政策扩散视域下智慧城市的深化路径——以“数字福州”为例

李伟哲

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

随着城镇化进程的不断推进，在城市发展转型的过程中，环境污染、交通堵塞等问题日益突显，传统的城市治理模式受到了挑战。与此同时，随着社会信息化水平的不断提高，物联网、大数据等信息化手段的应用愈加广泛，进而形成了将数据治理工具应用于城市治理中的趋势，智慧城市的建设由此兴起。

我国在2012年发布了《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，由此开启我国智慧城市的建设工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信息化发展，做出了建设数字中国的战略决策。而早在2000年，时任福建省省长的习近平就已经提出了建设“数字福建”的构想。如今，福州作为福建的省会城市已成功举办了两届数字中国建设峰会，并且正在努力成为数字中国建设的示范城市、福建样本的排头兵。可以说“数字福州”的建设对于“数字福建”乃至数字中国的打造都具有重要的意义，因此，准确定位“数字福州”的建设方向十分关键。

本文从政策扩散的视角入手，以“数字福州”的建设实践为例，从“数字福建”建设方向自上而下的扩散，以及“数字鼓楼”实践经验自下而上的扩散这两方面进行分析，确定“数字福州”加强顶层设计、促进协同治理、发展数字经济、增强民生应用、完善保障措施的深化目标，并基于此探寻具体的深化路径。

一、相关研究回顾与分析视角说明

(一)智慧城市理论的相关研究

智慧城市的概念最先由IBM公司正式提出，认为智慧城市是运用信息和通信等技术手段感测、分析以及整合城市运行核心系统的各项关键信息，并根据所得信息对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种城市和居民的需求做出智能响应[1]。在此之后，世界各国逐步开始对智慧城市的理论进行探索研究。

从国外的研究来看，美国研究机构Forrester认为：“智慧城市就是通过智慧的计算技术为城市提供更好的基础设施与服务。”[1]从国内的研究来看，李春佳[2]认为智慧城市是以知识与知识资本广泛应用为特征，以互联网、 物联网和云技术等新一代信息技术为手段，构建以人为本的和谐智慧环境为目标，整合城市人才、设施、资源等要件，服务于社会经济生活的新型城市。夏昊翔和王众托[3]则从系统工程的观点出发，指出智慧城市是对城市信息化、城市智慧成长与可持续发展、以及知识与创造力城市等三方面发展思潮的综合。

综合以上概念，我们可以发现无论如何界定，智慧城市都会涉及以下3个方面内容：一是信息化工具以及智慧设施的使用，这是智慧城市建设必备的技术手段；二是涉及范围的广泛性，对教育、医疗、交通等各项民生事务以及各项公共事务，都进行相应的智慧化改革；三是城市治理模式的变革，在信息化背景下，让民众切身感受到智慧化所带来的新型城市治理模式的便利。这三方面内容是紧密相连的，不能脱离城市治理领域的应用单纯地进行技术堆叠，也不能脱离信息化大背景而囿于小范围的模式变迁，只有三要素有机结合，才能实现智慧城市的有效建构。

(二)政策扩散的相关研究

政策扩散理论的研究可追溯到20世纪60年代，Walker把研究焦点放在政策采纳者上，Gary把研究焦点放在政策内容上，二人从不同视角对政策扩散的理论内涵进行解释。罗杰斯把扩散定义为：“一项创新通过某种渠道随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间被交流的过程。”[4]228之后，研究者们总结出了4种政策扩散模型来描述政策扩散的内涵，即全国性互动模型、区域传播模型、领导-跟进模型、垂直影响模型[4]230-239。总体来看，这一阶段的政策扩散可以理解为是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程[5]，即一种一般性的政策扩散现象。

从国内研究来看，王浦劬等[5]通过对政策扩散的理论研究进行梳理，指出了中国公共政策扩散的基本模式：一是自上而下的层级扩散模式，二是自下而上的层级吸纳辐射扩散模式，三是同一层级的区域或部门间扩散模式，四是不同发展水平区域间政策跟进扩散模式。朱旭峰等[6]则从自上而下的政策推广、自下而上的政策学习以及政府间横向竞争压力3个维度来对政府间社会政策的扩散进行研究。

