依法审慎评判问题全力护航改革发展

2020-09-04

审计月刊 2020年5期

为坚决贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”要求，湖北审计机关始终紧扣经济社会发展中心，坚持依法审计、文明审计，历史全面客观地看待和处理改革发展中出现的新情况新问题，旗帜鲜明地服务地方改革发展大局。

坚持解放思想，树牢辩证审计新理念

理念是先导。基于对经济社会发展的科学分析和总体把握，湖北省审计厅党组坚持“两点论”和“两分法”，不断解放思想，更新审计理念，始终把“围绕中心，服务改革发展”作为审计工作出发点和落脚点。为了切实落实好这一审计理念，厅党组书记、厅长周德刚既挂帅又出征，多次深入基层调研，多次召开专题会议部署，反复征求各方面意见，发挥集体智慧，研究出台《审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》按照习近平总书记“三个区分开来”和胡泽君审计长依法审计、客观求实的要求，明确了坚持客观求实，审慎对待改革发展中出现的新情况新问题的总体思路。一方面，对重大损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题，坚决依法查处；另一方面，准确把握改革创新举措与现行制度规定、先行先试的无意过失与主观故意的违纪违法、因体制机制及其他客观因素导致的共性问题与重大违纪违法个性行为、一般性规范问题与明显违反法律法规行为、出于公心与谋取私利等界限，对有利于增添经济发展动力、促进社会公平正义、增强人民群众获得感、调动广大干部群众积极性的改革和创新举措，鼓励支持、包容审慎。

在《意见》“审慎评价”部分，围绕重大事项决策和实施、重大产业和国企发展、财政资金管理使用、重大投资项目建设、民生利益保障等5个方面，提出应当客观审慎地评判、定性和处理的20种情形，旗帜鲜明地树立了鼓励创新、为担当者担当的价值导向，对此湖北省主要领导给予充分肯定：“省审计厅主动服务大局，敢于担当精神值得学习”。

《意见》实施半年后，该厅党组结合审计实践，进一步明确要求全省审计机关准确把握围绕中心与服务大局、依法审计与文明审计、坚持原则与客观求实、移送问责与容错免责、发现问题与解决问题、维护规范与促进发展“六个相统一”的执法原则，更好地服务湖北高质量发展。

坚持制度带动，建立健全工作新机制

科学的制度是践行科学理念的重要方法。为确保“三个区分开来”要求在审计工作中落实落地，更好地执行《意见》，湖北各地审计机关充分发挥首创精神，因地制宜，把这个顶层设计转化为具体措施和审计行动。

省厅机关对照《意见》，研究了6个配套措施，细化出台了审慎评判改革发展新情况新问题等审计事项的操作流程，明确对应当客观审慎评判、定性和处理的审计事项，收集必要的证据资料，履行充分收集证据、审计组长审核、业务部门负责人复核、审计审理、审计业务会议研究和厅长办公会议研究等程序，对审慎评判、定性处理等行为进行规范，加强全程管控。

全省各级审计机关结合实际，在落实中予以深化和延展。武汉市审计局出台《关于创新审计工作服务武汉赶超发展的若干意见》，从增强责任感、正确把握新问题、推动改革创新等10个方面提出要求，特别明确了可以容错免责的15种条件和情形；襄阳市审计局研究出台实施意见，分类明确应当正确区分、审慎评判的各种情况。

为把握好容错与纠错的辩证统一关系，各地审计机关以规范为前置条件，防范审计容错权力被滥用，保障审计质量。十堰市审计局制定了《审计发现新情况新问题研判工作程序》《审计项目分级质量控制管理办法》，实行七级质量控制、四级集体决策，规范取证、审核、研判、确认和归档程序。荆州市审计局制定完善了《审慎评判容错实施细则（试行）》《审计业务管理规范》等多项制度并汇编成册，严格规范审计取证、资料获取、记录编制、定性处理、沟通汇报等行为，对项目实施、审理复核、审计包容等事项针对开展行政效能监察，把审慎评判改革发展中的新情况新问题纳入制度的“笼子”。

坚持客观求实，探索审慎评判新路径

为担当者担当，为负责者负责。全省审计机关秉承法治思维，强化担当精神，在促改革促发展上体现主动自觉，深入探索审慎评判有效路径，做到既依法审计、坚守底线，查处违纪违规问题，又客观求实、区别对待，鼓励干事创业。

注重把握界限，服务改革发展。审计中，审计干部全面掌握和分析问题的来龙去脉、前因后果。主观上看动机，是否出于公心、为了发展，有无谋取私利和违反法纪的主观故意；客观上看程序，是否坚持科学民主决策，是集体研究决定还是个人独断专行；总体上看结果，是否造成严重后果和社会影响，有无积极采取措施补救。湖北省审计厅经责一处在对地方党政领导干部的经济责任审计中，突出重点，将审计靶向更加聚焦于违纪违法问题风险领域，对审计发现的新情况新问题，首先从经济发展、招商引资政策、工作现实难度、干部担当作为等多方面来权衡考量。如审计国有土地使用情况，将商业用地、商住用地作为重点审计内容；审计中发现部分商住、商业服务项目招投标程序不规范的，综合考虑项目建设效果、政策变动情况，是否存在干部不作为问题，综合分析评判，准确客观定性。

注重包容试错，促进干部担当作为。全面深化改革越是进入深水区，越是需要敢于担当、敢于创新。湖北审计机关对在推动供给侧结构性改革、扶贫攻坚、创新驱动等重大发展战略实施中，在深入推进“一主两副多极”发展战略，推动各类改革区、试验区、示范区发展中，因缺乏经验、先行先试而出现失误和错误的；或在重大经济事项决策和实施中，因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化，工作未达预期效果的，予以包容客观审慎地评判、定性和处理。荆州市审计局在扶贫审计中，针对有的地方金融扶贫的“户贷企用”问题，经详细调查贫困户实际收益和利益联结、企业帮扶措施落实及经营状况、贷款还款责任等情况后，没有追责，而是建议有关地方政府清理整顿，既保护了贫困户利益不受损害，又促进农业产业发展，支持了干部敢于担当、勇于作为。

