深化宅基地制度改革助推黑龙江省贫困农户住房保障

黄善林　冯广京　郭翔宇

实施精准扶贫战略以来，黑龙江省在住房保障方面取得了重大进展和卓越成效。无论是贫困县还是贫困村，贫困农户危房改造力度大、效果显著，保障了贫困农户的住房安全。充分发挥农村宅基地资源优势、提升贫困农户住房保障水平是黑龙江省实现乡村振兴、巩固提升脱贫攻坚成果的重要路径。

现阶段，黑龙江省贫困农户住房保障及宅基地利用状况仍存在一系列问题有待解决。一是现行保障措施的顶层设计不足，村庄规划缺位。由于绝大多数村庄未制定村庄规划，危房改造采用原址新建、修缮方式、“建新不拆旧”，改造后的住房仍然是原先凌乱分散的布局，不利于宅基地的有序退出，违背部分村庄的自然演替规律。二是现行保障措施覆盖范围有限，部分贫困农户无法享受住房保障政策。危房改造政策认定的改造对象是拥有危房的贫困农户，而无房贫困农户无法得到政策扶持，无法解决其最基本的安全住房问题，也无法享受宅基地权益保障。三是现行保障措施资金压力大，住房质量及保障水平不高。危房改造任务繁重，筹措资金压力较大。在利用有限资金实施危房改造政策的过程中，危房改造的户均面积偏小、配套设施不足，且新建住房以彩钢房为主，其住房保障水平低。四是现行保障措施未有效利用闲置废弃宅基地，资产功能未能得到有效释放。当前仍存在部分“一户多宅”、宅基地面积普遍超标、村庄宅基地闲置率和废弃较高的现象，然而，现有住房保障政策实施粗放低效，未能统筹优化利用宅基地资源。

因此，大力提升农村宅基地资源利用效益、充分挖掘提高贫困农户住房保障水平是黑龙江省实现贫困农户改善生产生活条件的重要路径。针对上述问题，提出如下建议：

一、分类推进村庄发展，细化调查宅基地资源

贫困农户住房安全问题在不同的村庄表现出不同的特点，因此对村庄进行分类、宅基地资源摸底调查是实施宅基地制度改革的基础性工作。

一是顺应乡村发展规律和演变趋势，针对平原区、半山区、山区等不同乡村的发展现状、区位条件和资源禀赋，把全省的村庄划分为改造提升型的集聚提升类村庄、共建共享型的城郊融合类村庄、保护开发型的特色保护类村庄、安边固国型的边境一线类村庄、拆旧建新发展型的搬迁撤并类村庄，因村制宜，精准施策。同时应注意拒绝大拆大建，尊重各个村庄的自然肌理与特色，根据各个村庄现有基础、资源条件、社会需要，确定各个村庄的职能和今后发展方向，发展农村地区经濟，改变农村面貌。

二是结合第三次全国国土调查，重点对贫困县、贫困村内宅基地资源开展细化调查，对“拆除未尽”“废弃”地块等分类标注，全面摸清各类型村庄的宅基地面积、用途、权属、布局等基本情况，依据现状调查成果，建立农村闲散宅基地土地台账和盘活利用数据库，为实施宅基地制度改革奠定坚实的基础。

二、优化农村宅基地空间布局，分类构建贫困农户住房保障体系

贫困农户宅基地空间布局零散，住房无保障农户的家庭特征各异，对住房的需求也不同。因此，优化布局、分类构建住房保障是实现住房保障安全的关键步骤。

一是优化贫困村庄布局，需从以下两个方面进行：一方面对已入住新房的贫困农户遗留的危房进行有偿“灭迹”，鼓励贫困农户拆除并复垦废弃的宅基地，进行宅基地统一规划整理;另一方面因地制宜统筹村庄空间发展，依法调整修改乡镇土地利用规划，与县（市、区）乡村振兴战略规划统筹考虑，推行“多规合一”，规范宅基地用地空间布局，将部分贫困农户向自然环境较好位置如中心村、中心屯集中划定宅基地，或是集中统建、多户联建，减少农村居民点数量，加强医疗卫生服务、道路交通等基础设施建设，科学布局农村生产、生活、生态空间，改善贫困农户的居住条件和环境，实现分散宅基地资源集约化利用。

二是完善现行保障措施顶层设计不足，将无房无宅基地农户纳入农村住房保障体系。按照贫困农户的家庭特征状况，精准识别各类贫困农户的住房需求，分类实施住房保障方式。针对有种植行为的贫困农户，采取“原址新建”，方便进行农业生产经营;针对无宅基地有种植行为的贫困农户，进行“划地新建”，其户均面积以满足其生产生活功能需求为原则;针对家中的劳动力常年外出务工，无种植行为的贫困农户，进行“集中新建”;针对无劳动力但身体较为健康的贫困农户，配给“廉租住房”;针对已基本丧失劳动能力的贫困农户，配给“幸福大院”，提供住房、医疗等优质服务，注重其生活的综合性保障。

