行政诉权滥用成因、样态及规制分析

王甲正

摘 要：行政诉权滥用指的是当事人在行政诉讼领域滥用行政诉权导致他人合法权益受到损害的行为。在司法实践中主要表现为恶意诉讼、重复起诉、滥用回避申请权、具体程序权利的消极行使等。行政诉权滥用的成因主要是审查标准的缺失和尚未完善的纠纷解决机制。对此，应通过加强起诉条件的合法性审查、合理运用司法措施等路径予以规制。

关键词：行政诉权;滥用;法律规制

2015年施行的《行政诉讼法》（以下称新《行政诉讼法》）的施行，标志着立案登记制取代立案审查制而正式确立，我国法院对案件的受理态度也随着时间的推移经历了较大变化，从上世纪八十年代的积极扩张，到为了应对凸显的社会矛盾而自我限缩，到后期的有选择的司法，[1]再到最后走上了对此前路径纠偏之后更为开放的道路。众所周知，诉权随着时间的发展已不再仅仅局限于我们熟知的民事和诉讼权利领域，更属于基本权利范畴。立案登记等制度也因诉权具备的人权属性得到了理论支撑。在我国，当事人之所以对诉讼程序有选择上的偏好，相对于他类解决纠纷的程序而更看重诉讼程序，主要是基于立案登记制的便捷性以及人们思想意识的转变，因此，当事人对诉讼程序的优先选择就不难理解了。自新行政诉讼法设立立案登记制以来，行政相对人在体验诉权行使方便的同时，行政相对人滥用诉权的现象也是频繁出现。最为典型的案例就是刊登于《最高人民法院公报》的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”，[2]而与行政诉权保障如影随形的行政诉权滥用以及如何规制行政诉权滥用也引起了学界和实务界的广泛讨论。由于现行法律规范缺乏明确规制滥用行政诉权的规定，导致法院在应对滥用行政诉权之时只能依据立法精神、诚实信用等法律原则来限制，效果更是差强人意，表明行政诉权滥用的规制问题亟待解决。2017年8月最高人民法院发布的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中明确规定“正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉”，更加凸显了对行政诉权滥用规制的急迫性。但是当前关于行政诉权滥用并没有一个全面系统的认识，笔者认为，若要有效规制行政诉权滥用，需对其作全面解剖，对此，笔者在本文中将从行政诉权滥用概念的厘清，行政诉权滥用的成因及其在司法实践中的常见样态，如何有效防止行政诉权滥用三个方面进行阐述。

一、行政诉权滥用的概念厘清

1.对权利绝对化的质疑

行政诉权滥用其本质就是“权利滥用”，“权利滥用”在一些法学家看来就是作为一个伪命题而存在的，人们被法律赋予“权利”后，如果在行使“权利”时并未超出其范围，此时就不能将其认定为违背了法律，也即权利只存在有和无的问题，不存在滥用与否的问题，具言之，不存在既符合法律又违背法律的行为。[3]诉讼法学界在诉权滥用问题上也表达出诉权为基本人权的观点，学者吴英姿认为，当事人行使诉权的绝对性意味着不得对其增设任何条件。[4]

“权利绝对化”观点的美好初衷无法回避权利因其绝对化而使得探讨权利变得毫无意义的问题，权利存在的价值就是与他人有意识的行为达成协调。[5]诉权绝对化不是对诉权的保护，反而会损害诉权的行使，这种损害的表现之一就是滥诉。权利的相对性体现在其产生和实现的条件、存在状态等诸方面。[6]相对性作为权利的本质属性，意味着拥有权利的同时也拥有了限度。我国《宪法》第五十一条也体现出对权利相对性的承认。[7]

2.何謂滥用行政诉权

从字面文义来看，行政诉权滥用只能出现在行政诉讼中而非民事诉讼，这使得其在保持公权力判定特色的同时兼具一般民事滥诉之特征。从诉权二字可以得知只有在诉讼领域才会发生滥用行政诉权，而不是诸如滥用行政复议权、政府信息公开申请权等行政过程中。至于“滥用”一词的含义，其表现形式多种多样，比如最常见的恶意诉讼、重复起诉等。关于行政诉权到底包含哪些权利的观点主要有以下几种：一是行政诉权包含行政诉讼过程中所有程序性权利。二是行政诉权指的是当事人依法请求法院予以提供司法保护的权利。三是权利主体请求法院解决行政争议的程序权利。[8]但是上述观点从实践角度出发，均表现出其片面性，对此，笔者认为，行政诉权不仅包括起诉权，诉讼过程中的具体程序性权利也应予以囊括。