(三)本文采用的政策扩散分析视角

本文借鉴以上研究，取“政策在不同部门间进行传播扩散”这一一般性理论内涵进行讨论，从上级政府自上而下的政策扩散以及下级政府自下而上的政策扩散两个维度来分析中间层级的政府在两种扩散影响下的治理模式革新。不同于以往央地间的政策扩散研究，本文侧重于分析各级地方政府之间的政策扩散影响，以“省-市-区(县)”三级政府为分析主体，探寻在省级政府建设方向以及区(县)级政府实践经验双重扩散效应的影响下，市级政府的决策选择。具体的政策扩散分析框架如图1所示。

图1 政策扩散的分析框架Fig.1 An analytical framework for policy diffusion

本文以智慧城市为研究对象，而地级政府是智慧城市建设的主体，所以从地级政府间的政策扩散角度来分析，更符合智慧城市建设一城一策、因地制宜的要求，同时结合“数字福州”的实际，实现具有福建特色的智慧城市构建。在政策自上推广、自下反馈的二维视角下，从“数字福建”建设的总体方向下保证“数字福州”建设的基本路线，并从“数字鼓楼”建设中获取实践经验，为“数字福州”的建设提供借鉴，从而实现“数字福州”的有效构建，推动“数字福州”与上下层级间的协同发展。

二、案例选取与解读：“数字福州”的政策扩散分析

“数字福州”作为数字中国建设福建样本的排头兵，对于“数字福建”乃至数字中国的打造都具有重要的意义。从政策扩散的视角对其进行分析，也为“数字福州”的深化方向和路径提供了理论索引。根据前文所提的政策扩散视角，市级政府作为智慧城市建设的主体，其建设的方向与路径会受到上下层级政府政策扩散的影响。对“数字福州”的政策扩散分析，实质上就是分析其自上如何受到“数字福建”建设方向的影响，自下如何受到“数字鼓楼”实践经验的影响，以及在这双重影响下“数字福州”如何确定其深化的方向和路径。所以，分析的第一步就是对“数字福建”的建设方向和“数字鼓楼”的实践经验进行探析与总结。

(一)“数字福建”建设方向的推广

在政策扩散的分析中，首先存在着一种自上而下的层级扩散模式，这种扩散模式使得下级政府的政策方向得以与上级政府保持一致。“数字福州”的建设首先就受到了“数字福建”建设方向的影响，其为“数字福州”的深化方向和基本路线提供了规范与指引，所以有必要先对“数字福建”的建设方向进行梳理。

早在2000年，时任福建省省长的习近平同志就着眼于抢占信息化战略制高点，提出了建设“数字福建”的战略决策，并描绘了“数字化、网络化、可视化、智能化”建设的美好蓝图。经过这20年的建设与发展，一个崭新的、数字化的福建呈现在大家眼前，这是新时代社会发展的必然结果，也是数字中国背景下福建实践的具体表现。

从“十二五”数字福建专项规划的实施成果来看，数字福建的建设已取得了良好的成效，在通信基础网络上实现了全覆盖，信息经济发展水平也跻身全国前列，电子政务应用体系也基本建成，社会领域的信息化水平得到大幅提升。但与此同时，现有的资源管理模式阻碍了资源的深度开发利用，不同服务窗口分散运行的碎片化模式依然存在，应用机制的创新能力还存在不足，建设智慧城市的人才需求难以得到满足，基层、偏远地区的信息化水平仍处于较为落后的状态，这些问题依然制约着数字建设的发展。笔者根据现有的不足以及《“十三五”数字福建专项规划》等文件的指示，从信息化应用、数字经济发展、保障性措施和协同发展机制4个方面，梳理下一阶段“数字福建”建设的主要任务。

从信息化的应用来看，可分为两方面的内容。一是信息化在基础设施建设中的运用，包括推进宽带网络的构建，统筹建设“云计算”基础设施，以及城市基础设施的信息化建设等，实现基础设施在民生领域的智慧化运用。二是信息化在政务系统中的运用，包括政府网上办事大厅平台的搭建，闽政通等政务App以及政务数据开放平台等数据治理工具在政务中的应用等，为民众提供具有高度便捷性的数字化渠道。

