城乡社区协商治理路径探究

蒙颖

摘要：城乡社区是社会治理的基本单元，协商治理成为社区治理主体之间对话与沟通的纽带，为社会有效治理创新了新形势。目前，我国城乡社区协商治理仍处于探索阶段，实践过程中存在诸多挑战。通过提升协商民主意识，完善协商民主制度，培育社区协商主体，完善社区协商机制，促进城乡社区民主协商，可以提高基层社会治理的有效性。

关键词：城乡社区;协商治理;社区治理

一、协商治理与城乡社区治理

协商治理于20世纪80年代源起于西方。约瑟夫·贝塞特（Joseph Beissett）率先在其1980年的文章《协商民主：共和政府的多数原则》中提出“协商民主”一词，他提倡民主参与，反对少数人的精英主义。从实践角度看，20世纪80年代以来，经济、政治、社会方面矛盾频发，更广泛的人群参与公共治理已成为解决这些社会矛盾和问题的普遍共识。从理论角度看，许多学者指出，自由民主本身存在缺陷，难以实现实质上的平等，公共利益常常被忽视，决策如何科学化、制度化的问题丞待解决并加以保障，因此需要一种更广泛的民主参与机制。由此，协商治理应运而生，为解决民主危机、解决现实社会冲突提供了新的思路，其强调多元主体之间的合作治理。由于在公共治理中协商治理发挥着重要作用，许多国内学者开始讨论中国协商治理问题，并将其转化为符合我国的治理模式，用“中国式”的协商治理解决社会问题。王岩等认为协商民主治理是当代中国协商治理的基本形式，其客体是多元化多层次的存在，目标是实现公共利益与个人利益的同步均衡发展。赵普兵、李宁等提出协商治理是一种以较低的成本实现较好治理效果的治理方式。将协商治理与乡村振兴战略相结合，认为协商治理可以解决农村村民自治问题、农村人居环境治理现代化等。

城乡社区是社会治理的基本单位，是为群众服务的党政联系的“最后一公里”。城乡社区协商治理以城乡社区为基础单位，通过广泛参与和利益的表达与交流，解决关系基层的重大利益问题及分歧。特别是十八大以来，取得了维护群众利益的较大成效，同时也促进了社会文明进步，协商治理在社会治理中起着重要作用。党的十九大提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”，从社区治理的角度来看，多元主体之间友好沟通、良性互动、协商对话才是实现新时期城乡治理创新的重要途径。

目前，我国城乡社区协商治理方兴未艾，在实践的过程中仍存在诸多困境：城鄉社区协商民主意识待提升、协商民主制度待完善、治理主体培育待加强、协商民主机制待健全等，如何克服上述难题，将协商民主推进城乡社区治理中这一问题值得探讨。

二、城乡社区协商治理的现实样态

（一）城乡社区协商民主意识待提升

人们的思考方式会随着周遭环境和社会进步而不断改变，在这种背景下，平等、协商、契约等观念深深植根于人们的心中，利益结构的多元化和等级分化更是不可避免，不同群体和社会阶层之间的矛盾也会升级，社会治理的难度将会加大，因此迫切需要公民、社会和政府之间有一个协商对话机制进行互动沟通，以解决观念冲突问题，协商治理由此诞生。近年来随着信息化、城镇化的推进，我国城乡社区协商制度已逐渐成熟，内涵与形式不断拓展与丰富，但各协商主体之间对协商治理存在意识形态泛化现象。

首先，社区居民是城乡社区治理中最大的主体与受益者，随着“法治社会”观念深入人心，我国公民维权意识增强，维护自身利益的愿望更强烈;但在如今的社区治理中，社区居民协商意识淡薄，没有形成协商治理共识，理性和能力不足导致协商过程中困难重重并有可能利益受损;一是缺乏理性的维权意识：不擅于用“法”维护自己的基本权益;一些社区居民依旧不清楚法律维护居民权利的边界和具体形式。二是居民教育程度、表达能力等方面的不足，缺乏用民主参与的思维解决自身利益与集体利益矛盾问题，协商民主意识薄弱，甚至有些居民产生畏惧心理，在会议和日常生活中不敢表达自己真实的看法，城乡社区治理最广泛的治理主体是社区群众，如果缺乏治理共识无异于将协商治理成全为各主体谋求私利的工具。

