高校纪检监察组织发展现状及特点

蒋兴旺 王洪玉 刘睿

摘   要：党的十八大以来，中央从落实八项规定开始，采取了一系列措施促进纪委落实监督责任。在这一政策背景下，通过调研辽宁省高校纪委书记任职情况数据，发现辽宁省高校纪委书记的任命很好地践行了异校交流任职制度，绝大多数高校纪委书记在党委的排名并不依据学校纪委的地位情况，纪委书记的廉洁程度和学历水平相对较高。辽宁省高校纪委书记任职情况数据充分表明，党的十八大以来高校纪检监察组织的独立性、权威性、廉洁性和专业性有了明显的发展，有利于促进高校纪检监察组织有效履行监督责任。

关键词：高校纪检监察组织;独立性;权威性;廉洁性;专业性

中图分类号：G647                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2020）04-0076-05

一、问题的提出

纪检监察組织作为党内监督的专责机关，其有效履行监督执纪问责职责必须具备一定的条件。关于这一问题，一些学者进行了研究，普遍认同的结论是成功的反腐败机构应该具备独立性、权威性、廉洁性和专业性[1-3]。从历史沿革来看，纪检监察组织在不同的历史时期所具备的特点是存在很大差异的，这主要受到党的纪律检查体制、选人用人工作机制等因素的影响[4-5]。党的十八大以来，中央从落实八项规定开始，坚持“打虎拍蝇猎狐”“把纪律挺在前面”“践行监督执纪四种形态”“打铁还需自身硬”，坚持推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革不断深入，推动落实以上级纪委领导为主的双重领导模式，出台、修订了一系列党内法规制度，先后制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等党纪法规规范监督执纪执法工作，这些制度和工作实践为纪检监察组织履职尽责提供了更有利的条件。那么，在这一政策背景下，高校纪检监察组织发展情况如何？高校纪检监察组织独立性、权威性、廉洁性和专业性四个方面的特点有哪些变化？这是本文研究的出发点。因此，为考察测度高校纪检监察组织的发展现状及特点，我们通过中华先锋网、相关高校官方网站等渠道收集了辽宁省省管高校2013年至2019年任职的纪委书记的任职情况数据，包括纪委书记的学历、所学专业、参加工作时间、性别、年龄、任职时间、工作经历、纪委书记在其所在党委排名、个人发展情况等。在这一基础上，本文基于辽宁省高校纪委书记任职情况数据，从独立性、权威性、廉洁性、专业性四个方面考察了高校纪检监察组织的发展现状及特点，以期为探索高校纪检监察体制改革提供政策建议。

二、全面从严治党背景下高校纪检监察组织的特点

（一）独立性

独立性是指纪检监察组织只向赋予其权力的组织负责，依法依规独立行使权力，不受其他单位、团体和个人的干涉[3]。独立性要求主要体现在领导体制、人员任免等方面。

从领导体制来看，党的十九大通过的《中国共产党章程》规定，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下工作。也就是说，目前党的纪律检查委员会实行双重领导体制。有学者认为，双重领导体制一定程度上造成了纪检监察组织独立性不足，但是短期内彻底抛弃双重领导体制实行中央以下或省以下垂直领导并不现实[6]。实际上，在双重领导体制下，中央为增强纪委的独立性进行了一系列制度和实践上的努力。一是积极推进制度改革。2016年出台的《中国共产党党内监督条例》规定，党的各级纪律检查委员会应加强对同级党委的监督，强化上级纪委对下级纪委的领导，纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告;执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告。这些规定进一步明确释放了中央增强纪委独立性的信号，推动双重领导体制从以同级党委领导为主向以上级纪委领导为主转变。二是深化派驻机构改革。党的十八大以来，中央先后出台《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻机构的方案》，派驻机构的范围不断扩大，派驻机构的工作人员要求全部由纪检监察机关聘用或任命，并且由后者提供财政预算和人员福利[7]。中央纪委加强了对派驻机构的直接领导，作为纪检监察机关重要组成部分之一的派驻机构的独立性显著增强。

从人事任免方面来看，2013年党的十八届三中全会提出，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，并将这一精神于2016年写入《中国共产党党内监督条例》。2015年3月，中共中央办公厅印发《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》明确了这一精神落实的具体化措施，对提名考察做出规定，在提名条件上，突出强调纪委书记、副书记人选要敢于监督、善于监督，注重从履行党风廉政建设主体责任、监督责任表现突出的优秀干部中选拔;在干部来源上，明确要拓宽选人视野和渠道，可以从纪检监察系统内和系统外提名，纪委书记人选一般应当交流任职。