从数字经济的发展来看，首先是推动数字经济产业园区的建设，推动软件园区向互联网产业园区转型升级，推动数字福建(长乐)产业园以及马尾物联网基地等产业的集聚。其次是推进物联网产业的发展，加强物联网关键技术的攻关和核心产品的研发，完善物联网公共支撑平台和技术研发平台，打造物联网产业集群。再次是规范互联网金融的发展，支持省内金融机构开展互联网金融业务，推动金融业和互联网企业跨界发展，鼓励金融机构建设网络银行、网络保险等创新型互联网平台。最后是实现产业的数字化和数字的产业化，将机械、纺织、电子等制造业与人工智能有机结合，实现产业的数字化，建立统一的数据开放平台，并对开放的数据进行安全监管和溯源审计，实现数字的产业化。

从保障性措施来看，首先要深入贯彻实施《国家信息化发展战略纲要》《新时代数字福建发展纲要》《“十三五”数字福建专项规划》，实现数字福建建设的规划保障。其次要推动《福建省大数据发展应用条例》的立法工作，研究制定《福建省公共信息资源开放管理办法》《福建省公共信息资源开放标准》等，完善《福建省数字经济发展专项资金管理暂行办法》，实现数字福建建设的制度保障。最后要营造开放包容的数字福建建设环境，吸引更多的资金和人才投入数字福建的建设中，实现数字福建建设的环境保障。

从协同发展机制来看，2019年5月，福建省政协召开了关于“我省数字经济协同发展机制构建”专题协商会，同年6月审议通过了《关于我省数字经济协同发展机制构建的建议案》。薛卫民在《推进我省数字经济协同发展机制构建》一文中提出了几种协同机制的构建：一是区域布局合理的全省一盘棋协同发展机制，二是政产学研金一体的协同发展机制，三是机制创新冲刺最后一公里的协同发展机制，四是数字化、网络化、智能化共建共享共赢的协同发展机制，五是要素相互渗透的可持续、可参与、可贯通、可借鉴可复制的协同发展机制，以此来促进福建省数字经济的协同发展[7]。

(二)“数字鼓楼”实践经验的反馈

在政策扩散的分析中，还存在着一种自下而上的层级扩散模式，即作为政策试点地的下级政府将自身的实践经验反馈给上级政府，从而为上级政府的政策制定提供支撑。所以“数字福州”的建设实践同样受到试点地实践经验的影响。早在2001年5月，福建省政府就将鼓楼区定为“数字福建”建设的示范区，所以有必要对“数字鼓楼”的实践经验进行梳理。2003年，“数字鼓楼”着手建设“126工程”，即1个数据中心：鼓楼数据信息服务中心的建设；2个平台：政务信息服务平台和市民生活信息服务平台的搭建；6个应用：12345便民呼叫中心、政府门户、一站式政务服务、鼓楼生活e、数字电视、数字宽带的使用。如此就形成1个中心下设2个平台，1个平台推广3个应用的系统框架。数字鼓楼“126工程”的建设使得鼓楼区在全省的信息化建设中处于领先地位。2014年，数字鼓楼开启“智慧鼓楼339工程”，推进WIFI高速宽带网络、电子政务外网(智网)、FTTH城市光网3张网络建设，突出“智慧治理、智慧政务、智慧生活”3条主线，建设“综治网格化、平安鼓楼视频监控、12345政务服务、楼宇经济、综合治税、区大数据中心、区电子证照库、智能环卫、智慧医疗”9项惠民工程。“智慧鼓楼339工程”的实施凝聚了新兴产业推动力，推进了鼓楼智慧城区的建设。2016年12月，在深化数字福建鼓楼示范区建设推进大会上，发布了“255工程”，工程分为基础类和产业类，基础类包含网络基础工程、智慧社区、智慧政务、智慧交通、智慧园区5个子工程；产业类包含智慧健康、智慧教育、数字传媒港、智慧商圈、“物联网+”应用5个子工程。“255工程”基础与产业的双轮驱动，助推“数字鼓楼”往更深程度发展。2017年，数字鼓楼开始着眼于“鼓楼智脑”的打造，“鼓楼智脑”就是一个集数据汇集、应用融合、智能分析、指挥调度为一体的应用体系，它打破了相互隔离的数据壁垒，并以网格为载体，整合了各领域分散、孤立的业务系统。“鼓楼智脑”的建设实现了“一池汇数据、一网融应用、一图知全局、一智统指挥”，为数字鼓楼的建设提供了一个开放、共享、可持续发展的智慧生态环境。2018年6月，鼓楼区政府印发了《数字鼓楼建设三年行动计划(2018—2020年)》，计划建设的领域包含电子政务、数字经济、社会治理、民生服务等方面，旨在充分发挥数字鼓楼在数字福州建设中的模范带头作用，成为数字中国战略背景下县域建设的成功实践。