民事诉讼中滥用诉权指的是当事人违背诚实信用原则，恶意诉讼，损害他人合法权益的行为，主要类型有二：一是当事人双方侵害案外人的虚假诉讼行为。二是当事人一方恶意诉讼侵害对方当事人合法权益的行为。[9]笔者认为，上述类型对解释行政诉权滥用具有借鉴的意义。原因如下，首先，民事诉讼和行政诉讼之间是一般和特别的关系，民诉中的规定可以为行政诉讼中未规定之处所参照，并无不妥。其次，司法解释规定，行政案件的审理不仅可以依照行政诉讼法，民诉法中的相关规定也可以参照。[10]综上所述，笔者认为，可将滥用行政诉权定义为：当事人在行政诉讼领域滥用行政诉权导致他人合法权益受到损害的行为。

二、司法实践中行政诉权滥用常见样态及成因分析

1.司法实践中行政诉权滥用常见样态

滥用行政诉权在司法实践中的表现形式根据标准不同呈现出多种样态，依据所处不同诉讼阶段，可分为一审、二审、再审程序中的诉权滥用。依据当事人所享有的诉权不同，可分为起诉权、上诉权、申诉权等诉权滥用。上述分类有利于我们在一定程度正上确认识诉权滥用的类型，但是对于在诉权滥用分类的基础上并对其进行有效法律规制这个目的实现上效果欠佳。有民诉法学者认为，程序滥用应包括滥用诉讼和滥用具体程序。[11]对此，笔者认为滥用行政诉权也可分为滥用诉讼和滥用具体程序，此处的滥用诉讼主要指对起诉权的滥用。

司法实践中滥用起诉权主要有以下情况

多种行政救济途径的同时选择。行政复议和行政诉讼是我国行政救济途径的主要方式，二者之间的关系表现为立法模式上采取的“当事人自由选择并辅以法定复议前置”，上述立法模式意味着当事人只能择一选择救济途径，而不能两种救济途径同时选择。对此，司法解释也有相关规定，[12]笔者认为，司法实践中认定当事人是否滥用起诉权应结合当事人主观条件及后果，而不应只要当事人同时选择了多种救济途径就认定其滥用起诉权。

反复起诉不可诉同类行为。行政诉讼的受案范围明确规定了何种行政行为法院应当受案，如果当事人针对已经法院生效裁判所确认的行政行为反复提起诉讼，即为重复性诉讼，归属于滥用诉权。典型案例如“林红、谭震与广东省政府不予受理行政复议申请决定案”，[13]此类案件中针对同类问题，明知行政行为不可诉仍多次申请复议和起诉，给行政机关和法院带来了诸多负担，主客观均构成滥用起诉权。

司法实践中滥用具体程序权利主要包括以下情况：

回避申请权的滥用。设立回避申请权的目的是为了保证审判的公正，当事人应在法律框架内行使该项权利，即当事人可以对于案件有利害关系或者其他关系影响案件审判公正的审判人员提出回避申请，而不得随意申请。司法实践中不乏当事人出于发泄私愤、故意拖延案件审理时间等目的申请审判人员回避，此种申请完全背离设立该项制度的初衷，将其认定为滥用具体程序权利无可争议。

对具体程序权利的消极行使。当事人在诉讼中对于享有的权利应积极行使，不仅有利于自身合法权益的维护，也有助于法院及时查明案情。程序一旦启动，司法资源和对方当事人均参与其中，如果当事人此时不积极行使权利，是对本已紧张的司法资源的浪费。当事人享有放弃其具体程序权利，司法实践中不能将当事人只要放弃权利或怠于行使权利就认定滥用诉权，而应综合考虑主观条件和后果。

2.司法实践中行政诉权滥用成因分析

（1）行政诉权滥用审查标准的缺失。对于滥用行政诉权的审查标准和如何规制滥用行政诉权，我国没有专门的法律对其加以规定。目前在行政审判过程中能够起到相关辅助判决作用的只有最高人民法院发布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》、《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，但是效果差强人意。正是由于缺乏滥用行政诉权的审查标准和制裁措施，当事人对于滥诉的肆无忌惮，无惧承担后果，使得司法实践中滥诉频发。

