中国养老政策供给的地区差异性研究

胡钊源 靳小怡

摘要 人口快速老龄化与养老文化变迁背景下，资源合理利用的养老政策有效供给是老龄工作实效性提升的基础。各地养老政策的供给量与供给内容并不相同，评价差异的合理性和判断各地养老施策的理想模式，需要结合地区实际财政支持水平与老年群体需求状况来综合衡量。基于此，本文通过Python文本挖掘技术采集了中国的养老政策文本，筛选了2010—2019年的规范性政策文件，利用TF-IDF赋权法分地区提取关键词。在此基础上，利用系统聚类（HCM）分析了地方养老政策内容层次的完整性，应用社会网络分析（SNA）探索了不同层次养老政策间的联动特征，并结合主要地区因素分析了地区差异的成因与合理性。研究发现：①各地养老政策内容层次相对完整，共同核心为养老资金和老年人生存型需求。②各地政策联动模式差异明显，发展型需求的政策设计与政策网络明显不同，养老施策的实效性需要系统性政策网络和政策充分落实双重保证。③各地养老脆弱性不可仅根据经济状况和老龄化程度做简单判断，既有政策实效性和老年群体弱势特征也需纳入考虑。④各地老龄工作当下核心问题与重点任务不同，部分地区仍具有后发优势。因此，整体来看，地方养老施策需避免简单数量累加，提升政策系统性和协调性，充分贯彻老年友好型社会建设理念，确保政策配套出台和有效落实。具体到不同地区，各地需科学制定梯度式战略规划，有效平衡财政约束与老年群体需求，合理调动多方资源，充分探索区域协作的可能。

关键词 养老政策;地区差异;TF-IDF赋权法;系统聚类分析;社会网络分析

中图分类号 D632.1

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）07-0151-11DOI：10.12062/cpre.20200314

2000年中国正式进入老龄化社会，2018年老年抚养比达到16.8%，人口老龄化速度较快。但人口流动与养老文化变迁使养老方式转变[1]、老年群体养老风险增加、政策需求多元化。为此，中央2017年发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，指明了老龄事业发展和养老体系建设“社会保障、养老服务、健康支持、精神文化生活、社会参与、投入保障”等六类主要指标，为各地老龄工作确定了主要任务，并对老龄事业协调均衡发展提出了较高要求。然而，我国现阶段仍处于“老龄事业改革发展和养老体系建设的重要战略窗口期”，各地养老服务发展水平不同，老年保障体系完善程度不同，老龄工作局限与短板不同，因此养老施策的理想模式与老龄工作实效性提升的有效路径也相应不同。基于此，本文将依据地方养老政策文本的供给现状，结合地区老年人口弱势程度和主要人口、经济特征，分析地方养老政策供给差异的现状、成因与合理性，并在此基础上提出改进地方养老政策供给模式的政策建议。

1 文献综述

代际关系的转变使得家庭养老局限凸显[2]，老年人的弱势风险[3]和政策需求增加。除了基础的经济水平和健康状况，心理福利[4]、社会参与[5]等也影响着老年人的养老风险和生活质量[6]，因此也是老年人政策需求的重要维度。同时，老年人的不同层次需求存在交互影响[7]，因此政策需求类型、水平与需求未响应的后果在不同的老年群体之间差异明显。为避免“应扶未扶”“过度扶持”的问题，老龄工作需综合考量老年人多元需求，形成联动式政策网络。国内学者虽已对老年人的多元需求和风险有了充分的把握，但相关研究多围绕某类特殊老人[8-10]或某类具体需求，对多维需求交叉[11]的影响和后果研究较少。

“十三五”规划提出的六类建设指标对应着老龄工作的不同层次，较为完整地回应了老年群体经济保障、健康支持、心理福利、社会参与等多元需求，并对社会保障体系的多支柱、全覆盖、公平性、可持续提出了较高要求。各地多沿用了这六类建设指标，为本地的老龄工作提供指导。但同时指出了老龄工作在“涉老法规、区域老龄事业均衡性、养老服务供给、老年消费市场、老龄工作体制”等方面的明显短板。这也预示着为保证老龄工作的提质增效，各地现阶段老龄工作的政策设计和工作侧重点将会有明显不同。这一方面是因为各地老龄工作紧迫性和实际短板不同。各地经济发展状况不同，老龄化程度差异明显[12]，人口与经济因素相互影响[13]使得省际养老脆弱性与经济约束水平差异明显[14]。另一方面因为各地老年群体政策需求不同。地区因素如社会保障完善程度、人口流动模式、自然环境[15]、饮食习惯等，均会直接或间接影响老年群体的弱势风险，催生不同的老年弱势群体[16]，因此老年群体的特征与需求存在省际差异、地区差异和城乡差异[17]，老龄工作和政策供给的侧重点相应会有所差异。已有学者开始尝试利用文本挖掘和文本分析技术[18]分析养老政策供给的地区差异[19]，但整体而言对老龄化程度较高的地区，如北京、上海、重庆等地开展的前瞻性老年研究较多[20]，而对老龄化程度和社会保障水平较低的地区研究相对较少且较关注资金可持续。