从研究文献看，一些学者对纪委的独立性和权威性进行了实证研究，普遍认可的方法是用纪委书记是否为异地交流作为衡量纪委独立性的指标[2][8-9]，用纪委书记在党委的排名情况作为衡量纪委权威性的指标[2][10]。本文借用现有文献研究方法，对高校纪检监察组织的独立性和权威性情况进行了分析。从数据统计结果看，2013年至2019年间，辽宁省省管高校共出现66名纪委书记，其中异地（校）交流的纪委书记共有43名，基本覆盖了绝大多数高校。以2016年以后被任命的纪委书记来看，在总共36所高校纪委书记中，有97.22%的纪委书记是从异地（校）调入的，占绝大部分，其中有13名纪委书记来自省内其他高校，22名纪委书记有省市相关政府管理部门工作经历，只有1名纪委书记一直在本校工作，没有异校（地）工作经历。而在2016年以前被任命的纪委书记中从异校（地）调入的仅占30%，大多数是本校干部提拔，在本校拥有多年工作经历。这一统计结果表明，2016年纪委强化对纪委书记的提名考察制度实施以来，辽宁省高校纪委书记的任命很好地践行了异校交流任职制度。实际上，一些学者通过实证研究验证了“空降”的纪委书记可以提高纪委的独立性水平这一结论[9]，因为这在一定程度上简化了纪委与同级党委的利益关系，简化了纪委与监督对象的社会关系，而高校纪委独立性的增强也有利于促进高校纪委监督履职能力的发挥。

（二）权威性

权威性是指纪检监察组织所拥有的对其行使职能的政治支持，其是否能够得到最高权力机关、最高领导人、各个国家机关的支持至关重要[3]。同时，权威性的要求主要体现在纪委违纪处理权力情况、纪委书记在党委的排名等方面。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的严峻形势，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，中央反腐力度前所未有，坚持“无禁区、全覆盖、零容忍、重遏制、强高压、长震慑”的十八字方针，反腐败斗争取得压倒性胜利，纪检监察机关的受关注度和权威性显著提高。实际上，中央实行巡视工作机制，明确一届任期内巡视全覆盖的政策，形成了强有力的震慑，在充分发挥上级纪委权威性的同时，也在一定程度上为下级纪委以巡视为契机开展工作提供了有力支持。同时，中央推动双重领导体制具体化程序化制度化，党的十八届三中全会、《中国共产党党内监督条例》先后提出并明确“纪委线索处置和执纪审查以上级纪委领导为主，建立健全向上级纪委请示报告制度”。这一规定强化了上级纪委对违纪处分的决定权，增强了纪委监督的权威性。

纪委书记在党委的排名是衡量纪检监察组织权威性的重要指标，关于这一结论有学者基于1994—2012年中国各省纪检机关的信访执纪数据进行了实证研究，发现省纪委书记在省委常委中排名在前一半则会显著提高该省纪委的反腐力度，而省纪委书记排名过于靠前也会导致该省纪委的反腐力度有所下降[10]。为提高纪检监察组织的监督执纪能力和增强纪委协调其他部门的工作能力，一些地方政府出台文件明确规定纪委书记在党委中的排位，如2014年湖北省出台《关于纪委书记（纪检组长）排序及分工意见》规定，纪委书记（纪检组长）在党委（党组）中的排位不论资历先后，都排在副书记之后、其他常委（党组成员）之前。除湖北之外，北京、辽宁、浙江、湖南、广东等省份和地市也有相关规定。而在此之前，纪委书记在党委中的排名除了受纪委地位的影响，还受到纪委书记相对于其他常委升任副厅级的先后等因素影响。

高校作为体制内的事业单位，纪委书记排名情况如何？我们基于收集到的辽宁省高校纪委书记在其所在党委排名情况数据进行了考察，以2016年以后被任命的纪委书记来看，有8名纪委书记在党委的排名在前4位，28名纪委书记在党委的排名在第4位以后，绝大多数高校纪委书记在党委的排名仍然考虑的是纪委书记相对其他常委升任副厅级的先后这一因素，而并不依据学校纪委的地位情况（见表1）。