三、建立农户宅基地退出与住房保障衔接机制，促进乡村功能有效提升

针对所有对宅基地依赖程度低的农户，可以对其鼓励实现宅基地分类有序退出，逐渐把村庄分散的宅基地资源整合起来。

一是已经进城买房、在城市具有稳定就业且属于成功市民化的农户，对宅基地依赖程度低。集体经济组织应该结合土地征收区片价和增减挂钩结余指标调剂费等确定补偿标准，以合理的市场价格回购其宅基地及其农房。切实落实宅基地自愿有偿退出，为进城农民提供资金支持，同时显化宅基地使用权的用益物权、量化宅基地资格权。

二是无生产经营行为、患有重大疾病具有宅基地的贫困农户，因其无能力筹资建房，对宅基地依赖更低。这类农户数量在贫困村十分突出，允许采取“以地养老”的方式，自愿将宅基地退回村集体以换取养老服务，获得住房和生活保障，实现老有所养和宅基地的有序退出。

三是集中划定宅基地的贫困农户，通过将区位较好的宅基地置换原有宅基地的方式，注意在置换新宅基地的过程中，严格执行宅基地法定的面积标准，禁止盲目超占现象。农房按规划设计建造，生产生活空间科学合理分离，精准实施贫困农户保障住房政策。

四、搭建农村住房及宅基地交易平台，完善农村产权交易服务体系

村庄内大量宅基地和农房被闲置、低效利用，是制约贫困农户住房保障水平提高的重要原因。因此，搭建农村住房及宅基地交易平台，实现有偿利用，是提高住房保障水平的重要途径。

一是针对村庄中的大面积废弃宅基地进行复垦以补充增加耕地，通过土地整治形成集中连片、高质量黑土地农田，改善生产条件，实现农业现代化，作为占补平衡指标调剂使用和永久基本农田整备区管理。

二是通过建立宅基地结余置换机制，将宅基地整理出来的结余指标与城乡建设用地增减挂钩项目区联系起来，壮大村集体经济组织的经济实力。依据村镇规划，列入近期搬迁计划的村庄，村庄内部的零星建设用地，可纳入挂钩项目复垦区。构建内容更丰富的城乡统一建设用地市场，实现城乡融合。

三是通过租赁、合作方式把农村空闲农房盘活。针对未完全市民化、对宅基地有一定依赖性的农户，可以对其常年闲置的住房进行有偿使用。既可以作为廉租住房出租给贫困农户使用，也可以发展休闲农业和乡村旅游产业，激活农房的使用价值，撬动乡村振兴。找准农民意愿和市民之间的接口，对村里破舊闲置农房进行舒适化改造，作为“民宿”出租给游客使用，打造一批“网红小镇”，实现农旅融合。发挥鄂伦春族、赫哲族等少数民族特色，彰显北方寒地农耕文明，展现“一村一韵”，让活态的乡村文化传承下去，提升乡村服务供给品质。

五、探索农村宅基地置换机制，提升乡村服务供给品质

宅基地属于村庄建设用地，具有存量大、利用率低的特点，急需探索农村宅基地与经营性建设用地、公益性公共设施用地置换机制，为贫困农户住房保障提供用地和资金保障，进而改善贫困农户居住环境。

一是建设宅基地流转市场，探索宅基地与城市经营性建设用地置换机制。针对部分城乡结合部或处于中小城市的贫困地区，这些地区的经济发展潜力较大，可以采取宅基地直接入市的方式提高农民的议价资本，对国有土地市场进行补充。使脱贫攻坚工作与经济社会发展各领域工作相衔接，与农村城镇化、现代化相统筹，充分发挥政府主导和市场机制作用，稳步提高贫困农户和集体经济组织增收脱贫能力。

二是依照乡村振兴规划“产业兴旺”原则，探索宅基地与集体经营性用地的置换机制，与产业扶贫相结合。为发展农村新产业新业态提供用地支撑，实现农村“三产”融合。在满足规划和用途管制的前提下，鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的宅基地资源用于发展农产品冷链、初加工、仓储等产业融合发展项目。促进贫困农户就业增收多元化，增强改善住房结构的经济能力。

三是依照乡村振兴“生态宜居”原则，探索宅基地与公益性公共设施用地置换机制，建设美丽家园。在农民集中区加快村镇建设提档升级，推进乡村景观化景区化改造。将腾退出的部分宅基地自用于在居民点集中的地方进行村庄环境改造、公共设施配套建设以及村内民生事业建设，优先解决村里住房无保障贫困农户的住房保障落地问题。同时全域打造生态宜居的乡村环境，提升贫困农户居住条件，改善生活环境，实实在在地解决贫困农户最关心的住房安全问题。

（作者黄善林系东北农业大学公共管理与法学院副教授、博士生导师;冯广京系东北农业大学公共管理与法学院教授、博士生导师;郭翔宇系东北农业大学经济管理学院教授、博士生导师）

责任编辑/吕岩萍