关于加强地方性法规立法项目调查研究工作的思考

2017年以来，笔者陆续参与了烟台市三部地方性法规的立法调研和先行审议工作，对地方立法工作有了较为深刻的学习和实践领会。其中最大的感受是，地方性法规制定工作应适当地将工作重心前移，通过加强对拟立法项目的调查研究，进一步提高立法效率和立法质量。

在地方立法实践中，政府有关部门在提出制订地方性法规立法项目的建议时，往往是从工作需要的角度出发。主要目的是，在无法通过行政措施妥善解决部门在某领域工作中的困难和问题的情况下，希望通过地方立法赋予部门一定的法律权力，或者利用法律制度的力量将部门不易推动解决的问题上升到市级层面进行解决。此类行为的问题在于，政府有关部门对其工作内容及工作中遇到的困难和问题十分熟悉，但并不清楚怎样起草地方性法规草案、怎样通过法律来解决问题、法律能解决什么问题，其立法目的是不明确的。或者说，如果一个成熟的地方性法规案能够解决十个问题，那么部门起草提出的法规草案可能只包含了三个问题，其它的七个问题是在立法项目确定后、在法规案起草过程中或审议过程中才发现的。这就导致法规草案在先行审议和审议过程中出现了较大的改动，以至于最后版本与最初版本差距较大。

笔者认为，导致这种情况出现的原因主要是，立法项目前期调查研究做得不够深入。立法项目的提出，往往主要基于部门的日常工作，而不是全面深入地调查研究。法规草案的拟定，局限于部门日常工作之内，对于全局性的问题、规律性的趋势研究得不深不透，导致法规草案只能针对性地应对部门的日常工作问题，而非应对全局性、规律性的问题。还有一个现实性的问题是，不同法规由不同的部门起草，每一个部门的人员不一定都熟悉地方立法的原则、程序、方式方法等，且由于时间和程序的问题，当一个立法项目确定为年度立法项目时，部门往往已经拿出法规草案初稿，而人大有关工作机构在没有开展相关调研工作的情况下介入立法过程，需要耗费大量的精力重新梳理法规草案的来龙去脉，开展大量的调研，然后对法规草案进行研究和修改完善。这不仅会造成很多重复工作，还会对地方性法规的质量产生影响。

因此，建议加强地方性法规立法项目的前期调研工作。在地方性法规起草工作中，人大专门委员会及立法工作机构应提前介入拟立法项目的调查研究，人大当年度立法项目应由人大专门委员会、常委会立法工作机构和市政府有关部门在事前联合调研的基础上，于年度立法计划确定前联合出具立法调研报告，明确立法目的，提出详细立法工作计划。政府有关部门应当将立法工作重心前移，加强与人大专门委员会的沟通联络，提前对拟立法项目进行研究论证，增强法规草案的全面性、针对性、有效性和可靠性，切实保障和提高地方立法质量。