完善居民参与城市基层治理的制度化渠道：条件、类型与机制

付建军

(华东政法大学，上海 201620)

一、文献回顾与问题提出

执政的本质是运用公共权力的过程，具有强制性，而领导的本质是影响，核心是通过价值追求、理想信念和客观行为塑造影响力。[1]故而，作为“领导党”，保持与社会的有机互动进而强化政党社会化，就成为中国共产党开展政党建设的关键命题。社会对党和国家的有机互动表现为社会主体能够通过特定渠道对党和国家产生影响，居民参与基层治理(1)在现有讨论中，关于参与的概念使用较为多元，包括公众参与、公民参与、群众参与等。本文聚焦城市基层社会治理中的参与问题，因此强调参与主体的生活性特征，故使用居民参与这一概念。在外延方面，现有讨论有意将参与划分成政治参与、社会参与、治理参与等几种类型，相互之间存在明确的边界。这些划分具有启发性价值，但为讨论方便，本文在使用居民参与这一概念时强调对实践的包容性，即站在整体性的角度，居民参与包含了政治参与、社会参与和治理参与等类型，诸如选举、听证、议事、信访等形态都被纳入到居民参与概念中。就是社会与党和国家进行有机互动的具体表现。在基层治理日益复杂的背景下，居民参与的价值更为凸显。居民参与实际上构成了党和国家调适与社会关系的一种机制，因为党要建构自主性，就需要克服科层制与压力型体制的局限性，居民参与在这个意义上成为平衡国家治理理性与效率目标的手段。

居民参与可能会带来治理的无序问题。因此，通过特定渠道进行参与成为国家塑造居民有序参与行为的重要目标，渠道成为链接居民个人利益与公共利益的关键媒介。[2]但是，当渠道仅仅是作为一种形式性装置存在时，就会使基层治理的利益协调陷入困局，居民将通过冲突或组织化抗争等模式维护利益。在这个背景下，十九届四中全会公报提出要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，强调通过完善制度化渠道塑造居民的有序参与行为。

完善居民参与的制度化渠道在城市尤为紧迫。当前，城市基层设立的居民参与渠道比较多元，除了有居委会选举，还有业委会组织，各种形式的社区会议平台，以及以网格化管理和12345等市民热线为代表的治理评价和反馈渠道。但居民参与仍面临挑战，呈现出两级分化特征。一方面，居民在利益相关度较高的邻避运动、业委会选举、房屋管理维权等领域参与动力充足，但参与往往是借由组织化抗争和网络“闹大”等非制度化渠道进行。另一方面，居民在居委会选举、社区议事等方面的参与动力则薄弱很多，这些渠道对居民缺乏必要的吸引力，居民在上述领域呈现出“象征性参与”的状态。[3]

这种参与分化表明政府设立的参与渠道对居民参与的引导功能较为有限。理论界围绕这个问题进行了讨论。一些文献提出诸如“管理主义”的行政决策等制度环境实际上并不利于居民通过参与渠道进行参与。[4]譬如，目标考核和风险控制导致街居主体(2)在城市基层治理中，街道虽然在法律层面属于政府派出机构，居民委员会属于群众自治组织，但街道和居委会在治理中一方面行动高度绑定，另一方面实质上承担政府治理功能，对居民参与影响深刻。因此，为行文方便，笔者用街居主体来指代城市基层治理中的公共权力行动者。在治理中倾向封闭式决策，参与渠道则成为塑造决策正当性的辅助机制。但不同城市的结构与能动性也会影响其对待相关渠道的态度，有研究就发现不同城市对待诸如业委会等新兴渠道的态度存在差异。[5]

一些文献观察了非正式制度对参与渠道的影响。譬如，石发勇发现虽然业主委员会为业主参与基层政治提供了渠道，但不同主体对相关网络的过度利用则会限制普通居民的参与。[6]陈鹏发现，不同城市社区中的业委会在运行中存在差异，差异形成的原因在于社区资本的成熟度不同。[7]还有文献从渠道内部结构出发，分析渠道的完善程度和参与工具的匹配度对居民参与的影响。唐鸣指出目前城市基层治理中的制度化渠道存在程序不完整、过程粗放化等问题，导致居民参与成本过高、效能感较低。[8]付建军和张晓东发现在公共服务供给中作为渠道核心的参与工具可选择性较少，且与居民参与的匹配度较低。[9]