三、扩散视域下“数字福州”的建设实践和深化路径

(一)“数字福州”的建设实践

福州作为福建的省会城市，自“数字福建”规划提出以来就在规划的框架体系下积极实践，并结合城市自身的特点，推动具有福州特色的智慧城市建设。经过这20年的建设实践，“数字福州”已取得了较为出色的建设成果。在产业建设方面，福州市累计拥有软件百强企业9家，互联网信息百强企业4家，综合竞争力百强企业3家，国家规划布局重点企业11家，上市公司(含新三板)67家，并荣获“大数据发展五星城市”“中国领军智慧城市”“特色中国软件名城”等称号[8]。在惠民工程方面，福州市建设了一批政务服务和公共服务领域的应用项目，构建形成全市统筹、部门协同、安全可靠、一体化办理的“互联网+政务服务”技术体系和服务体系，并开发应用“e福州”App,实现让市民通过一个App就能体验到城市的各项综合服务[9]。如今，福州作为举办了两届数字中国建设峰会的城市，正在努力打造数字中国背景下模范智慧城市。到2020年，福州要实现数字经济规模突破4 000亿元，年均增长超20%，占GDP比重达45%以上，基本形成数字基础设施泛在先进、电子政务协同高效、数字经济融合创新、网络与信息安全自主可控的发展格局，基本实现“数字化、网络化、智能化”[10]。

(二)“数字福州”建设的深化路径

根据“数字福建”建设方向自上而下的扩散，以及“数字鼓楼”实践经验自下而上的扩散，可以发现“数字福州”围绕加强顶层设计、促进协同治理、发展数字经济、增强民生应用、完善保障措施这5个方面进行了不断的深化，同时依据已印发的《“数字福州”建设三年行动计划(2018—2020年)》《“数字福州”行动方案》等政策文件，提出“数字福州”的深化路径，具体包括以下5点：

第一，重视智慧城市顶层设计。首先，要有系统性思维，从整体上对“数字福州”的建设进行把控，使其在正确的轨道上运行。其次，要有问题意识，针对“数字福州”发展中面临的现实问题，通过信息化的手段加以克服，优化城市管理和服务流程，创新现有体制和服务模式，提升城市管理水平和城市生活便捷性。再次，要突出城市特色，“数字福州”的建设作为数字中国背景下模范智慧城市的打造，在顶层设计时要突出福州城市的特色，不能简单地套用其他智慧城市建设的模式，实现一城一策，从而实现具有福州特色的智慧城市的构建。最后，顶层设计的工作应是持续性的，除了最初的整体规划外，还应包括每一阶段中短期规划的制定，以及每年具体工作要点的梳理，根据不同建设阶段进行持续地更新补足，并对建成后的事项进行规划。在规划的同时还要采取相关措施保证顶层设计得到有效的贯彻执行，否则顶层设计只是一纸空谈。通过以上4点来进行顶层设计，从而保证“数字福州”顶层设计的系统性、稳定性、先进性。

第二，推进智慧城市协同治理。“数字福州”发展至今，无论是政务信息共享平台的搭建，高新产业园区的打造，还是智慧社区的构建，都少不了政府、市场以及社会等主体的参与和协同。“数字福州”的发展若要进一步推进，必须继续坚持多主体的协同治理。在协同治理中，政府应作为智慧城市建设的主导者，对内要不断提高自身的政务水平，对外要给予必要的政策支持，营造良好的发展环境，为市场主体及社会主体的参与提供空间，创造机会。企业在协同治理的过程中为智慧城市的建设提供资金支持，对于部分技术性体系框架的搭建也需要提供相应的技术支持。社会公众在智慧城市的建设过程中既要做规划设计的参与者，积极建言献策，也要做规划执行的参与者，参与到建设过程中，还要做执行过程中的监督者，为规划落实提供保障。此外，还应注意政府间的纵向与横向协同。纵向协同包括对上级政府命令指示和建设方向的贯彻学习，以及对下级政府实践经验的理解和吸纳；横向协同包括向其他同级政府学习其成功的建设经验，加强联系合作，在加强自身建设的同时，为以后的智慧城市群建设奠定基础。同时，随着我国社会发展程度的不断加深，社会主体愈趋多元，社会的参与不应只停留在公众的参与监督，还应鼓励媒体、社会组织等主体的参与，从而充分发挥社会主体在智慧城市建设过程中的作用。通过所有这些要素的充分整合，进一步推动智慧城市建设的协同治理。