其次，基层党员干部“与民协商”的意识淡薄，在社区治理的问题上，忽视居民的意愿而替老百姓做决定，这就违背了协商民主的初衷;此外，还有些干部在处理社区日常事务时态度清高，没有用平等的身份与群众互动交流;部分干部受“官本位”传统行政思维的影响，以其对政策更熟悉、表达应变能力更强等优势完全压过群众获取信息渠道有限的弱势，因此产生社区（农村）居民知情权、参与权被剥夺、信息不对称的现象，最后使协商结果不符合预设的方向发展。

可以看出，在城乡社区治理中，从社区居民群众到基层干部，普遍缺乏民主协商意识以及协商能力，阻碍了城乡社区治理效能的提升。

（二）城乡社区协商民主制度待完善

首先，协商民主程序的规范性待完善，在目前的城乡社区治理中，协商民主治理的程序呈现出任意性和规则性差的问题。一是如何确定主体的程序有待规范，当前参会主体不能代表各阶级利益。召开协商会议时，常常是选取固定的人员参会，或是选取人员程序不规范，参会人员还明确存在领导与群众是领导与被领导的关系，难以实现协商治理的有效性。二是事前、事中、事后协商程序不规范;在协商事前常常存在方案、议题、群众发言人内定的情形，在协商过程中有些地方对社区重要事项避而不谈或者避重就轻，还可能出现压缩了解信息、会议讨论的时间，甚至不接受参会代表的提问，事后评价制度缺乏规范化。

其次，随着《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的发布，各地市按照文件要求纷纷另设各种协商民主小组与其他协调机构，而不是将协商民主纳入已有的制度规范之中，如此便会与现有制度产生间隙，导致实践中协商民主处于弱势或是边缘化。

最后，城乡社区协商治理趋同化。虽然许多发达地市已纷纷发布其城乡社区治理协调机制相关文件，或是制定相关政策法规，但仍有地区还在进行“一刀切”的模式，生搬硬套其他地区治理经验，没有结合当地实际制定政策规章，导致在治理过程中出现民意不满、协商效率低下等情形。

（三）城乡社区协商治理主体培育待加强

目前，基层社会治理中的协商主体的培育力度呈现薄弱的问题。第一，城乡基层自治组织职能错位，他们原先是最接近群众、基层开展协商民主治理的最佳主体之一，但实际执行过程中，处在行政最末梢的街道办事处往往将社区居委会等自治组织当成其附属组织，采用“直线命令”的方式，将杂乱无章的社区工作推至居委会，并强硬确定其考核指标，由此，居民自治组织转变为行政组织无限延伸的“腿”和“口”，民主协商功能严重削弱。第二，城乡社区社会组织培育力度不足。社会组织尚未完全建立，社区居民参与社区治理程度低，没有具体的组织使他们参与其中，很难发挥主人翁精神为社区治理服务，虽然有些社区设有“建设自治组织”、“业主委员会”等组织，但由于缺乏专业社区工作人员的培训、锻炼与实践，其参与协商的能力明显较弱。

（四）城乡社区协商治理机制待健全

如今城乡社区治理的机制不顺畅，一些地区的社区居（村）民治理机制缺位错位，监督机制也十分薄弱，导致国家下乡的物力财力资源无法有效惠及需要的群众，当前大部分社区的公共服务建设仍然依托项目制，在此过程中基层干部将大部分资源把持在自己手中，将生活在社区的居民群众排斥在社区公共事务的治理过程之外，协商治理更无可能。当前社会不稳定因素增多，社区中的利益主体较多，由此产生各种矛盾，但现有的机制不足以解决矛盾;在缺乏有效的矛盾处理机制时，社区居民只好依托非制度化参与，其经济、政治成本增大。

三、城乡社区协商治理发展路径

（一）提升协商民主意识，锻造城乡社区治理新共识

“协商民主的成功不是全社会所有公民的集体能力，而是在相应的沟通和规划、审查过程的制度化和非正式舆论的相互作用中。”站在社区的立场来看，社區公共生活中的所有治理主体，包括政府部门、社会组织、社区居民等，都应进行理性的沟通和协商，学会利用法制化的途径进行谈判、对话和交流，区分信息的真实性和实用性，做出事实、理性的决策，而不是为自身利益而采取极端措施，将公众利益罔之不顾。从社区居民的角度看，当对社区管理人员管理方式不满时应按照程序与规则采取沟通与协商的方式，对问题理性解决，形成社区主人翁意识。从基层干部层面看，在进行社区协商时，应广泛听取群众意见，拓宽社区居民了解信息的渠道，公开街道及社区重要事务信息，而不是搞“一言堂”。在社区公共事务治理的问题上，居民之间、居民与政府之间应该就某个具体问题或是程序展开全面的理性讨论和积极沟通，换位思考了解双方的立场，达成共识。事实证明，规则即有序，没有规矩不成方圆，因此，为了使社区有序治理，遵循规则是处理社区公共事务的关键，形成共识也是规则的一种，只有社区各主体之间达成共识，才能使社区治理成效显著，治理成果惠及社区群众。