综上，学界主要从制度环境、非正式制度和渠道构成等角度考察了居民参与的渠道问题。这些研究呈现出两个特征：一是单因素分析较多，多因素复合分析和机制分析刚刚兴起；二是聚焦特定渠道，主要关注一些典型案例和特定领域的渠道。这两个特征使得我们对诸如社区选举、业委会选举等渠道的理解比较透彻，但这些理解主要集中在单一渠道维度上，缺乏对不同渠道的比较分析，由此建构的完善策略要么是集中在单一渠道上，要么是宏观性的建议，缺乏基于类型比较的中观框架设计。本文认为，研究的焦点要转移到考察支撑渠道制度化运行的条件和机制上来，而实现这个目标的前提是对经验现象进行归纳分析和类型比较。

二、居民参与渠道制度化运行的原理

居民参与渠道本质上是一种制度安排，其制度化运行意味着能够对城市基层治理产生影响，居民在参与过程中有获得感，居民参与目标和结果能够较好地吻合。要实现这个目标，首先就需要讨论居民参与渠道制度化运行的原理。

(一)制度运行的制度化逻辑

在制度主义文献中，制度能否发挥作用主要在制度化这个概念下展开讨论。譬如，亨廷顿在分析政治制度化问题时，就将有效的制度看作是稳定、受珍重和周期性发生的行为模式，在此基础上他提出制度化与价值观和稳定性有关。[10]在组织社会学中，制度化被认为是一种状态依赖过程，即通过限制组织的选择而减少组织的工具理性色彩。[11]在这个意义上，制度化被定义为制度产生加制度框架内行动者行为的模式化。[12]

行动者行为的模式化意味着制度安排构成了行动者结构与行为的共享价值。为了获得这种共享价值，进而获取行动者赖以生存所必需的资源，就必须对制度要求进行回应。这种回应可能是结构上的，也可能是行为上的。[13]在这个逻辑设定下，行动者的回应行为至少在权宜层面被认为是适当、有价值的。[14]对于行动者来说，通过行为模式化以获取的资源既有可能是一种有形的物理资源，也有可能仅仅是一种符号性资源。[15]在这个意义上，制度安排不仅构成了行动者结构与行为的约束因素，也会决定行动者的生存与发展。

参与渠道本质上是关于居民参与的制度安排，其制度化运行同样会遵循制度安排制度化的一般逻辑，因此可以用制度化逻辑来剖析其运行的内在原理。从制度化逻辑的角度出发，居民参与渠道的制度化运行意味着参与渠道在城市基层治理中会促使相关行动者在行为上模式化，行动者需通过参与渠道才能够获得相应的资源。这种行为模式化要求参与渠道得到来自社会和政府等行动者的认同，这种认同形成的机制在权宜、规范和价值层面都可能存在。在行动者行为模式化的背景下，参与渠道就成为城市基层治理的利益协调中枢，成为各类行动者无法绕开的制度装置。

(二)居民参与渠道制度化运行的要素

在确认制度化逻辑的基础上，需要进一步分析居民参与渠道制度化运行的要素。借鉴斯科特关于制度化要素的三分法[16]，本文把居民参与渠道的制度化要素归纳为强制约束地位、流程合理高效和观念价值认同三个方面。其一，强制约束地位是指渠道具有法定依据，违反这些依据，行动者将面临着被惩罚的风险。强制性意味着居民通过渠道参与基层治理对政府及其部门提出了刚性要求。其二，流程合理高效强调渠道在结构设计上的合理性，强调参与流程与程序的完整度以及居民参与的便捷性和低成本等特征。其三，观念价值认同强调渠道已经成为居民和政府共同认可的制度安排。在认同基础上，居民和政府都愿意通过参与渠道协调基层治理秩序。

