如何推进农用地流转

黄冬娥 刘铁梅 胡卫卫 罗智勇 黄大英

一、土地使用权流转

土地出让是指土地使用权的转让。土地使用权流转是指有土地承包经营权的农民将土地经营权（使用权）转让给其他农民或经济组织，即保留承包权和转让使用权。主要形式有土地转包、土地转让、土地出租、土地互换、土地入股、反租倒包。农用地流转是为了推进农业生产规模化经营，实现农村土地生产力和农民劳动力的“双解放”。吉安县是江西省吉安市下辖的一个县，地处江西省中部，吉泰盆地中心、赣江流域中游、井冈山的前沿地。地貌大致轮廓为“七山半水二分田，半分道路和庄园”，属典型的亚热带季风气候区。吉安县土地面积2117平方千米辖12镇7乡、306个村委会、22个社区居委会，总人口约53万，其中耕地面3.65万公顷，流转20%。主要流转用于优质稻、木耳、横江葡萄、大棚蔬菜等。林地面积12万公顷，流转80%。主要流转种植井冈蜜柚、油茶、湿地松、杪树等经济林。耕地基础差、不平坦等导致难以流转，不利于机械化操作和系统化管理。

二、农用地流转工作存在制约因素

1、不少农民对土地流转后的就业、养老、医疗等保障有所担忧，不愿主动放弃土地承包使用权。

2、乡镇、村组等基层政府没有充分参与和协调，仅凭市场机制引导，难以实现大规模流转。

3、农用地流转的主导思想和模式还不明确，亟待寻求既能提高农民流转积极性，又能避免农村收入两极分化的有效途径。

有的农民担心由此会出现一些可怕的事情，说这会导致农民失去土地、减少收入、出现大批流民，会导致土地兼并、集中、甚至垄断等，对此，提出以下几点建议：

（1）政府作为与市场推动相结合，“有形之手”与“无形之手”理性对握。地方政府在农用地流转工作中，要有所为，有所不为。（2）在土地承包经营权流转价格方面，要由市场决定;在前期协调、组织及后期跟进中，政府要提供服务。最终实现既能合理利用政府掌控的公共资源，又能充分发挥市场的资源配置作用。（3）基层政府应大力宣传土地流转的政策法规，给广大农民释疑解惑;做好土地确权定界等基础工作，为土地流转扫除前期障碍;（4）协调流转后的收益分配，保障农民权益不受损害。

三、土地流转模式

1、因地制宜、先易后难，采取多种流转模式。在经济较为发达的地区，可实行土地承包经营权股份制改革。将土地承包经营权置换成以村、组为单位组建的土地股份合作社股权，由合作社按照规模经营要求，统一经营土地，每年按股分利润分红。据了解，目前在江浙地区，该模式已得到很好的运行效果。在经济较不发达且土地零散化严重的地区，可在土地分等定级的基础上，先实行家庭承包地连片承包经营，随着流转工作的推进，再实行村组连片经营。这样有利于现代科技在农业种、收、管等方面的运用，又不违背农民的意愿，起到过渡缓冲的作用。在地广人稀且土地耕种条件较为落后的新疆、宁夏等西北地区，可大规模地开展土地整治，提高农田基础配套设施，提高机械化种植水平。在云南、贵州、江西等地少人多的省份，可充分尊重农民意愿，在市场机制引导下让农民自由流转土地。

2、完善农民社会保障制度，保障土地流转后农民权益。农地流转后，农民收入水平和生活水平是衡量农地流转成败的重要指标。农地流转后，农民不再是传统意义上的农民，对农民的保护和待遇应该与公民完全平等。建立城乡统一的养老保障制度、医疗保障制度和失业救助制度，充分保障农民生活不减少、收入有保障。要充分考虑农民的后顾之忧，让农民在流通前、流通中、流通后都愿意，从根本上推动流通工作，让农民充分享受流通带来的利益。

3、以自愿、自由为前提，建立农用地流转的合理退出机制。农用地流转后，是否能根据农民的意愿自由退出，是流转工作面临的一个重要问题。如果土地产出与流转后收入不佳，农民很可能想中断流转，而转为自己经营。这种情况下，若不能自由退出，就会衍生出一系列社会问题。如果允许农民不受合同约束而自由退出，又会损害土地流转后承包方的权益。构建合理的农用地流转退出机制，实现农户、承包方、地方政府共赢的局面，是流转工作前期谋划的重要内容。

4、为了高效集约利用耕地，农用地流转应与高标准基本农田建设相结合。土地流转后的农业生产，应建立在土地规模化经营和高标准基本农田建设的基础上，实现农业科技化、机械化、精细化生产。因此，农用地流转后，应赋予流轉受让方具有土地综合整治的权利，但总体要求是耕地用途不能改变，耕地质量要有提高，耕地面积不能减少。同时也应明确，承包期限结束后，基础设施与所承包地一并转让，所建配套设施应自动作为公共集体资产转让，不得损毁，不得收回。

5、做好农用地流转的配套政策及服务体系建设，助推农业现代化。配套政策既来源于对流转工作的实践，又是对流转工作的规范指导，可以说两者是相辅相成的。随着农地流转的大规模发展，农业技术的深入发展，标准化、产业化和市场化，相应的服务体系也将应运而生。据有关资料显示，美国农业社会化服务体系从建立到完善已经经历了近100年的历程。目前，在美国的农业社会化服务体系中，无论是农机、化肥、农药、燃料等物资供应部门，还是农产品收购、运输、仓储、加工等部门，真正的主角是合作社与农业有关的私营工商企业。政府的职责是监督和协调服务体系，确保各项法律、标准和规则的实施，这对我们来说是一个很好的参考模型。

（作者单位：343100江西省吉安县农业局）