注重综合分析，支持企业发展。企业是经济发展的支柱，不仅要关注经济效益，更要关注社会效益。对在推进重点产业发展中，经过民主决策程序，因市场风险或其他社会、民生效益，造成国有资产损失或效益不佳的，各级审计机关正确区分、综合分析，并提出针对性审计建议，支持企业发展。省厅经责四处在某企业经济责任审计时，关注到所属某城铁公司运营三年来存在大额亏损的现状，考虑到城际铁路的运营极大方便了沿线民众出行，加速推进了武汉城市圈一体化建设，实现了较好社会效益，审计人员没有简单将亏损视作问题，而是深入细致分析亏损的原因，揭示城际铁路运营存在的风险隐患，提出了三条建设性意见。该厅提交的审计专报得到了5名省领导批示，并被批转武汉、鄂州等5个城铁沿线地市党政负责人研究落实，推动了湖北省城铁建设的良性发展。宜昌市审计局充分听取被审计单位和中小企业意见，结合地方整体规划和国家大政方针，算大账、算长远账，把重点放到促进完善资金管理模式上，推动出台了《工业技术改造专项资金管理暂行办法》，主管部门将每年补贴总额从2000万元提高到1亿元，并加大跟踪考核力度，更坚决地落实中央重大政策措施，为中小企业发展输血充电。

注重全面评价，促进财政资金统筹整合。落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的任务，很多领域需要大量资金，但现在还有大量资金“趴在账上”，需要进一步加大统筹盘活财政资金力度。为避免“打酱油的钱不能买醋”，湖北省审计机关明确，在财政资金统筹整合使用中，对除刚性要求到户、到人外，从实际出发进行统筹整合使用的，进行审慎评判、定性和处理。宜昌市审计局区分一般性规范问题与明显违反法律法规行为，区分先行先试的无意过失与主观故意的违纪违法行为，对财政补贴资金时效问题作出审慎评判。针对基层乡镇村未经审批改变专项资金用途问题，该局不搞“一刀切”，坚持结合资金实际用途予以评判定性，对下启动容错免责机制，对上提出分级拨付的审计建议，推动建立市安排到县、县按实际下拨报备的工作机制，从源头提升资金使用的精准性。钟祥市审计局发现某村将挖堰塘专项资金用于村公路建设，认为该专项资金在村内整合使用，更有利于当地交通环境改善、产品外销。

注重资金效能，提升民生福祉保障。民生是最大的政治。湖北省每年的民生资金支出超过七成，民生资金和项目审计是湖北审计的重中之重。十堰市审计局在扶贫审计中，发现某镇在县政府给予农户红薯种植补贴0.2元/斤的基础上，向该镇群众承诺镇政府再补贴0.2元/斤，违反了有关文件精神。鉴于初期补贴政策未明确，该镇党委做法有利于扶持特色农业发展，促进了贫困户增收脱贫，经审计人员提请研判，不予追责处理。巴东县审计局在易地扶贫搬迁项目执行审计中，发现部分安置住房面积超标，详细了解产生问题的主要原因为政策不一致，考虑到农民自己建房还要开展生产、存放农机器具和农产品等，面积太小不利于发展，同时鉴于政府保证不举债的前提，经审慎研判，并向县委、县政府汇报，建议不列入违规问题定性和处理。在这些审计中，不片面地强调专款专用、不生搬硬套法规条款，而是对各地积极作为、主动整合盘活民生资金的做法给予大力支持和保护，更好地促进了民生政策落实。

注重建设效果，确保重大项目落地见效。投资项目代表着政府的重大决策，而工程往往投资大、周期长、变化多，存在的新情况新问题也多，对审慎评判的需求多、要求高。湖北省审计厅在《意见》中明确了对重大投资项目建设审慎评判的4种情形。如为抢抓机遇或因形势紧急及其他不可预见原因，造成相关程序不到位的，因基础性、公益性建设项目资金未到位或未及时到位，经集体决策并上报，调剂使用其他建设项目资金等，予以正确区分、审慎包容。武汉市审计局在海绵城市建设示范区工程跟踪审计中发现，某区海绵城市建设项目招标文件发布时限短于法定期限，经了解该项目由于迎接国家阶段性验收而抢工期；在军运会场馆设施建设项目审计中发现，两个场馆建设项目未取得土地使用权证导致相关建设手续不完善，两家建设单位正在积极办理权证事宜。对于这些问题，该局经研究认为由于并未造成不良后果，也推动了项目的如期建设，取得了较好的社会影响，要求予以整改，免于对相关单位和人员追责。荆州市审计局在对污水处理PPP项目审计中发现存在未公开招投标问题，了解到该项目时间紧、点多面广任务重、专业要求很高，全省具备此类建设资质的企业非常少，并且全省在类似项目建设上也大都未公开招投标。该局经过审慎评判，在审计报告中没有反映此问题，更好地服务了地方经济发展大局。

一个富有创新精神的社会，往往是激励干事创业和宽容失误错误的社会。当前，我国社会经济发展进入新阶段，新情况、新问题不断出现，一切工作都要以促进改革发展为根本标准。湖北省各级审计机关和审计干部将继续坚持以习近平总书记提出的“三个区分开来”为指引，认真落实省厅《意见》要求，适应新常态、践行新理念，更好地发挥审计在党和国家治理中的重要作用，真正实现审计促改革、促发展的目标。

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