（2）尚未完善的纠纷解决机制。滥用诉权行为频发，在政府信息公开案件中表现的尤为明显，究其原因，主要是因为诉讼前纠纷解决机制尚未完善，最典型的如最高人民法院公布的陆红霞案，该案中，当事人因对征迁补偿款不满，引发了其大量的诉讼行为，企图对政府施压以达到自己的目的。实践中类似于上述案例因未解决的法律纠纷而导致政府信息公开领域滥诉频发的现象大量存在。通过这些现象，我们应该看到其背后的本质，这些现象凸显了多元化法律纠纷解决机制的不完善，如果当事人能够通过协商、调解等制度解决行政争议，也不会选择滥用行政诉权。

三、如何规制滥用行政诉权

相较于行政诉讼领域缺乏专门规制滥用诉权的情况，民事诉讼领域对于如何规制滥用诉权的问题已经相当完善，主要包括以下几个方面：一、利用法律原则规制，比如大陆法系国家的诚实信用原则。二、具体程序性规则规制，比如罚款、费用分担等。三、增加损害赔偿责任，域外一些国家将滥用诉权认定为侵权行为。基于民事诉讼领域的有益经验，笔者认为，结合现行法律有关规定，应对滥用行政诉权作出以下规制：

1.加强起诉条件的合法性审查

通过司法实践中大量的滥用诉权行为可以归纳出此种行为本身不具备起诉条件。滥用起诉权属于公民程序诉权，而作为公民的基本权利之一，诉权在很多国家也得到承认。对公民基本权利的限制应慎重对待，并应遵守法律保留原则，因此可以通过案件驳回的方法来处理。法院在审查起诉条件后，如果发现存在滥用起诉权的情况，无需开庭审理，可以依法作出不予受理或驳回起诉的裁定，这样就从源头杜绝了案件进入司法程序的可能性，避免了司法资源的浪费。保障诉权是立案登记制的核心所在，不是对具有案件分流作用的立案审查制的否定，但也不是完全忽略起诉条件。[14]对于不能当场决定是否立案的情况应予先立案，立案后认为缺乏起诉条件的，无需审理，应依法作出驳回起诉裁定。

2.合理运用司法措施

针对滥用诉权给司法机关和当事人带来的不利后果，笔者认为应将妨碍行政诉讼的强制措施的适用范围扩大，强制措施的意义和价值在于保证诉讼的正常进行，维护当事人权益，也能对公民起到教育作用。在强制措施适用范围上，应针对滥用具体程序性权利，不包括滥用起诉权。在具体强制措施上，滥用诉权虽然违法，但恶性程度较轻，应采取训诫、罚款、责令具结悔过等手段，不宜采取拘留等人身强制措施。

四、结语

自新《行政诉讼法》设立立案登记制以来，在公民诉权得到保障的同时也带来了滥用行政诉权的负面效应。如何全面落实立案登记制和如何规制行政诉权滥用成为当前的现实命题。面对上述问题，应找出其产生原因，完善其规制规则。对滥用行政诉权的规制的意义在于保障公民行政诉权，引导公民正确行使行政诉权，表达诉求更加理性，维护权益更加诚信，从而使那些确实受到公权力侵害的当事人能够在司法资源有限的情况下得到救济。

注释：

[1]陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016.2

[2]最高人民法院公报，2015.11

[3][法]雅克·盖斯旦、吉勒·古博.《法国民法总论》，陈鹏等译，法律出版社，2004.702

[4]吴英姿.论诉权的人权属性——以诉权演进为视角.中国社会科学，2015.6.

[5][德]康德.法的形而上学原理——权利的科学.沈叔平译，商务印书馆，2009.42

[6]黄俊辉.论相对性是权利的基本特征.社科纵横，2008.10

[7]《中华人民共和国宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

[8]田平安、柯阳友.民事诉权新论.甘肃政法学院学报，2011.5

[9]王晓、任文松.民事诉权滥用的法律规制.现代法学，2015.5

[10]最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”

[11]陈桂明、刘萍.民事诉讼中的程序滥用及其法律规制.法学，2007.10

[12]《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第34條规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖;同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”

[13]广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第224号行政裁定书

[14]张丽等.依法登记立案、规制诉权滥用——天津市和平区法院关于行政审判工作情况的调研报告.人民法院报，2016.1.28.8