从现有研究来看，对老年群体多元需求政策响应的研究较少，对地区间不同养老施策环境的分析不够，对地方养老政策供给的差异现状关注不够，因此对各地养老施策实效性与未来老龄工作重点的评价缺乏综合考量。本文将通过文本挖掘与分析技术，结合地区因素，整体性分析各地养老政策供给量与政策内容的差异，从而对地方养老政策供给进行整体性的比较，对老龄工作的现状和成果给出全景式描绘，以期对推进老龄事业提供参考。

2 研究方法

人口快速老龄化与养老文化转变的背景下，不考虑资源约束的政策供给量简单累加并非老龄工作实效性提升的合理选择[21]，无差别的扶持原则和相同的工作侧重点也并非地区间养老服务协调发展的有效途径，有效联动的政策设计[22]与供需匹配的因地施策才是战略窗口期实现资源充分利用的必要条件。

关于政策设计，“十三五”规划已指出明确的发展目标，各地可进行不同程度的响应与创新，在此过程中地区差异是主要影响因素。老年扶持是典型的財政资源消耗型社会保障工作，因此地方财政支持水平是养老施策的核心因素[23]，而老年群体的需求强度则为主要推动力[24]。在人口与经济等地区影响因素的作用下，地方养老政策的供给量、政策内容、实际效果等会产生明显的分化。

其中，政策内容的分化不仅包括政策内容维度的差异，还包括政策联动模式的不同。政策内容维度主要指政策所涉及的老龄工作层次的完整性，即地方政策对中央规划所提出不同类别建设指标所对应的各个层次老龄工作的响应状况，强调快速老龄化背景下对老年群体多层次需求的回应，是老龄工作完善的基本要求，对各地施策要求无明显差异，这在以往研究中有较多涉及。而政策联动主要是指不同层次老龄工作所形成的政策网络的整体性、协调性和耦合性，强调配套政策出台、服务网络健全等，核心影响因素之一为资金来源 [25]，需关注制度、经济和社会因素的影响[26]。这在以往的研究中相对欠缺，相关研究多立足于老年群体的多元弱势现状，通过分析其政策需求与政策扶持现状，探索改进政策的有效途径，较少以政策文本为切入点，分析政策供给的实际状况与现实局限。因此，本文将聚焦差异性的社会因素作用下，地区间养老施策维度、政策联动模式的不同，并结合地区因素剖析各地老龄工作侧重点不同的成因，从而对其政策联动的合理性、实效性进行分析。

本文将在TF-IDF算法提取关键词的基础上，充分结合系统聚类分析（Hierarchical Cluster Method）和社会网络分析（Social Network Analysis）剖析地方政策维度完整性与政策联动差异性。TF-IDF技术与系统聚类分析（HCM）是较为成熟的文本分析方法，在引文分析中被广泛运用[27]，多用于文本降维与主题提取，因此同样适用于政策内容维度的分析。在政策文本分析相关研究中，关键词的中心度分析[28]运用较为广泛，但存在难以纳入三方关系的局限，已有研究开始尝试利用结构洞指数来分析多方政策相关主体或施策部门间的联动关系[29]，但对政策文本本身关注较少[30]。因此，本文将通过社会网络分析（SNA）中的结构洞指数来分析政策间联动模式与各主题政策在政策网络中的地位差异。综上，一方面，判断地区差异对养老施策的影响作用，发掘地方差异性政策供给的根本原因;另一方面，呈现地方老龄工作的初步成效与现实压力，探索系统性、整体性、协同性养老服务体系构建的有效途径。

2.1 关键词提取

TF-IDF赋权法提取文本关键词的主要思想是：若某一词条在某一文本中高频出现而在其他文本中出现较少，则该词条很适合作为此文本的关键词。即若包含词条i的文档总数为k，则词条i在文本dj中的TF词频（Term Frequency）为：

IDF是逆向文件频率（Inverse Document Frequency），若文本总数为|D|，则词条i的IDF为：

其中， |{j： ti∈dj}|为包含词条ti的文件数目，为避免词语不在语料库中分母为0，分母通常加1。则TF-IDF计算的词条权重为：

根据齐夫定律（Zipfs Law）：文本中词条出现的频率与其在频率排序列表中的排名成反比（Frequency×Rank=C（C为常数））[31]，因此词条中的低频词分布规律为 [32]：In/I1 =2/n（n+1）

其中，In为文中出现n次的词汇数量。由此根据Donohue JC提出的高低频词界分公式可识别主要关键词：

考虑到政策文本内容聚焦，用语严谨，低频词相对较少，未必符合Zipf分布，且各地区关键词数量不同，分布规律有异，综合分析各地主要关键词在总语料库中的排名-频率分布规律，在充分保留地方共有的高频主要关键词的基础上，适当保留部分地方特有的中低频主要关键词。比对共有高频词与中央规划的相似度，以反映地方对中央政策的响应状况;分析“特色化”地方特有的关键词，以反映地方的政策创新和结合本地现状做出的重心调整，从而全面把握地方养老政策的“同”与“异”。

2.2 共词分析

利用系统聚类分析（HCM）和社会网络分析（SNA）整体性剖析各地区主要关键词的共现规律。首先，根据各地区主要关键词构建高频关键词的地区间共现矩阵，通过Ochiai系数法转换成相似矩阵：