参与渠道的三个制度化要素实际上处于依次提升和相互影响的关系中。譬如，一个渠道要制度化运行，首先就需要解决强制约束地位问题，如果其不具备这种约束性，居民通过渠道参与的结果也将无法得到执行。但是强制约束地位并非唯一要素。如果一项参与渠道具有强制约束地位，但是在流程设计上不合理，那么参与渠道也将难以实现制度化。最后，观念价值认同实际上为参与渠道提供了价值准绳，因为即使参与渠道实现了强制约束地位和运行流畅高效两个目标，但是不以解决居民需求和基层治理问题为主要内容，也难以获得社会认同。故而，参与渠道要制度化，需要同时具备强制约束地位、流程合理高效和观念价值认同要素。

(三)居民参与渠道制度化运行的条件

居民参与渠道的强制约束地位、流程合理高效和观念价值认同等要素是在条件供给中逐步积累的。首先，强制约束地位的建立在制度支持条件的基础上。其最低条件是渠道获得正式制度的身份，但正式制度身份只是基础，强制约束地位的实现还需要使渠道获得共享行为规范的地位。这就要求把条件供给从获得正式制度身份拓展到调试制度环境，使制度环境对居民参与和渠道更具包容性，使居民参与成为党政部门开展工作的刚性需求。[17]不过，实践中参与渠道缺乏法律的系统规定，属地治理、风险控制和政绩驱动也不利于渠道运行。[18]这些因素容易使街居主体追求短期治理成果和封闭化的决策过程，进而导致参与渠道脱离城市基层治理。

其次，流程合理高效的关键在于渠道具有技术合理性。在流程方面，参与渠道应当具有环节的完整性。譬如，目前城市基层社区虽然普遍建立了社区议事会，但议事会协调利益的功能并不明显，其原因之一便是居民参与更多集中在方案形成的意见吸纳阶段，而在议程建构、方案选择、实际执行和治理评估方面都缺乏制度化的居民参与。在渠道与议题匹配方面，存在渠道、议题与流程相互摩擦的问题，需要以参与议题来匹配参与流程和技术工具，关键是使参与目标与渠道核心功能匹配起来。

最后，观念价值认同目标要求参与渠道与城市基层治理实现有机关联。这种关联主要体现在议题和治理情境两个方面。现实中居民不愿意借助正式渠道参与城市基层治理事务，主要是因为这些渠道在议题上与居民生活缺乏关联。此外，很多正式渠道在实际运行中过于刚性，与城市基层的治理情境无法实现有机融合，导致正式制度经常与城市基层的治理情境发生摩擦。譬如，很多老旧小区的居住人群以出租户为主，此时如果以户籍或房产为标准召集居民参加议事会，很多居民就会被排除在渠道之外。当然，由于不同渠道在建立之初就存在功能上的差异，其与社会的关联度就存在明显差异。譬如，居委会选举只能解决居委会的人事问题，旨在建立委托代理关系，业委会则主要解决的是物业公司和业主之间的关系，信访制度则需要居民个体主动向信访部门反馈问题。

表1 居民参与渠道制度化运行的条件

三、居民参与渠道制度化运行的实践存量

城市基层治理中的居民参与渠道丰富多元，不同渠道的核心功能与制度化水平不尽相同。因此，需要基于客观现实对参与渠道制度化运行的条件差异进行比较分析，在这个基础上才可以构建针对性的条件供给框架。

(一)居民参与渠道的存量类型

基于正式制度身份这个标准，可以把部分参与渠道排除在制度化渠道之外，如完全独立于正式制度之外的草根性公共参与，基于兴趣的组织化参与，以及维护权益的抗争性参与等。但是这个标准比较模糊，基于这个标准还无法深入分析居民参与渠道的存量。

