等资源，同时要结合好仓储、运输、指挥、调度等各个环节，这样才能保证物资能够快速、准确、有效地到达最佳位置，发挥最大的应用价值。因此，对于应急物资的应用不是简单的有或没有的状态，而是一系列从制定采购计划、仓储、运输、调度到指挥应用的多环节、科学式的流程应用，要充分运用GIS、大数据等信息技术构建应急物资精准管控平台。要支持政府部门及企业在线上报风险源、应急资源，添加管控措施，评估保障能力。各级应急管理机构在突发事件处置过程中能够准确掌握应急物资、装备的库存及分布情况，由此实现全国应急物资的统一管理和科学调度。通过该平台可以实现对我国应急物资的生产企业、生产能力、存量、储存仓库，以及应急人力资源、社会应急救援组织等信息进行资源层面的应用整合，以实现对我国应急物资的统筹管理与应用支撑。该平台实现三个功能体系，分别是：

应急物资的整合管理体系：对全国的应急物资进行整合，其整合目的是形成统一的物资统筹指导性态势管理应用。

应急物资的空间分析应用体系：以地理信息为基础分析手段，将全国各类应急物资进行空间区域分析应用，使其更能直观、全局性的对我国应急物资的分布、应用进行分析描述。

应急物资的预警应用体系：该体系结合历史灾害事故的发生地点、频次，以及历次灾害事故应急物资的应用情况进行综合预警分析。

（二）应急物流能力提升建议

快速将应急物资送到突发事件的需求点，离不开高效的物流配送系统的支撑。应急交通运输能力建设，涉及应急交通运输装备、交通基础设施、应急物资储备、应急人员培训、应急组织指挥、法规标准程序、应急预案等方面。建议建设一支“平战结合”的应急物资配送体系，选择规模大、服务质量好的物流配送公司，如中国邮政、苏宁物流、京东、顺丰等，与应急物资生產单位签订“战略联盟”，在联盟内部形成一支强大的全国应急物流配送力量，作为国家应急配送的重要支撑，当突发事件发生后，能够做到快速反应，立刻启动配送系统，保证物资配送渠道畅通，高效运行。

七、结语

大灾的发生不仅在时间和空间上难以预测，所需物资的品类和数量也是难以评估的。应急管理部的成立可以从全国角度将突发事件预防与应对纳入政府长远战略规划，这是一个提升应急保障能力的重要机遇。建议政府在加强中央、地方各级实物储备基础上，积极推动中央企业牵头的全国应急物资能力保障体系。