然后对地区间的共现网络进行系统聚类分析（HCM），采用离差平方和（Wald）法计算类别间距离，以确保最终所得类别的组内离差平方和较小，组间离差平方和较大，以区分出不同共现规律的关键词类团。从而分析不同关键词在主题、阶段、面向人群上的分布特征和部分关键词的潜在联系。

在此基础上，进一步引入社会网络分析（SNA）的结构洞指数[33]分析政策间的联动模式。老龄工作分为多个层次，各个层次间内容不同却相互关联。其中，纲领性、原则性、基础性政策的关键词多为地区间的共有关键词，因此高频共现，与诸多政策产生关联。而除此之外，指向性、操作性、针对性的具体政策的完整性和联动状况也决定了老龄工作的系统性，因此，可通过结构洞指数识别相对拥有“资源控制能力”的主要关键词，剖析去除结构洞后，基于“弱关系”的政策间的可达性，通过分析不同政策关键词之间的联动关系，判断政策网络的协调性和协同性，进而分析地方养老政策网络层次的差异性。首先，计算各关键词的有效规模（Effective Size）：

其中，j表示与i相连的所有点，q为i和j之外的第三点，piq表示i对q的关系强度，mjq表示j对q关系的边际强度。由此可去除政策网络中的冗余因素，计算各关键词的有效网络规模，并通过有效规模与实际规模之比计算效率（Efficiency）识别主要网络关联点。然后，进一步分析政策间联动模式，通过测量各点限制度（Constraint），分析各政策需要在多大程度上與某些政策联接方可与其他政策共现：

由此，可衡量关键词i与j通过关联点q产生的联动及其控制力。最后，通过等级度（Hierarchy）计算这种限制性在关联点上的集中性：

其中，N为点i的个体网规模，C/N为各个点的限制度均值。一个点的等级度越大，表示该点越受控制。若某点等级度较高，则该点很可能为某项老龄工作内容对应的实操性具体政策，或地方结合自身状况制定的创新型政策。

综上，根据政策关键词的共现模式与聚类结果，可分析不同层次老龄工作在地区间的共现规律，从而判断不同主题养老政策在地区间的落实状况有无差异。在此基础上结合结构洞指数，可识别相对完善、多作为联接点出现的基础性政策，并分析各类养老政策的有限网络规模和政策间的联动模式。

3 样本与数据

3.1 文本总量

通过Python文本采集技术对养老政策文本进行挖掘。利用北大法宝法律数据库，以“养老”为关键词采集政策文本，再分别以“老年”“老人”“医养结合”为关键词，充分利用国务院及国务院各部委官网与各省（直辖市、自治区）政府及其他机构官网，对政策文本进行补充。最终筛除政策图解、政策一览等解读类文本后共获得养老政策文本10 298份，文件发布日期时间跨度为1980年1月—2019年8月。其中中央养老相关政策文件1 275份，地方（因数据可得性等原因，研究不含港、澳、台）养老相关政策文件9 023份。

3.2 样本筛选

通过中央发文量与发文类型历年分布规律筛选地方养老政策文本。从发文量来看（如图1），中央养老发文量随老龄化程度加深逐渐变高，呈现出明显的阶段性：① 2000年以前中央养老发文量较低。1980—1990年间部分年份全年无养老主题政策文件;1990—2000年间中国开始逐步实施养老金制度，整体发文量有所提升但依然不高。② 2000—2010年间，中国老龄化程度不断加深，养老政策发文量整体呈上升趋势，开始关注养老服务体系的构建和完善。养老发文量波动较大，具体体现为“十一五”规划、十七大会议等特殊时间节点后发文较多，部分年份复函、批复等政策文件较多（如2002年多份针对养老金调整的复函）。③ 2010年至今，老年人口抚养比快速提升，养老政策发文量稳定在较高水平。此阶段由于新型城镇化与产业转型升级的快速推进，家庭结构变化明显，

家庭养老局限凸显，老龄事业与养老服务质量提升成为养老政策的重点内容。因此，2010年以后为相对稳定养老高发文阶段，2010年至今的政策文本较适用于养老政策的文本分析。

进一步分析不同类型政策文本的规范性和指导性。整体来看，2010年至今中央的养老发文量和文件类型存在一定的周期性（文本挖掘截止到2019年9月1日前， 2019年政策文本不完整，因此仅作呈现，不做年份间对比），主要表现为：指导性、规范性文件先行，操作性行政许可与复函批复后行;联合发文以规范性文件为主，单独发文多为一般性工作文件。具体来看，规范性文件发布较多的年份为2014年（72）、2015年（37）与2018年（54），随后2016年（69）和2017（57）年便有较多批复（如行政许可）文件发布。此外，2010—2019年8月中央层面691份养老政策文件中有602份为单独发文，其中，单独发文量最高的为中国保险监督管理委员会和国家发展改革委，但发布的政策文件多以批复为主。国务院、国务院办公厅、人力资源和社会保障部、民政部、老龄委等部门发文量虽相对稍低，但发文类型多为规范性文件（规划、通知、意见、方法等），指导性较强。因此，规范性文件（决定、意见、通知）等具有更强的指导意义和分析价值。

