浅谈中国信访制度和俄罗斯诉请制度

安璠

摘 要：中国信访制度是公民实现民主参与、权力监督和权利救济的有效途径，俄罗斯诉请制度与中国信访制度在功能和方式上既有相似之处，又有其独特优势。其中，俄罗斯诉请制度在分类处理、法制建设、机构职能、终结机制等方面值得我国信访制度借鉴。

关键词：信访;诉请;司法;行政

在中国，信访作为社会主义政治制度的重要组成部分，不仅体现了公民的民主权利，也让公民能够配合或参与政府推进社会建设和治理。在俄罗斯，诉请既是公民保护自身权益的手段，又是公民参与国家管理的渠道，也是公民与国家机关对话的方式。由此看来，我国信访制度与俄罗斯诉请制度十分相似，通过对比研究应能对我国信访制度的改革有所启发。

一、中国信访制度的发展情况

新中国成立后，党和政府对信访工作高度重视，通过人民群众的来信来访发现问题，及时修订、补充政策法规，信访制度逐步形成、发展。1951年6月7日，随着中国第一部规范信访行为和工作的法规《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》颁布，信访工作开启制度化之路。1964年初，国务院秘书厅总结建国以来信访工作经验，写出了《人民来信来访工作的基本经验》，标志着信访工作开始由实践探索向理论研究发展。

改革开放至今，中国社会结构巨大变革，经济体制快速转型，法律法规逐渐健全，人民群众的思想观念随之发生深刻变化，更加注重维护个人合法权益，信访总量不断上升，信访内容逐渐丰富。目前，中国从中央到地方各级机关均设有信访机构，已基本形成了纵向到底、横向到边的信访工作网络。同时，中国也比较重视信访法制建设。1995年10月，中国第一部系统、权威的信访法规《国务院信访条例》颁布，信访工作不再无法可依，信访制度取得了里程碑式的突破。2005年1月5日，国务院重新修订《信访条例》，新条例进一步规范了信访工作制度，保障信访渠道透明化，促进纠纷解决类型化，推进信访处理时效化，且更注重保护信访人的合法权益和维护信访秩序的有序进行。

二、俄罗斯诉请制度的发展情况

在俄罗斯，与中国信访制度相对应的是诉请制度，它的雏形出现在1497年的《律书》中。1763年，叶卡捷琳娜二世签署了审查向女皇申诉和请愿程序法令，这是俄罗斯第一部将司法程序和行政程序的诉请区分开的法令。十月革命后的苏维埃时期，俄罗斯通过了一系列诉请法令。1968年，《关于审查公民建议、意见和申诉法》颁布，在俄罗斯诉请制度发展史上具有重大意义，1980年3月4日该法令重新修订，成为当代俄罗斯处理公民诉请的基础性法律。

在现阶段，俄罗斯的诉请机构纵向分为联邦层面和联邦各主体层面，横向分为立法、司法及行政领域，还有特殊的人权全权代表，它们相互独立，彼此间没有隶属关系。目前，俄罗斯致力于规范化处理诉请。2006年10月2日，联邦层面的《俄罗斯联邦公民诉请审查程序法》生效，它对诉请进行了定义，细化了审查诉请的规定，比1980年修订的法令多了审查时保障诉请人的权利和安全等内容。另外，从俄罗斯联邦各主体的诉请机构到立法、司法和行政领域的诉请机构，再到人权全权代表的诉请机构，都有各自处理诉请的法律规范。

三、中国信访制度和俄罗斯诉请制度的对比

首先，在分类处理方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。俄罗斯早在1763年就开始将司法诉请和行政诉请区分开来，目前，俄罗斯实行严格的司法独立，行政机关不接收涉诉诉请，人权全权代表也只有建议权，可以提请法院或检察院审查生效的决定、判决、裁决、决议，但不能要求法官进行解释。而在中国涉诉信访至今层出不穷，《信访条例》14条第2款诉访分离制度形同虚设。

其次，在法制建设方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。在俄罗斯，基本上通过任何渠道进行诉请都有法可依，且在诉请的内容格式、提交程序、审查期限、处理措施，诉请人的权利和安全保障等方面均有较详细的规定。而在中国，虽然宪法明确保障公民的信访权利，国务院也颁布了《信访条例》，且在此基础上大部分省、市、自治区或行业、部门都制定了相应的信访条例或规范，但是《信访条例》存在覆盖面不足、精细度不够、权威性不强的问题，各省、市、自治区或行业、部门制定的条例或规章又主要是《信访条例》的具体化或操作性办法，层面较低。