（三）廉洁性

廉洁性是指纪检监察组织工作人员特别是主要负责人的廉洁程度。廉洁性要求主要体现为纪检干部违规违纪查处情况。

党的十八大以来，中央纪委坚持“打铁还需自身硬”，通过在纪检监察系统开展会员卡清退活动、通报曝光违反中央八项规定精神的纪检监察干部、整治“灯下黑”、规范监督执纪工作程序等措施强化对纪检监察干部的约束。2019年1月，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，进一步扎紧了纪检监察机关自我监督的制度笼子，对监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、审理、监督管理等作了明确规定和要求，使监督执纪工作科学化、规范化、法治化。同时，坚决查处纪检监察干部违纪行为，从对纪检监察干部违纪行为查处情况来看，中央不断强化纪检监察机关的自我监督，党的十九大以来，截至2019年6月，全国纪检系统组织处理2.1万人，相比党的十八大期间增长176.32%;谈话函询1.6万人，相比党的十八大期间增长45.45%[11-12]（见表2）。这些制度和实践为保证纪检监察干部的廉洁性提供了有力保障。

从辽宁省高校纪委书记数据统计结果看，在66名2013年至2019年任职的辽宁省省管高校纪委书记中，退休的纪委书记有10名，在任纪委书记或在职从事其他工作的有39名，平调交流到其他岗位的有10名，提拔的有6名，只有1名纪委书记因违反中央八项规定精神典型问题受到党纪处分。

（四）专业性

专业性是指纪检监察组织工作人员能否专业化地开展工作。专业性要求主要体现在纪检监察干部特别是纪委书记的学历教育、工作经历等方面。

纪检监察工作不仅要求纪检监察干部具有较高的政治素质，同时要求其具备纪检、监察、法律等方面的专业知识。在学历教育和工作经历等客观条件下，开展专业化业务培训是提升纪检监察干部专业化能力的重要途径。为此，各级纪检监察机关进行了一系列实践，比如中央纪委常委会带头改进作风、辽宁省纪委开展“学条规、提能力、促规范”岗位练兵活动、山西省纪委开展“学思践悟、岗位练兵”活动以及河南省纪委开展“大学习大练兵大比武”活动等。党的十八大期间，中央纪委机关、派驻纪检组干部交流1314人次，培训各级纪检监察干部17.8万人次[11]，纪检监察队伍的政治素质和专业能力明显提升。

纪委书记的学历教育情况能在一定程度上反映其自身学习能力，而他是否有纪委或其他监督部门的工作经历则能反映出其纪检监察工作经验和专业性思維。表2的分析结果表明，2016年以后被任命的36名辽宁省高校纪委书记中，具有研究生学历的有25人，占69.44%，学历水平相对较高;有15名纪委书记在任职前有纪委或在其他监督部门的工作经历，这为纪委书记更加专业化地开展纪检监察工作奠定了基础。

三、结   论

基于辽宁省高校纪委书记任职情况的数据，本文从独立性、权威性、廉洁性、专业性四个方面考察了高校纪检监察组织的时代特征。研究结果表明，辽宁省高校纪委书记的任命很好地践行了异校交流任职制度，纪委书记的学历水平相对较高，党的十八大以来高校纪检监察组织的独立性、权威性、廉洁性和专业性有了明显的发展，有利于促进高校纪检监察组织有效履行监督责任。然而，从高校纪委书记在党委的排名情况看，高校纪委的地位提升并不明显，提高纪委工作的权威性还有一定的空间。当然，由于数据的有限性，研究结论可能存在一定的片面性，并不能全面反映高校纪检监察组织的发展现状和特点。因此，应进一步加强高校纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对高校纪检监察组织的领导，提高高校纪检监察组织的权威性，推动高校党风廉政建设和反腐败工作不断取得新成效、新进展。

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责任编校   陈   瑶

Abstract： Since the 18th CCP National Congress， the CCP Central Committee has taken numerous measures to promote Discipline Inspection Commission to take its supervision responsibility in the implementation of the “Eight Regulations”. Against this background， a study on the employment information of Party secretaries in discipline inspection commissions in higher education institutes in Liaoning Province discovers that these secretaries practice effectively the mechanism of exchanging their office duties， most of their rankings in Party committees not relying on their status in relative discipline inspection committees， their degree of probity and degree of education relative high. Such data fully demonstrate the independence， authority， probity， and professional qualities of discipline inspection organizations in higher education institutes in Liaoning Province， which is favorable for such organizations to effectively practice their supervision duties.

Key words： discipline inspection and supervision organizations; independence; authority; probity; professionalism