綜合考虑高发文时期与政策文本约束力，选取2010—2019年的规范性政策文本进行分析，最后保留了31个省（直辖市、自治区）1 819份政策文本（如图2）。各省（直辖市、自治区）的养老发文量差异较大，其中上海、北京、福建等地规范性养老政策文件发文量最高，而西部地区四川、云南、贵州、甘肃等省份发文量较低，西藏最低。

4 实证分析

4.1 关键词提取

利用TF-IDF算法，分别提取31个省（直辖市、自治区）养老政策文本的关键词，删除高权重动词、序数词、数字及“主要任务”“基本原则”等高频政策常用词。最终筛选所得各地政策文本关键词差异明显但有较多交叉，涉及主题包括了老年群体经济、健康、心理福利、社会参与等多元需求。整体来看，各地养老政策关键词与“十三五”规划所提出的建设主要指标重合度较高，且各个地区主要关键词基本涵盖了“十三五”规划的六类主要指标，但对应着不同类别主要指标的关键词在各地的权重、频数与排序并不相同。可见地方养老政策主要内容并未脱离中央规划的整体框架，且相对完善地响应了中央所提出的多层次的老龄工作主要内容，并对老年群体的多元需求有所回应。但各地对于不同层次老龄工作的具体政策供给、政策设计与政策跟进并不相同，致使地区间政

策文本关键词虽有交叉但差异明显。

为进一步分析地区间政策关键词差异性的规律，建立地区间养老政策关键词的共词矩阵。根据高低频界分公式计算阈值析出的各地关键词数量Nn并不相同，因此结合地方政策总样本关键词分布进行筛选。对地方养老政策文本整体进行分词和关键词提取，最终提取的总样本关键词数N总为108。分别依据不同地区关键词数量阈值

Nmin～Nmax选取各地关键词，保留共现次数大于1的关

键词。当选取N=25时，保留的124个主要关键词恰好基本涵盖了地区总样本提取的主要关键词，且包涵部分地区特色关键词。生成这124个主要关键词的共词矩阵。其中，共现频次最高的分别为监督（17）、资金来源（16）、分工（15）、检查（14）、服务水平（12），均为社会保障体系完善与养老服务体系完善的核心关键词，其他老年人健康支持体系、社会参与政策投入保障的核心词条，如医养（6）、文体娱乐（4）、优惠政策（5）等也存在地区间共现，但频率相对稍低。

4.2 系统聚类（HCM）

利用Ochiai系数法将124×124的共词矩阵转为相似矩阵，并进行Wald法系统聚类分析。纳入聚类的矩阵为源自31个省（直辖市、自治区）养老文本集合的主要关键词，而非单独文本的关键词，因此聚类析出的类团所代表的并非老龄工作的不同主题，而是各地区养老施策的不同模式。从属同一类的政策关键词未必属于同一政策主题或源于相同地区，而是因主题相似性、人群相似性、阶段相似性等诸多因素高频共现，而聚合在一起。即，根据地区间政策关键词的共现特征，可将各地养老施策类型分为不同模式，代表老龄工作的不同发展阶段和养老政策的差异性施策重点。

可将共现关键词分为八个类团，具体分析各类团内和类团间关键词数量与频次差异（如表1）。同一类团中包含的政策关键词并不全从属于同一政策主题，且对应着老龄事业发展和养老服务体系建设的不同类别指标，可见地方养老施策已初步实现多层次、多支柱发展，因此在老龄工作的不同阶段或不同施策模式下，地方养老政策对老年群体的多元需求均有不同程度的响应。但不同类团所包含关键词数量和具体内容差异明显，可见不同施策模式下的各地老龄工作侧重点不同、配套政策设计不同，且整体政策联动特征和网络规模并不相同。因此根据地区间养老政策共现规律所生成的关键词类团无论是在关键词类别或在频数上均有明显差异。此外，不同类团所包含的关键词共现频次差异明显，即使同一施策模式下，或同一时期的老龄工作推进过程中，不同层次的老龄工作完善程度也并不相同。

对共词矩阵与聚类结果进行可视化处理，以关键词的度中心性度量点的大小，以共现频次高低度量边的权重，并按照聚类所得类团输出共词社会网络图谱（如图3）。可以发现，各个类团之内的政策关键词存在明显的主题相近性和阶段相似性。首先，①、⑥类包括的高共现频次、高度中心性关键词较多，且两类之间边的权重较高。这两类以社会保障体系完善（资金来源、衔接、分工、市场监管）和养老服务体系完善（服务水平、放宽准入、检查）相关政策为主，还包括部分老年人健康支持体系（人才队伍、人才培养）相关政策。这两类涉及的政策较为成熟，包含部分指导性和纲领性政策，因此共现频次较多。其次，②、③、⑤、⑦类也包含部分共现频次或度中心性较高的关键词。其中②、⑦涉及较多老人健康支持体系（床位数、护理人员、医养）相关关键词;③、⑤涉及部分政策投入保障（优惠政策、挂钩、法律责任）和老年人社会参与（老年教育、环境、文体娱乐）关键词。这四类涉及政策中有较多指向性较强，明确了面向的人群和回应的需求，但也包含部分主题相近、但尚不完善的政策。此外，④、⑧类包含的关键词度中心性与共现频次均相对较低，涉及实操性较强的具体政策（核算、上解、违约追责、财务管理）和部分具有文化特色或地区特点的政策条文（婚姻自由、家庭暴力、餐食）。这两类包含政策因相对具体或前瞻性较强，在网络中联动稍弱，能够达成的地区较少。

