我国自贸区之负面清单制度发展研究

王子康 华北理工大学

高嘉翊 华北理工大学

毕艺格 吉林财经大学

一、我国自贸区负面清单实践分析

（一）我国自贸区负面清单制度之特点

1.立法主体的层级不断提高。我国自贸区外资准入负面清单之立法主体经历了从一开始的地方级政府（上海市政府）到中央一级政府再到中央部委的变化。究其原因，无非在于随着我国自贸区数量逐渐增加，倘若仍再授权各个地方政府掌握其自贸区负面清单的立法权，将会导致我国在自贸区的负面清单制度难以统一，无法完成为在全国范围内推行外资准入负面清单制度发挥先试先行作用的任务。

2.对外商投资的开放程度逐步增大。

表1 国务院负面清单中载明的禁止和限制外资准入条款数量

从上表可以明显地看到，国务院对外资的限制和禁止条款在逐年减少，从2015年的119个条款缩减到2019年的仅37个条款。上述结果的原因便在于，随着我国综合国力的提升以及民族产业的崛起，国内经济发展水平以及实施负面清单制度的相关配套措施也得到了较大的提高，与发达国家的差距在逐步缩小，使得我国已有足够的资本和制度经验来管理外资。

（二）负面清单制度实践对我国产生的积极作用

1.促进了市场机制更好地发挥作用。在外资准入负面清单制度落实后，进入我国的市场主体均是按照市场规则进行公平竞争，对我国的投资更多地是基于对我国明文的法律法规以及现有的市场运作机制所作出的独立和可预见的判断，而远非以往的主要跟着政府的鼓励或优惠政策走。我国政府在这其中则主要作为一个市场监管者，一旦出现违反了市场规则的市场主体，就出手予以治理，从而更好地处理了政府与市场“两只手”的关系，既使市场在资源配置中起决定性作用，也能更好发挥政府作用。

2.促进了我国更好地吸引外资。自贸区在外资准入阶段适用负面清单体现了我国对外商投资者更为开放的态度，适应了国际经济发展潮流。数据显示，截止2017年9月12日，上海自贸区四年来新设外资企业8481家，实到外资167多亿美元，是上海自贸区成立前20年总和的两倍还多。与此同时，与“一带一路”沿线国家加强投资合作也是自贸区的发展战略，截至2017年6月，已有52个“一带一路”沿线国家在自贸区内投资，占“一带一路”国家总数的80%。投资企业3012个，实到外资115.83亿美元。这一系列的成果均表明，我国的负面清单制度对我国引入外资有着不可磨灭的积极作用。

（三）自贸区负面清单制度的不足

1.动态监管机制尚未建成。我国自贸区以备案制替代审批制成为外资准入的监管模式，但是备案制的建立同时也使得外资进入我国门槛降低，从而导致了一些冠以投资为名但实则实施经济诈骗行为甚至寻租的“外资企业”更大可能地逃脱政府的监管。然而，我国尚未完全建立起完善的事中和事后的监管机制，难以保证外资在进入我国市场后对我国安全及发展不构成威胁。

2.负面清单的部分内容表述较模糊。首先，对某些事项仅是简单陈列，而未对其限制措施作出具体规定。例如《2019 自贸区负面清单》的制药业中，只写明了“卫星电视广播地面接收设施及关键件生产”，但未载明对该领域采取何种限制措施；[1]其次，对“须由中方控股”的表述较模糊，如“核电站的建设、经营须由中方控股”、“文艺表演团体须由中方控股”，但所谓中方控股究竟是中方相对控股还是绝对股或者是二者皆可，以及相关的股份占比规定并不明确。

3.信息公开程度较低。尽管目前我国各个自贸区都有自己的官方网站，但各个自贸区在对各自的相关政策信息公开方面还不够完善，存在平台信息更新进度缓慢、分类不够明确等问题。目前，我国关于自贸区的法律、法规、决定、通知等内容数目较多，而负面清单仅是这些内容的冰山一角，再加上许多规定未得到很好地公开，自然使得投资者难以预见其投资效益及不利后果。

二、完善我国自贸区负面清单制度的建议

（一）健全事中事后监管机制

在具体完善这一机制方面，笔者认为应当从两个角度入手。一是要建立起全国自贸区统一的市场监管体制，清理妨碍国内市场主体公平竞争的各种做法；二是要联合政府各部门信息，建立起质检、海事、检验检疫、海关、税务、外汇、工商、金融等各部门的信息共享平台，[2]加强各部门的合作，构建起统一、高效的监管机制。

（二）进一步明确表达负面清单制度的相关措施

我国现行的负面清单的部分内容仍不够明确，有必要在负面清单制度实践的过程中所总结出的问题较多的条款予以进一步明确，避免给外商投资者带来诸多疑惑。再者，对于细化负面清单中的有关内容，笔者在上文提及了现行负面清单中存在着未具体规定限制或禁止措施条款，以及部分条款中虽有“须由中方控股”等简单表达，但又没有具体解释控股的比例等条件。因此有必要在今后的修改过程中补充具体的条件，如补充具体的股比、高管要求等。

（三）完善信息公开制度

政府在落实信息公开制度时应当首先注意信息披露的及时性，从而降低外商投资者因信息了解不及时而带来的不必要的损失；其次，应当扩大信息发布的通道，除了在其官方网站公布外，也可以尝试在微信、抖音、微博、今日头条等使用人数较多易于被公众察觉，且更加方便的渠道进行信息公开；最后，在公开信息时也应当将信息按类划分，方便人们检索。