从实践看，不同渠道在功能和参与流程上存在差异。在功能方面，居委会选举主要是解决人事问题，不直接触及具体的治理问题。社区议事会直接触及基层治理事务，但主要涉及议程建构，决策功能不明显。业委会组织具有明显的决策功能。人大代表和政协代表渠道主要是通过在城市基层建立相关平台，与基层民众保持联系，其功能主要是收集意见。网格化管理、信访、市民热线、信息公开等渠道主要侧重于治理的事后评估，强调通过居民参与强化公共服务的外部监督。此外，上述这些渠道发挥功能的空间边界差异明显，一些渠道的功能仅仅局限在社区范围内，一些渠道的功能集中在街道范围内，一些渠道的功能则适用于整个城市基层场域。比较而言，这些渠道的明显差异是是否涉及公共事务，一些渠道涉及的内容高度个人化，一些渠道处理的事务则带有一定的公共性或共同性，而不是个人化的利益诉求。

在流程方面，诸如网格化管理、市民热线等渠道，主要是由居民通过特定的技术平台主动指出城市基层治理中的问题或者个人诉求，但仅限于提出问题。特定平台在接到居民诉求后开始向相关部门派单，由相关部门核实跟进相关问题。在这个过程中居民没有经历复杂的参与过程，参与基本上表现为单向的信息导入。与之类似，人大政协代表在城市基层设置的工作站等在流程上也比较简单，主要是收集居民对城市治理的具体意见和诉求，但工作站会将这些具体意见和诉求转化为具有普遍性的治理议程。居委会选举、业委会、社区议事会等渠道则明显不同，这些渠道有明确程序，居民不是主动单向地进行信息导入，而是按照程序展开参与。但实践中这些渠道主要由街居主体启动，居民的主动性弱。

据此，可以根据渠道公共性程度和参与流程复杂性来对城市基层治理中的居民参与渠道进行类型划分。第一种是公共性强，流程复杂性程度高的渠道，主要以居委会选举、业委会、社区议事会、评议会和听证会为代表。第二种主要是公共性强，但流程复杂性程度低的渠道，主要以人大政协代表工作站、意见征询制度、信息公开、公示制度为代表。第三种是公共性水平低，流程复杂性程度高的渠道。这种渠道一般是围绕私人事务的争端和分歧而展开，以信访制度、社区协调会、社区调解工作室为主，在参与过程中街居主体往往需要花费大量精力来协调利益分歧和冲突。第四种是公共性水平低，流程复杂性程度也低的渠道，主要以网格化治理和市民热线为代表。

表2 居民参与渠道的四种类型

四种渠道实际上折射出居民参与权力的配置差异，反馈型渠道和吸纳型渠道提供的主要是信息获取和咨询建议的权力，而复合型渠道和协调型渠道提供的更多是议程设置和事项议决的权力。[19]

(二)居民参与渠道的运行现状

在类型分析的基础上，需要进一步比较不同渠道的运行现状。第一，复合型渠道因为流程复杂性高，公共性强，居民有效参与实际上不仅需要有规范的程序，也需要有清晰的参与结果。但现实中复合型渠道往往成为街居主体实现决策合法化的辅助装置，在程序和结果两个方面的有效性都不高。譬如，很多研究显示居委会选举在运行中始终面临着高投票率和政治冷漠并存的问题。业委会制度在不同形态的社区中运行的困境有所不同。以上海为例，在一些老旧小区，业委会基本上能够与居委会和物业公司配合开展社区治理。在中档商品房小区，业委会在运行过程中经常与居委会发生矛盾。而在高档商品房小区，业委会的独立性比较高，与居委会开展合作的频率较低。社区议事会一方面是流程不够规范，参与技术停留在动员、通报等层面。另一方面，社区议事会在功能上虽然具有公共性，但与居民的利益相关度并不高，居民参与主要呈现出老龄化和被动化的特征。

第二，协调型渠道由于涉及到居民个体利益协调问题，对结果协调的有效性要求较高，但也正是这个因素使街居主体在应用协调型渠道的实践中过于关注结果的有效性，甚至强调通过非正式手段化解冲突，而疏于正式程序的应用。诸如社区协调会、信访制度和社区调解工作室基本上都是采取劝说、补偿等方式来化解私域冲突和公私冲突，甚至出现“花钱买稳定”等社会秩序商品化趋势。[20]