整体来看，各种施策模式内容相对多元，即地方老龄工作虽然沿用了中央“十三五”规划的主要建设指标，且主要内容框架虽与中央整体规划基本一致，但具体到不同层次的老龄工作内容、对应不同类别的养老服务建设指标，各地的政策设计、政策联动、后续政策跟进并不相同。具体表现为：①财政投入和资金可持续相关关键词的词条数、共现频次、度中心性均较高;②社会保障和养老服务体系完善相关关键词共现频次和度中心性相对较高;③老年人健康支持体系、社会参与和养老政策投入相关关键词词条数量不高，共现频次与度中心性参差不齐;④“提质增效”“多渠道”“多层次”等“十三五”规划的“新词”共现频次不低但度中心性较小。可见，大多数地区社会保障体系完善和养老服务体系完善相关政策供给较多且政策关联性较强，但各地对老年人健康支持体系、社会参与和政策投入相关老龄工作内容的政策供给水平差异明显。

4.3 社会网络分析（SNA）

进一步对共词网络进行社会网络分析，计算各关键词结构洞指数，分别输出其有效规模（Effective Size）、效率（Efficiency）、限制度（Constraint）、等级度（Hierarchy）（如表2）。具体有以下发现：

（1）老龄工作体制完善与养老服务的规范与监督是现阶段地方养老政策的核心内容。涉及养老服务与老龄工作提质增效的关键词，如“分工”“检查”“监督”“市场监管”等，共现频次、有效网络规模与效率较高，而限制度与等级度较低，即此类政策与较多老龄工作产生了政策间联动，且其核心程度与资源控制能力明显超过其他政策。可见大多数地区对中央“十三五”规划指出的“养老服务供给”和“老龄工作体制”方面的明显短板有丰富的政策供给，老龄工作的实效性与规范性已经成为现阶段各地区老龄工作的重点。

（2）涉及老年人生存需求的政策普遍相对完善，而发展型需求相对薄弱。经济与健康等主要关键词，如“养老金发放”“医养”等关键词有效网络规模相對较高且限制度较低，而“心理福利”与“社会参与”等关键词整体占比不高且有效网络规模不高。但部分关键词如“宜居”“文体娱乐”等有效网络规模虽相对较低，其限制度和等级度不高。可见涉及老年人发展型需求的操作性政策供给虽在部分地区是相对缺失的，但作为老龄工作的核心内容，随着老龄工作的逐渐完善可能会成为重要的政策联接点。

（3）养老服务的提质增效和老龄工作的实效性提升已有部分政策设计，但缺乏后续政策跟进。如人才队伍和奖惩等关键词，虽高频共现且有效网络规模较大，即是多地的主要关键词，与诸多政策产生联动，但其限制度相对水平并不低。即有关人才队伍建设培养和老龄工作权责对等相关政策体系尚不完整，有待进一步细化。

（4）构建老年友好型社会的理念尚未在各项老龄工作中充分体现。在等级度相对较高的关键词中，有较多为针对性较强的指向性政策，如“放宽准入”“市场监管”，因面向问题和人群相对明了而等级度相对较高。而“适老”“衔接”“服务水平”等关键词，涉及了社会的适老化转变、涉老法规的有效联动、养老服务的提质增效，原本是建设老年友好型社会的整体目标，需在不同层次的老龄工作得到落实，但目前仅在一些地区的部分老龄工作中得到了落实，因此等级度相对较高。这一方面是源于老年友好型社会的构建对社会保障系统和养老服务体系要求较高，是当下和未来的主要挑战，政策供给尚不充分。另一方面是源于各地养老服务完善程度差异明显，因此资源相对局限的地区仅在部分老龄工作中落实了该理念，配套政策出台相对欠缺。

（5）养老资金与财政支持是地方养老政策的重要约束条件。“资金来源”“保险费”“负债”等养老资金相关关键词共现频次、有效网络规模均相对较高且限制度较低，此类政策与不同主题政策产生共现且政策网络相对通畅、控制力强。即此类政策操作性较强，在各地区不同老龄工作侧重点的施策模式下均是核心内容，这间接证实了经济因素是养老施策的重要约束条件。

（6）

4.4 成因分析与差异呈现

首先，为比对财政约束和受众需求对政策供给的影响，纳入地区经济、人口因素分析政策内容差异。以人均GDP衡量地方的整体经济发展状况和能够对养老政策供给提供的财政支持水平;以人口老龄化水平反映各地养老政策受众规模进而反映养老问题迫切性。统计政策文本年份区间的中间点（2015年）各地区的人均GDP与老龄化率，计算源自不同地区的各关键词对应的平均人均GDP与老龄化率。以（平均人均GDP，平均老龄化率）为原点，相对人均GDP为X轴，相对人口老龄化率为Y轴，做出各关键词的相对人均GDP-相对老龄化程度散点图（图略）。有以下发现：