再次，在机构职能方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。

在俄罗斯，审查诉请的工作人员可以向除法院、侦察机关和审前调查机关外的其他国家机关、地方自治机关和公职人员索取用于审查诉请所必需的文件和材料，也可以采取措施恢复或保护公民被侵犯的合法权益。而在中国，信访机构庞杂分散，职能限于中转、分流，无法对信访作出直接、有效的处理。

最后，在终结机制方面俄罗斯诉请制度比中国信访制度更加完善。《俄罗斯联邦公民诉请审查程序法》明确规定若已对诉请中提出的问题进行过实质性答复，且诉请人再次提交的针对同一对象的诉请中没有新的理由或者事实，处理诉请的工作人员有权作出诉情无效的决定，并终止审查。而中国《信访条例》对信访终结机制的规定比较宏观，主要是关于程序的规定，实行初访、复查、复核三级终结机制，而对内容的规定不够明晰。

四、俄罗斯诉请制度对中国信访制度的启发

一是推行信访分类，维护司法权威性。目前，中国信访的权利救济功能被不正常放大，甚至凌驾于诉讼、仲裁和调解等常规救济手段之上，“信访不信法”屡见不鲜，有些信访人甚至企图通过闹访、缠纺等非正常手段进行涉诉信访，更改案件判决结果，造成实际操作中的“三审终审”甚至永无终审，若该信访是由行政机關转办，则又造成了事实上的行政干预司法。对此，必须将信访事项根据功能分类处理，权利救济类信访仅由行政机关接收并处理，司法机关只接收民主参与和权力监督类信访，确保诉访分离。同时，必须维护司法的权威性。任何案件都是依法办理，均经过了严格的诉讼程序，案件结果绝不能借由信访被其他行政部门、社会团体或个人干预。

二是加快法制建设，推进信访规范化。本应经司法途径解决的问题之所以大量涌入信访渠道，归根结底还是因为中国法制尚未健全，尤其是信访法律制度，既缺乏权威性也没有形成完备的体系，与当前信访工作的形势不相适应，与社会建设的要求不相符合。为此，必须加快法制建设，完善信访法制，让信访行为和工作规范化，为全面推进依法治国添砖加瓦。首先，要提高信访法律覆盖面。信访活动涉及范围较广，相关法律也应涵盖所有国家机关，切实保障通过任何渠道进行的信访活动都有法可依。其次，要提高信访法律精细度。细化信访法律中对信访人和国家机关权利义务的规定，最大限度保障信访秩序和公民合法权益。最后，要提高信访法律权威性。信访的人民性决定了它与人民代表大会制度有天然的内在关联，应提高信访法律阶位，将其定位成由全国人大制定的基本法律。

三是加强机构建设，确保职能专业化。目前，中国信访机构并未建立起统一协调和信息共享机制，导致在处理需多个信访机构协同处理的信访件时，要么出现推诿扯皮现象，要么因各个信访机构处理方式不同，过于受各信访机构领导重视程度和接访人专业程度等主观因素影响，随意性太大。对此，必须加强信访机构建设。首先，在法律法规的层面制定统一协调和信息共享机制，使得各个信访机构能够依法按规各行其职、互相协作。其次，注意培养工作人员，采取包括但不限于在大学开设信访专业，教授相关法律、心理学知识和人际交流与沟通技巧等，安排学生在行政机关实习，增加行政经验，最终达到为信访机构输送专业人才，使信访机构向专业化方向健康发展的目的。最后，在人大常委会中设立信访工作委员会，通过立法赋予人大信访工作委员会实质性的处理权，针对民主参与和权力监督类信访，将《宪法》和《监督法》赋予人大的改进政策和监督权力的职责落到实处，保持人大与人民的紧密联系。

结语

我国信访工作在构建和谐社会关系中具有基础性地位，它统筹协调各方利益，有效缓解社会矛盾，是党的群众工作的重要组成部分。但是，由于法制建设不健全，社会发展不平衡，我国信访制度还存在着许多问题，亟待完善。

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（作者单位：西安市公共交通集团有限公司第六分公司，陕西 西安 710016）