理顺机场投资体制促进自贸港高质量发展

海南航空业在整个交通运输业当中具有独特的地位，进出岛比例77%。未来随着进出岛人流的密集、免签政策实施以及自由贸易港建设逐步推进，航空业供给侧率先实现结构多元、功能丰富、品质高端、接轨国际，对于满足人民日益增长的服务需求和投资需求具有推动作用。当前，理顺机场机制、创新机场投融资，聚力吸引政府和社会资本、外资等多方资本，有利于促进航空业高速繁荣发展，促进机场及其关联项目投资接轨国际化、助力海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设。

一、理顺机场及其关联项目投资新体制对于打造国际化投资环境具有重要意义

（一）破解海南省机场管理长期存在的问题

2019年前，海南省是全国唯一由航空公司控股枢纽机场省份。航空公司控股省会城市等枢纽机场在投资体制和未来发展上存在的问题和不足逐渐凸显。一是省会城市海口机场由航空公司控股或相对控股暂不符合国内民航业有关规定，二是民营企业控股枢纽机场，对机场基础设施建设积极性不高，投入度不够，提升基础设施保障能力有限，造成协调发挥中转枢纽机场能力不足。三是经济安全性稍显不足。

（二）构筑机场及其相关关联项目国际化的投资环境

综合交通枢纽是城市发展的重要支点，营造多元投资环境，有利于促进交通枢纽多元发展。一是引入负面清单管理模式，聚焦建立便利化、法制化和国际化的营商环境。通过促进多方资本投资机场，有利于学习先进的管理经验、打造国际标准的机场服务标准，助力建设更高层次、更高品质的空港交通枢纽。二是打造2—4小时8小时飞行经济圈。加大投资来源，允许社会资本进入公共航空运输企业、航空燃油销售储运加注企业、计算机服务企业、通用航空机场建设、航线航班运营等项目，吸引多方资本参与构筑飞行经济圈建设。

（三）促进航空产业对周边上下游产业带动和辐射作用

理顺机场及其关联项目投资体制，发挥航空产业的辐射拉动作用。一是带动航空运输业。理顺公共航空运输业、通用航空经营、小型航空器商业运输运营、全货运航空运营投资机制，机场则聚焦提供航空运输业优质服务。二是促进飞机维修业发展。理顺民用航空器维修及民用航空资料的翻印、交换、转售和转让等内外资投资体制。三是经营飞机租赁业。理顺保税区、海关特殊监管区的飞机租赁投融资体制。

二、海南省机场投资体制概况

（一）机场实现属地化管理

机场投资体制分三个阶段。第一阶段，20世纪80年代为中国民航局管理，由中央财政直接投资;第二阶段，省级政府投资，由省级组建机场集团管理机场，2002年，《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》，民航局管理的机场逐步移交地方政府管理，机场实行属地化管理，目的是调动地方政府发展民航事业积极性，实现机场资源共享、企业化经营，形成有利于机场建设和发展的管理体制。民航总局直接管理的机场下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债、人员一并划转，原则以省为单位组建机场管理公司，实行企业化经营，各省（区、市）政府不再设立民航管理机场;第三阶段，社会资本进入机场建设，包括民营资本和外商资本。

（二）国有资本与社会资本参与机场建设

截止2019年，省两个核心枢纽机场，海口美兰机场国有股东持股合计53.78%，三亚凤凰机场国有股东持股合计0.43%。海南省美兰机场由航空公司关联企业管理和经营。机场收入主要由航空收入和非航空收入，国有资本和社会资本共同参与机场建设和运营。

三、推进机场建设过程中存在的突出问题

机场建设资金投入量大、建设周期长，占地面积大、生态环境约束、资金保障等问题成为沿海城市推进机场建设过程中需要解决的突出难点和堵点。

一是占地面积大。民用运输机场为国家重要公共交通基础设施，为满足大型客机停靠，跑道建设、航站楼以及配套设施建设用地需求，相对一般基础设施更大。利用陆上土地建设机场面临征地拆迁成本高昂、行政成本过高等突出问题，沿海城市往往选择填海造地建设机场，但需开展海洋环评、海域论证及基础外业调查，这些措施对于旅游型城市要求则更为严格。