（1）经济条件约束明显的地区政策供给更为侧重老年群体的生存需求，“资金支持（-13 955，0.56%）”“保险公司（-13 830，0.85%）”“待遇（-12 247，-0.89%）”等词出现较为频繁（如四川），且养老服务体系完善相关政策占比较高，如养老保险的宣传、孝老文化的舆论导向（如宁夏）等。而经济发展状况较好的地区对老人的发展型需求，如“权益维护（27 999，-0.47%）”“老年教育（40 520，-0.58%）”等也有较多回应，且注重养老保障的覆盖面和公平性，因此对“特困（34 194，2.35%）”人员有较多政策输出。

（2）老龄化程度不同的地区养老施策重点明显不同。老龄化程度相对较低的地区对养老保险的完善和改革、社会保障机制健全、养老机构规范化管理施策较多;而老龄化程度较高的地区已经开始关注老年群体的“丧葬（-4 404.5，0.20%）”“婚姻自由（2 918，1.02%）”等方面的需求（如辽宁），且对专业人才队伍培养、养老服务的提质增效均有较多政策涉及，整体而言政策联动性更强。

（3）资金运用合理化和施策实效性提升是低人均GDP高老齡化地区老龄工作的重点。规模庞大的老年群体对“护理人员（275，0.92%）”等基础养老服务供给有较高需求，但由于社会经济状况相对局限，除了合理的“资金运用（275，0.92%）”，此类地区（如安徽）对合理施策以充分调动社会资源，如“农村集体经济（-4 418，0.58%）”等，也较为关注。由此可见，“如何在经济发展水平有限的情况下合理发放补助补贴、充分利用农村集体经济、发掘多源资金支持、培养专业养老服务团队”，任务紧迫、挑战较大，是人口快速老龄化背景下经济局限地区老龄工作的难点和重点。

此外，考虑到地区间老年群体因需求不同而存在差异性政策诉求，进一步结合各地待扶持老年人口占比与养老政策发文量评估地方养老政策实效性。通过对老龄委“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据”（以下简称“四调数据”）的分析，根据老年群体经济、健康、心理、社会参与四个维度的需求，将中国老年群体分为高度弱势（6.5%）、中度弱势（37.4%）与潜在弱势（56.1%）三类，其中高度弱势老人健康与经济水平较差、医疗支出负担较大，是亟待政策扶持的老年群体。“四调数据”是针对中国老年人生活状况的法定国情调查，样本规模为22.368万，有较强的代表性，且调查时点（2015年）与本研究所需数据时点吻合。因此，选取“四调数据”计算所得老年待扶持群体的占比来衡量各地老年群体的脆弱性和政策需求水平。作地方待扶持老人占比与养老发文量的散点图，插入散点图拟合线，根据平均发文量（59）和全国待扶持老人占比（6.5%）做辅助线（如图4），可见各地老龄工作实效性与紧迫性并不相同。

根据发文量-待扶持老人占比，可将各地分为高发文量-高待扶持老人占比地区、高发文量-低待扶持老人占比地区、低发文-低待扶持老人占比地区和低发文量-高待扶持老人地区。整体来看有以下发现：

（1）高-低型与低-低型地区相对较少，其中，以北京、上海为代表的高-低型地区养老政策供给较多、政策内容相对完善，适合创新型养老施策的前瞻性研究;以贵州、江西等为代表的低-低型地区老龄工作压力尚未凸显，仍有足够缓冲期。

（2）低-高型与高-高型地区占比较高，是老龄工作提质增效的核心地区。其中，以甘肃为代表的低-高型地区老年群体需求较高但政策供给不足，财政资源约束对老年扶持工作影响较大，因此养老施策总量较少、政策内容维度相对单一，其老龄工作挑战在于长效可持续的养老资金与系统协调的服务体系建立。

（3）以河北、黑龙江为代表的高-高型地区政策供给量不低但老年待扶持群体依然较多，其潜在原因可能为政策联动相对薄弱、类似主题政策累加较多，因此未来老龄工作的重点在于协同性政策网络与现代化治理体系构建。

5 结论与启示

人口快速老龄化和养老文化转变为中国养老服务体系完善带来了诸多挑战，地区差异性人口与经济特征为老龄工作的实效性评估造成了较大困难，同时也预示了诸多政策联动可能与区域协作机遇。本文结合全国31个省（直辖市、自治区）2010—2019年十年间的养老政策文本，综合系统聚类分析与社会网络分析，对各地养老政策文本的供给内容和联动模式进行了比对剖析，对地方养老政策的施策特点、差异成因和阶段性目标进行了整体描述，最终得出了以下结论与政策启示。

5.1 结论与讨论

第一，政策内容差异性成因是复杂的，受到宏观背景和地区侧重的双重影响，主要体现为以下两个方面。

（1）近些年中国社会保障体系和养老服务系统虽发展迅速，但整体而言仍存在较多局限。人口快速老龄化、养老文化明显转变的背景下，养老服务体系需要进行及时调整和全面完善，一时间受到冲击较大。目前中国社会保障体系虽已能够对基础的生存需求进行政策托底和保障，但对相对复杂的发展需求政策支持力度有限，因此地方政策普遍协同性一般。

（2）地区间发展状况差异明显，政策实效性评估标准难以统一。地方在进行养老施策时，均需遵循中央纲领性文件的整体规划，对老龄工作的多层次和明显短板补齐进行政策设计。但考虑到地区社会保障体系的基础水平和财政支持的力度，具体到各层次的老龄工作联动和较高层次老龄工作的落实，各地施策能力与动力不同，因此无论是后续政策供给还是配套政策的出台，地区差异均较为明显。