（二）完善协商民主制度，打造城乡社区治理新规范

首先，确定协商的主体。社区协商治理涉及政府、各街道办事处、社区居委会、社会组织、物业、社区居民等多个主体，应符合法律、法规和社区惯例、规范等要求，通过协商对话有效管理社区公共事务，实现社区活动的和谐发展。十九届四中全会公报指出：“我们必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”

其次，明确协商内容。根据“与人民协商、为人民协商”的要求，我国数以万计的城乡社区要根据自身的地域特点和周遭环境合理确定协商内容，基层治理的主要协商内容应聚焦于针对涉及民生的各项利益与重大问题，如村级集体土地股权改革、集体资产处置、治安治理、卫生环境等热点疑难问题的解决。最后是规范协商程序。协商程序关系到事务解决的效率问题，常见的协商步骤具体有五步：一是收集议题。各社区可以设立专门的门户网站或信箱等渠道专供社区收集议题。二是制定方案。各社区应召开社区“两委”协商会议，对收集到的议题进行分类筛选并制定协商方案。三是进行协商。在此过程中，若由街道办事处进行协商的议题，则由街道进行协商;若是需要社区共同协商的事务，需要通过社区共建会、听证会等平台，依据政策法规等相关内容组织和引导参与对象进行协商座谈。四是公开结果。协商意见需要以会议记录、社区居民公约等书面形式确定，继而通过居民公告栏，社区门户网站等渠道进行公示公开。五是执行监督。遵照“谁负责、谁执行”“谁受益、谁监督”的原则，对协商结果进行监督，在公示有效期内公平公正处理协商结果，并向各利益主体主动反馈监督情况。

（三）培育社区协商主体，激发城乡社区治理新动力

“在新的时代，社区治理应该由社会的各个方面发挥重要作用，全社会合力共治，群众的事群众多商量、共同探讨，大家的事人人参与。”习近平总书记为新时期城乡社区治理提供了思想指导。

一是要将社区居民自治制度议题纳入民主协商事项中，推动基层自治组织职能回归。弱化街道办事处的行政职能和权力，引导居民围绕社区生产、生活事务和公共福利建设，参与自治、教育自治、监督自治的和谐共治。例如协商城中村征迁、社区“三供一业”改造、社区老龄化严重等问题，将为社区减负作为居民自治的目标之一;围绕居民亟待解决的问题，通过社区居民议事会，对一些社区居民乱扔垃圾、宠物饲养、噪声管理、随地吐痰等不文明行为，广纳百姓意见，通过民主协商、依法协商、多元协商等途径化解社区治理中的危机与难题。

二是积极培育和动员社会组织。社会组织的参与关系到社区发展的活力建设，建立社区社会组织的孵化平台，为其组织运作和人员招聘提供资金和物质支持，社会组织在社区协商治理中起到催化剂作用，良好的社会组织对培育居民社区共治意识、社区设施建设都有促进作用。

三是社区人才专业优势。通过完善社区平台搭建、拓宽沟通渠道等方式，鼓励新社会阶层人士发挥其专业优势参与社区民主协商事项当中，维护社区居民的合法权益。

（四）健全社区协商机制，强化城乡社区治理新保障

健全社区协商机制，有利于化解社区治理矛盾分歧，提高政府对居民参与的主动回应性。在议题收集上，社区应加强居民投诉、意见征集机制，畅通三级联动信息收集渠道，通过党群互动、入户访谈、社区座谈、社区事务公开栏等方式收集议题，保证了议题的普遍性、典型性和代表性。在协商规律化上，社区应强化居民联系机制，例如建立党员定期联系群众、周二例会等制度，保证协商的制度化和常态化;在结果公开上，社区应强化协商成果运用机制，建立协商结果的采纳、实施和反馈机制，形成协商结果后，及时组织社区党组织和居民委员会跟进需要实施的事项，通过宣传栏、线上公开等制度化的公开方式，接受群众的监督，善用现代信息技术将监督机制从线下到线上同步实现，所有反馈意见大到（村）居委会选举、城中村土地征收、房屋修缮，小到社区垃圾分类、文明用语等居民都能在这一公共平台商议，各抒己见，通过合理的协商平台解决社区矛盾。

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（作者单位：广西大学）