二是环保问题突出。机场建设引发的环保评价也是推进机场建设主要约束问题，陆地造机场主要产生的噪声往往会给当地居民生活造成影响，填海造机场的環保问题更为明显。

三是资金筹措难度大。机场建设对于经济体量小、资本市场不发达的城市，资金缺口是推动机场建设过程中存在的主要问题。为解决机场建设资金，需要统筹各部门资金财经政策、多渠道筹集资金，地方需积极争取中央预算内资金支持，同时财政配套资金。金融机构需与政府机构建立良好的信息互通，经过风险评审、账户资金监管以及确定项目概算等程序流程，才能对机场建设审慎放贷。

四是政策变化的影响。空港是城市形象重要窗口，政策变动对机场设施的配置常常会带来改变。2018年海南提出建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港，新的发展方向和政策要求对空港边检、海关、口岸等各种设施提出了更高标准，政策变动要求机场概算重新调整。

五是推进空域资源协调。航班时刻表、空域资源配置不属于地方事权，航线（包括国际、国内、地区航线）资源属于有偿使用。以航线资源有偿使用取得的资金收益建立民航基础设施建设基金，专项用于安全、空管、机场、科技、信息等设施的建设。推进机场建设要协调好空域资源。

四、发挥各方投资比较优势，促进民航高质量发展

构建民航高质量发展，关键在全面落实各项政策，强化指标导向，建立涵盖总量、结构、增量等多个纬度评价体系。强化政策护航，构筑各方面政策协同配合、良性互动的高质量发展政策体系。强化标准引领，加快建立政府主导的标准和市场自主制定的标准共同构成新型标准体系，促进政府投资和其他各类投资的发展。

（一）发挥政府投资在机场建设中的优势作用

政府作为枢纽机场控股方，政府投资提供公共基础设施。一是有利于提高全局效益。弱化机场经营功能，促进机场聚焦提供航空运输公司优质、高效服务，减少起降费等杂费和弱化局部利益，降低航空公司成本。二是有利于开拓多项业务。发挥政府协调作用，促使航空公司聚焦开辟新航线、拓展新业务，提高国内和国际市场整体竞争力。三是有利于民航业参与国际竞争。海南省人口约920万，仅仅依靠本地客源，难以形成货物、资金、人流枢纽型机场，为打造更高标准的国际空港，急需提高海南机场中转量，强化中转客运对民航发展的支撑作用。

（二）发挥主基地航空公司投资作用，打造开放型格局稳定器

做强做大主基地航空公司，着力扩大主基地航空公司市场份额，增强主基地公司协调能力，开辟国际国内航线。加强与周边机场合作，建立机场与机场之间联盟关系。深化合作内容，在航线、时刻、人员分流等方面实现互利共赢。

五、建立海南省机场及其相关业务投资准入负面清单，探索运营新模式，构建民航发展开放包容大格局

当前，涉及到机场及其关联项目投资负面清单分布在市场准入负面清单（2018年版本）、国内投资民用航空业规定、自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施、外商投资特别管理措施。理顺四個投资清单，进行对比、补充试验，推进海南自由贸易试验区（港）机场体制机制和管理制度创新，在更广范围进行压力测试，全面分析海南省民航机场投融资体制政策效果、政策手段，择优选择最适合建设中国特色自由贸易港的机场及其相关业务投资新模式，创新海南省机场体制机制。

（一）四张清单整合为海南省机场投资负面清单

清单包括禁止和许可两类事项，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审核、批准，不得办理有关手续;对许可准入事项，包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等，由市场主体提出申请，行政机关依法依规做出是否予以准入的决定;对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

（二）整合后的清单对接国际投资协定和港澳台经贸关系安排和协议

按照国家及其自由贸易区整合后的负面清单，纳入海南与国内、国际机场管理合作框架内，梳理《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续协议、我国与有关国家签订的自由贸易区协议和投资协定、国际条约，对符合条件的投资者更优惠开放措施的，对清单进行补充、完善、修订，作为对接与国际、港澳台地区合作的参考规范。

（三）探索建立机场建设及其关联项目特许经营或者牌照管理等方式和投资回报机制，创新运营机制

梳理分布在相关部门的许可审定和资质审定，规范相关部门职能，形成政府引导、多市场主体参与的局面。

（四）建立共商协调机制，重大问题建立省部联席会议机制

吸引具有国内、国际资本投资民用机场、通用机场及其关联业务，争取部分审批权下放或者先行先试。

（五）经国务院同意，可实时列入清单，率先在航空探索试行清单

由于未经国务院授权，各地区、各部门不得自行发布市场准入性质的负面清单，因特殊原因需采取临时性准入管理措施的，需报国务院，适时纳入国家临时性措施或者地方管理措施清单或其他方式予以规范。

（许艳，海南省发展改革委，中国人民大学硕士）