第二，各地老龄工作阶段性目标不同，实际养老脆弱性与基于单因素评估的普遍认知并不相同。经济水平和老龄化程度作为养老服务的核心影响因素，常被用以衡量地方老龄工作的紧迫性，但根据实际各地养老政策的供给实效性所判断的结果与以往的判断并不完全对等。具体表现为：

（1）老龄化水平较高并不代表老龄工作问题突出。以浙江为代表的东南部沿海地区因较高的老龄化水平，在诸多老龄化研究中吸引了较多的关注，但部分此类地区养老政策供给量较高，待扶持老人数量较低，老龄工作问题不突出，并不非常适合进行老年弱势群体的针对性研究。

（2）经济水平一般的地区养老问题可能尚不突出。以贵州为代表的部分地区虽存在着明显的财政支持局限，但其实际老龄化和待扶持老人占比均不高，因此有足够的缓冲期，尚可稳步打牢基础，完善社会保障体系。

（3）老龄工作亟须改进的地区实际人口、经济发展特征未必相似。低-高型地区大多集中在中国西北、西南、华中地区，此类地区虽地域上存在明显的邻近性，老龄化状况和经济发展状况却差异明显。除四川、重庆等少部分地区，大多老龄化水平并不明显偏高，但政策供给水平和供给内容难以满足老年群体的整体需求，老年弱势群体占比较多。因此，以陕西、四川等为代表的此类地区，需要在老龄工作的短板弥补和实效性提升方面做出更多改善。

第三，政策网络的完善和系统性、老龄保障的多层次和多支柱虽然是中国老龄工作发展的整体目标，但各地政策供需现状不同，因此养老施策短中期目标差异明显。

（1）养老政策的系统性和合理性提升的重点地区并非超高老龄化地区。以湖南、吉林为代表的高-高型地区经济局限与老龄化问题并不十分突出，但养老发文并未将老年待扶持群体稳定在較低范围，其政策效果须有全面提升。

（2）发展性需求的整体应答并非所有地区目前老龄工作的统一侧重点。中国低-高型地区虽占据较大比例，但其中以云南、甘肃为代表的部分地区老龄化问题尚不突出，目前主要问题仍为基础社会保障不完善、老年群体相对弱势，因此此类地区短期目标主要为确保社会保障的公平性和做好政策托底，老龄工作的多层次、多支柱可作为其中长期目标逐步实现。

（3）财政约束不可成为社会保障薄弱的托词。目前养老发文较少的地区有较多已进入老龄化社会，整体完善养老服务系统、建立老年友好型社会是人口老龄化进程中的必经之路，经济相对薄弱的地区更应试图发掘本土化、创新性的施策方式。

（4）养老发文并非老龄工作的终点。政策设计的合理性虽然是老龄工作实效性的重要保证，但并非充要条件。各地养老发文量、政策联动强度、待扶持老人占比并不完全对应，可见政策的充分落实和及时反馈也同样重要。

5.2 政策启示

（1）政策简单累加并非老龄工作改善的充要条件，政策联动与实效性提升是关键因素。老年群体多元需求与养老文化快速变迁背景下，养老政策供给量并非老龄工作绩效的唯一标准，政策设计、施策创新、供需相匹对老龄工作的实效性影响显著。

（2）各地养老政策虽对中央规划均有响应，但政策系统性、整体性、协同性需加强。各地对老年群体的多元需求已有充分把握，但不同维度老龄工作的推进和不同主题政策间联动在地区间有明显差异，且整体对多层次、多支柱、多维度社会保障体系和养老服务体系构建的政策落实不足。因此，除了对中央政策的传达和转发，更应加强后续政策和配套政策的出台，从而真正地把多层次的老龄工作体系完善起来。

（3）养老施策过程中，资金保障是核心，生存型需求是基础，发展型需求是未来的重要联接点。在差异性的人口、经济因素影响下，各地养老施策模式不同，但财政支持均是其养老施策的重要决定因素，因此养老资金可持续是老龄工作的核心。此外，地方养老政策基本能够满足老年群体生存型需求，但对发展型需求回应不足。部分社会保障基础与经济发展水平较好的地区对发展型需求施策较多，而大多数地区施策重点仍为弱势老年群体的托底、养老服务的全覆盖、社会保障的公平性等基础性工作。由于老年群体的脆弱性与弱势特征交互影响，其发展型需求满足常涉及多方主体、多源问题，因此是现阶段工作的难点，但未来可以成为实现政策联动的主要节点。

（4）各地老龄工作开展需制定合理的阶段性目标，因地施策和系统性区域协作是应对快速老龄化的有效手段。各地老龄化程度、社会经济发展水平和社会保障完善程度差异明显，因此老龄工作的脆弱性不同，应当根据实际养老压力设定不同的老龄工作目标与准则。低老龄化地区优先做好弱势老人政策兜底，稳步实现养老服务多层次;经济相对落后的地区准确把握老年人困境，因地施策合理调动资源;高发文-高待扶持老人地区合理化进行政策设计，全面加强政策落实。与此同时，各地养老服务发展阶段与老龄工作存在明显差异，因此，在中国整体性财政资源有限、老龄化速度较快的背景下，区域协作可能是压力分摊、资源共享、系统协作的有效途径。对于已有的京津冀养老服务协同发展模式，可借鉴其经验、总结其短板，在区域间做更广泛的推广。