第三，吸纳型渠道强调渠道通过吸收代表性居民意见，提高治理方案的回应性，故吸纳型渠道的制度化运行更多体现在程序上。实践中，人大政协代表工作站、意见征询制度和信息公开制度等虽然功能的公共性都很强，但是在流程上都过于强调单向性，街居主体面临的约束性并不强，“听取意见”的形式选择和程序设置均比较随意。[21]但渠道功能的公共性要求渠道主动对接居民，而上述困境使得吸纳型渠道既缺乏具有吸引力的参与议题，同时也面临着治理周期长的问题，居民参与的效能感实际上并不强，

第四，反馈型渠道的核心功能就是治理成效的评价与反馈，具有明显的结果导向特征，居民通过反馈型渠道参与基层治理的程序相对简单，较低的参与门槛和成本是此类渠道在优化中追求的主要目标。目前反馈型渠道在参与输入端并不存在问题，在信息技术的推动下，这些参与渠道都建立了快捷的信息导入端口，居民可以高效率地表达诉求。但是目前这些渠道在输出端，即回应居民的诉求和意见方面的表现参差不齐。以网格化管理为例，笔者在调研中发现，居民通过12345渠道输入诉求和意见后，这些诉求和意见很有可能又被转到居民投诉的对象或者居委会手中，由于缺乏相应的处置权限和积极性，不仅问题被回应和解决的效率较差，还增加了基层治理的工作负担。[22]

(三)居民参与渠道的条件存量

整体上看，参与渠道都拥有明确的正式制度身份，但不同渠道的条件供给存量不尽相同。复合型渠道的制度支持条件存量并不高。街居主体处在科层链条的末端，是治理压力的汇聚点。在这个制度环境下，街居主体需要在控制风险的基础上较有效率地完成相应任务，在实践中偏向封闭决策，居民参与呈现出辅助性特征。在技术合理性方面，目前居委会选举、业委会选举的流程完整性比较高，但是社区议事会在流程方面由于缺乏法律规定，在实施过程中随意性比较明显，社会关联度也带有不确定性。

与复合型渠道相比，居民在吸纳型渠道中更具有程序性参与色彩。笔者在调研中发现，诸如社工考核和购买服务满意度等议题必须经历意见征询环节，在达到一定居民参与率的条件下才可以进入到设计和实施环节。但居委会也有应对之策，可以通过动员楼组长开展意见征询等工作，以达到法律或政策要求的同意率。这反映出诸如意见征询等渠道虽然具有完整流程，但由于缺乏社会关联度，渠道在实践中仍带有象征性。

协调型渠道和反馈型渠道的制度支持条件存量较多。这是因为制度环境强调风险控制，导致街居主体更为关注协调型渠道和反馈型渠道的议题。但在技术合理性方面，协调型渠道更强调“摆平”的治理目标，因此并不强调程序建设，反馈型渠道则强调居民输入的程序性，但在实践中这种程序性往往耗时过长。当然，因为协调型渠道和反馈型渠道主要由居民发起，因此与居民需求和利益具有较高的社会关联度。

条件存量的差异决定了完善参与渠道需要针对性地设计方案，而不能整体性地应对处理。其中，复合型渠道在制度支持度、技术合理性和社会关联度方面都面临较大挑战。协调型渠道和反馈型渠道需要在加大制度支持度的基础上进一步优化程序流程。吸纳型渠道需重点补充技术合理性和社会关联度的条件要素。

表3 居民参与渠道的条件供给存量

四、影响条件供给的机制分析

从推进改革的角度看，虽然静态的完善内容分析非常必要，但方案在转化为实践的过程中往往受到多重因素的影响。因此，在考虑完善方案内容的同时需要更加注意方案如何被更好地执行，即从规范性讨论转向实践性分析。[23]这就需要在比较不同条件供给复杂性的基础上进行机制分析(3)所谓机制，主要是指“治理实践中各种正式与非正式治理手段的总体映射，反映了特定时期治理目标得以实现的各种中观和微观条件”。因此，机制分析强调对结构主义和静态分析的超越，它更关注制度和规则的实践逻辑。参见黄晓春.当前城市基层政府改革的深层挑战——基于机制分析的视角[J].江苏行政学院学报，2017(3：)：114-120.。