第三，发展智慧城市数字经济。无论是“数字福建”还是“数字鼓楼”的政策文件，都强调了发展数字经济的重要性，所以在“数字福州”的建设过程中同样需要把注意力放在数字经济的发展上。通过总结相关的政策文件及专家学者的建议，可以得出以下3点建议：首先，要完善城市信息采集渠道，拓宽城市信息传输渠道，建设完备的城市信息体系，创造信息资源方面的优势，从而推动数字经济的发展。其次，要不断推动数字的产业化与产业的数字化，包括数字产业园区的建设，进一步加强大数据产业的发展，推动传统产业的数字化转型，以信息化手段促进传统产业升级转型，以实体经济为依托推动数字经济的不断发展。最后，要加大数字经济的财政支持力度，积极配合省有关部门推动设立“一带一路”数字经济发展基金，积极引导福州市企业参与基金设立，并积极推动数字中国发展基金设立，促进数字经济生态链集聚壮大。

第四，加强智慧设施在民生领域中的应用。在“数字福州”的建设过程中，必须进一步推动智慧设施在民生领域中的应用，切实提高人民生活的幸福感。既要进一步发展智慧购物、智慧交通等贴近民众生活、消费的智慧化手段，也要通过加大政府的扶持力度来推动5G网络铺设、电子政务平台搭建等基础设施领域的完善。同时还应加强智慧设施在教育、医疗等具有巨大潜在市场的民生领域中的应用，从而实现智慧设施在民生中的多领域覆盖。设施智慧化的程度也要不断提高，在这瞬息万变的信息化时代，技术的更新无时不刻，要将最新的、适用的、可靠的技术应用到民生领域中，通过更高程度的智慧化设施来提高民生水准。还要加强智慧惠民工程的宣传和推广，福州应进一步宣传推广“e福州”App、“一码通行”等电子化惠民设施，并提供相应的优惠措施鼓励居民去使用，从而使这些智慧化惠民工程切实发挥其应有的作用。

第五，不断完善智慧城市发展的保障性措施。为了使“数字福州”的建设高效、稳步地推进，相关的保障性措施是必不可少的。具体来看，需要在以下几个方面进行完善：一是要加强组织建设，充分发挥组织的领导作用，加强全市统筹，优化、整合相关机构职能，在市委的统一领导下，“数字福州”建设领导小组统筹全市信息化工作，信息化领域重大政策和事项须经领导小组审定。二是要完善绩效的考评体系，将“数字福州”行动计划的执行情况与政府绩效考评制度挂钩，明确每一个项目的责任主体，调动相关部门参与“数字福州”建设的积极性，推动各项工作任务的具体实施，确保工作目标的实现。三是给予相关的政策优惠，对于引进的高水平人才给予优厚的待遇，对于特别的领军人物，实行“一事一议”，并依托高校，培养一批具有高级技能的人才；对于企业的参与提供更多的便利，为社会主体的参与创造更多的机会，通过多主体的协同，建构更加开放包容的信息化环境。在这些措施的保障下，使“数字福州”的建设规划得到有效的执行。

当前，无论是智慧城市建设的理论研究，还是智慧城市建设的实践行动，都在如火如荼地进行着，但现有的研究多是从技术层面上给智慧城市建设提供行动方案，较少从政策理论的视角对智慧城市的兴起、建设等进行探寻。本文从政策扩散的视角入手，结合数字福州的具体实践，探讨上级政府与下级政府之间的扩散效应对中间层级政府的影响，了解在两种扩散作用之下，中间层级政府的建设方向与路径。但是，现阶段的研究还只是停留在个案上，下一阶段的研究还应进一步区分哪些智慧城市的建设措施是可以借鉴推广的，哪些智慧城市的建设要点是个案自身的特色所在，通过这些区分与总结，进一步推动我国智慧城市的建设与发展。