（5）养老发文并非老龄工作的终点，老年友好型转变需在政策设计与落实中有充分体现。政策设计仅仅是老龄工作中的一个环节，后续政策的跟进、政策联动的实现，都需要政策实施与政策反馈环节，而这些环节同样是老龄工作实效性保证的重要因素。中国目前养老服务体系整体仍相对不完善，诸多地区老龄工作的开展尚未转变理念，前瞻性和关怀性略有缺乏。因此需早日树立老年友好型社会的理念，并将其贯彻到养老政策的设计、实施、反馈等环节中，为应对人口快速老龄化夯实基础。

5.3  研究局限與后续展望

我国各地人口经济特征与社会发展状况差异较大，本文试图综合文本分析与政策联动的各类研究方法探索地方养老政策供给的差异现状与成因，但仍存在部分不足。

第一，地方文本差异性分析存在方法局限。各地养老政策文本数量差异明显，因此析出关键词权重和数量不同，但在共词分析中难以完整地纳入权重的差异。且各地电子政务建设状况与政策文本公开状况不同，因此部分地区相对较早年份的养老政策文本获取较为困难，本文虽已尽力对文本进行补充，但挖掘的文本仍可能存在缺失。

第二，通过政策关键词解读政策文本可能存在局限。中文分词与英文分词规律不同，且政策文本与一般的语言材料表达习惯与表述规律不同，因此依据普适的文本分析方法解读政策文本内容并分析其差异性规律，会存在一定局限。

第三，政策实施、社会环境与地区特征因素并未完整纳入考虑。政策文本设计仅为养老施策的一个环节，完整的政策过程还包括实施、反馈等诸多环节，且受到除人口与经济外多种社会环境与地区特征等因素的影响。但由于本文篇幅有限，部分数据的获取艰难且量化过程复杂，本文仅选择了部分最关键因素，并未纳入全部相关因素。

因此，后续将对地方养老施策的模式差异展开进一步深入研究，探索各地实际的政策实施状况与实施效果;改进政策文本的量化分析方法，探索中央与地方及地区间政策文本的差异与相似性，分析政策学习与政策演变的规律，更为全面地结合地区因素分析规律的现实含义。

（编辑：刘照胜）

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On the regional differences of elderly-care policy supply in China

HU Zhao-yuan JIN Xiao-yi

（School of Public Policy and Administration， Xian Jiaotong University， Xian Shaanxi 710049 ，China）

Abstract With a rapidly aging population and a changing intergenerational relationship， the effective supply of relevant policies， which can ensure rational utilization of resources， has become the key to the improvement of the efficiency of Chinas elderly-care service. Local elderly-care policies vary significantly in both quantity and content in China. To evaluate the rationality of regional discrepancies and to explore an ideal model of policy supply need comprehensive consideration of actual financial support and demands of the elderly at the local level. Therefore， this paper collects the elderly-care policies issued by central and local governments and chooses normative ones from 2010 to 2019， then extracts the key words of these policies though TF-IDF weighting method. Accordingly， this paper analyzes the integrity of local policies by the hierarchical cluster method， dissects the linkage characteristics of different policies by Social Network Analysis and analyzes the causes and rationality of regional discrepancies based on main regional socio-economic factors. The results are as follows： ① The key elements of regional elderly-care policies are relatively complete， and the common cores are pension funds and basic survival demands of the elderly. ② The linkage characteristics of policies are significantly different in various regions， especially policies designed for developmental needs. To guarantee effectiveness of elderly-care policies， a systematic policy network and reasonable implementation are both needed. ③ It is not convincing to simply judge the vulnerability of an elderly-care service only by its regional economic status and aging degree; the efficiency of former policies and the characteristics of the elderly should be taken into account， too. ④ Regional discrepancies contribute to the diversity of core issues and key tasks， and the advantage of backwardness still exists in some regions. In conclusion， it is important not to accumulate similar policies， but to make a coordinating policy system. And it is essential to introduce reasonable supporting policies， which are helpful to ensure the effective implementation of elderly-care policies， and fully promote an age-friendly society. Specifically， gradient strategic plans need to be formulated respectively in different regions， so as to effectively balance the fiscal constraints and elderly needs， rationally mobilize multiple resources， and fully explore the possibilities of regional cooperation.

Key words elderly-care policy; regional difference; TF-IDF weighting method; hierarchical cluster method; social network analysis

收稿日期：2020-01-01 修回日期：2020-03-30

作者簡介：胡钊源，博士生，主要研究方向为老龄化与人口发展。E-mail：zhaoyuanhoo@163.com。

通信作者：靳小怡，博士，教授，博导，主要研究方向为农民工社会融合、婚姻家庭与养老及性别失衡理论。E-mail：xiaoyijin@mail.xjtu.edu.cn。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“新型城镇化进程中农业转移人口的生计与可持续发展研究：市民化的核心问题及对策研究”（批准号：15ZDA048）;国家社会科学基金重点项目“乡村振兴战略背景下农村居民家庭可持续生计研究”（批准号：19ARK005）。