(一)条件供给的复杂性

居民参与城市基层治理是一个系统性问题，有效的居民参与可能会重构城市基层治理秩序。故而，完善居民参与的制度化渠道涉及到调整既有的治理体系和过程，利益变动带来的行动阻力和改革风险等构成了参与渠道条件供给的复杂性。高复杂性意味着该条件供给的难度更高。

在制度化三大条件中，供给复杂性最高的条件无疑是制度支持度。从实践看，相关法律和政策虽然鼓励居民参与，但实践中则会遭遇不同程度的稀释或异化，其根源主要在于城市基层治理所处的制度环境对居民参与而言呈现出约束性特征。[24]仅仅改变局部制度环境是不够的，因为制度环境具有高度一体化和传递性等特征，提高制度支持度就需要对制度环境中的压力型体制、权责匹配度和考核激励体系等进行系统调整。譬如，在权责匹配度方面，街居主体在承担属地治理责任的同时也需要具备一定程度的自主治理空间，行政发包内容需要被控制在一定的边界范围之内。在考核激励方面，需要引导街居主体将注意力向居民参与进行适当分配。

对改革者来说，调整制度环境涉及到权力、激励、风险等问题。只有当改革者有权力、有动力推动体系调整时，才能够实现制度支持度的完善目标。[25]社会关联度实际上与制度支持度高度相关，只有在制度支持充分的前提下，参与渠道才能够做到社会关联。因此，社会关联度的条件供给复杂性与制度支持度是相似的，都很难给改革者提供充分激励。总之，供给制度支持度和社会关联度条件不仅带有一定的政治风险和高度不确定性，而且可能会增加地方和基层政府追求短期目标的难度。[26]显然，完善居民参与渠道一方面属于弱激励型议题，因为完善的成效很难在短时间内呈现出来，改革的可视化效果差，遑论对财政提升和晋升产生显著影响。另一方面，完善居民参与渠道也需要更高位权力主体的介入。

与制度支持度和社会关联度相比，技术合理性的供给复杂性程度则要低的多。因为渠道流程的完善涉及利益主体较为单一，而且完善的可视化程度较高，完善内容可以成为工作“亮点”和“创新”。故对于改革者来说，调整特定参与渠道的技术合理性不仅成本、风险和利益协调的难度较低，而且可以通过调整和完善技术合理性形成“政绩”效应。

(二)基于供给复杂性的机制路径

风险控制和政绩塑造在政府纵向多重委托代理关系中容易被放大，行动者会形成折中主义的行动策略，将大部分注意力分配到技术合理性之处，对制度支持度和社会关联度的供给关注较少。因此，在具体讨论制度支持度和社会关联度的完善对策之外，更需考虑在机制层面提高行动者供给制度支持度和社会关联度的意愿和能力。机制因素发挥作用的情境是纵向多层科层制和横向多元化治理场景，因此在机制分析中必须加入组织关系分析。

研究表明，作为科层制组织的政府在运行中比较关注激励、权责和风险三种因素。由此，以下三种机制就显得比较重要。第一个是激励引导机制。由于在制度支持度和社会关联度方面对改革者难以形成充分的激励，需要通过外部激励引导机制引导行动者将更多的注意力分配到两个条件的供给中。在纵向多层委托代理关系情境中，有效的激励引导机制都是系统性的，需要注意激励引导机制在不同政府层级之间的衔接问题。

第二个机制是权责适配机制。其一，由于完善参与渠道带有系统性，行动者除了要具有主观动力，也需要具备客观完善能力。其中，推动制度支持度和社会关联度需要行动者具备一定的权力资源，但纵向科层制的权力匹配是固定的，因此权责适配意味着需要将制度支持度和社会关联度条件的供给任务适度上移。其二，提升参与渠道的影响力，也需要理清纵向政府间的权责关系，此举构成了制度支持度条件供给的核心内容。因为从中央到地方所遵循的制度逻辑存在差异，各级政府关注的焦点明显不同甚至存在紧张关系。[27]在完善参与渠道的过程中，就需要通过权责适配机制来确定各级政府的功能与职责。

第三个是风险控制机制。参与渠道的调整会对城市基层治理秩序产生影响，此时就需要通过风险控制机制来应对可能出现的治理波动问题。但是完善参与渠道具有系统性特征，且短期内难以形成可视化的效果，故需要在风险控制的同时建立一定程度的容错机制。

(三)机制路径的实践匹配

在激励引导方面，需要从以往中央发布政策信号的模糊激励模式转变为针对性激励模式。在制度支持度层面，具体的内容包括在顶层设计中明确居民参与在城市基层治理中的制度化位置，通过法律工具明确参与渠道的治理坐标。此外，还需要改变现有的干部考核评价机制，使居民成为干部考核评价的重要参与者。在社会关联度层面，需要建立公开透明的代表选拔、权责清晰的参与规则、公共议题的民主筛选等运作机制。

在权责适配方面，需要从地方和基层为主的政府单主体改革路径转变为纵向分级运作和横向多元合作路径，即根据条件供给的复杂性确定改革的主体，避免改革主体“力有不逮”的问题。按照条件供给复杂性进行权力适配，制度支持度条件适宜由中央和地方供给，技术合理性适宜由地方和基层供给，社会关联度适宜由中央和基层共同完成。在横向维度，在政府主导的同时宜引入社会组织，社会组织可以增加渠道的社会关联度，尤其是在增加渠道和地方性知识的融合深度方面发挥作用。

在风险控制方面，需要从刚性控制转变为容纳适当风险的柔性控制。具体来说，一方面需建立容错纠偏机制，在权责合理适配的基础上，通过激励机制鼓励地方和基层围绕渠道完善和居民参与进行创新。另一方面，需推进参与渠道的有序完善。第一步是对参与渠道的技术流程进行完善。在实现技术合理化的基础上按照制度支持度带动社会关联度的思路，集中力量解决制度支持度要素的，最后提升参与渠道的社会关联度要素。

比较而言，不同渠道对三大机制的依赖度也存在差异。其中，复合型渠道对三大条件的依赖度都比较高，因此需要着重匹配激励引导机制和权责适配机制。而吸纳型渠道则需要强化技术流程的合理性水平，在引进新技术的过程中建立适当的柔性风险控制机制即可。协调型渠道和反馈型渠道已经建立了一定的制度支持度要素，但面临着回应效率低和有效性不足等技术合理性问题，需要在权责适配机制方面进行强化。

从分工看，复合型渠道、吸纳型渠道和协调型渠道的技术合理性条件均适宜由街居主体来供给，但反馈型渠道的技术合理性条件适宜由地方政府来供给，因为涉及到技术流程的系统性调整。复合型渠道的制度支持度和社会关联度条件适宜由中央和地方共同完成，但中央的顶层设计具有决定性作用。协调型渠道和反馈型渠道的制度支持度条件适宜由地方政府完成，可以由地方通过法律工具创新和基层治理体系调整等途径来进一步推动。

五、结论与讨论

完善居民参与渠道是适应社会治理重心下移的关键之举，使居民愿意通过制度化渠道参与城市基层治理，进而使制度化渠道成为城市基层治理利益协调与共识凝聚的关键载体，是完善制度化渠道的主要目标。渠道完善的关键在于供给渠道制度化运行的条件，而不同条件的供给又取决于激励引导、权责适配和风险控制三大机制的应用。

从发展看，完善居民参与城市基层治理的制度化渠道应当成为城市社会治理创新的重要议题。在一段时间内，渠道完善主要是通过地方和基层社会治理创新路径来推进。这种完善模式的优势是具有灵活性，且能够较好地整合地方性知识。但这种模式也会带来创新碎片化和创新技术化的问题，完善主体缺乏系统完善居民参与渠道的客观能力。在条件-类型-机制框架下，完善居民参与城市基层治理的制度化渠道就不能完全依赖地方和基层政府，而应转变到纵向联动和横向合作路径中来，通过纵向联动和横向合作为居民参与渠道的制度化运行创造支持性条件。