PPP模式下地方政府债务风险与化解对策研究

李雨营

（华侨大学工商管理学院 福建泉州 362021）

一、PPP模式广泛兴起后我国地方政府债务现状

2104年国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）将地方债券作为地方政府唯一的融资渠道，并设定了三年置换期让地方政府通过发行置换债置换以非债券形式存在的债务，自此，以债券形式存在的显性债务逐年增加。

财政部数据显示，截至2019年末，我国地方政府的债务存量为21.3万亿元，其中政府债券21.12万亿元，占债券余额的比例高达99%，剩余的0.18万亿元则为非政府债券形成的存量政府债务。2014—2019年六年时间里，我国地方政府债务余额从15.4万亿元增加到21.3万亿元，增长幅度达到了38.3%。从图1和表1可以看出，2014年PPP模式兴起后，我国专项债券的发行数量有所增加，一般债券有所减少，且政府债券余额和环比增长速度均呈现出稳步增长的态势。但是目前，我国地方政府性债务存量始终未超过债券限额，仍在全国人大批准的限额之内，地方政府债务风险总体可控。

除了公开发行的地方政府债券，我国政府的债务总额还包括非债券形式存在的融资平台等显性债务和隐性债务，对于这部分数据，尚没有完整的官方数据统计，隐性债务仍缺乏统一的认定标准，因此测算难度较大，只能参考各研究机构的估算数据。据国际货币资金组织估算，2014—2016年间我国隐性债务规模分别为8.8万亿元、14.1万亿元、19.1万亿元；2017年，国际清算银行、申万宏源、海通证券三家机构给出的隐性债务规模估算值分别为8.9万亿元、43万亿元、32万亿元，平均值近28万亿元；综合资金来源和举债主体角度进行测算，我国2018年隐性债务规模约为37万亿元，2019年隐性负债压力超40万亿元。从统计数据来看，近年来隐性债务规模已经远远超过显性债务，且有逐年增长的趋势，政府债务压力较大，偿债风险较高。

图1 2014—2019年我国地方政府债务余额规模增长情况

表1 2017—2019年地方政府债券发行金额、限额、余额统计表

二、PPP模式缓解了地方政府债务压力吗？

在PPP模式被广泛推行之前，审计署对于地方政府性债务一共开展了三次审计工作。审计结果显示，截至2010年末，全国政府性债务余额10.72万亿元，融资平台为主的债务占比高达46.38%；2012年底，融资平台公司的债务余额增长了22.5%，总体债务余额增长至13.33万亿元；截至2013年6月底，全国政府性债务总额17.89万亿元。

（一）关于PPP项目的债务风险

2014年PPP项目出台以来，从官方公布的数据来看，显性债务虽然有增长趋势，但是增速相对缓慢，且始终未超过人大批准限额，债务风险总体可控。反观隐性负债，较PPP模式兴起之前，2014年以来的年均增速达到了36.5%，存量债务迅速增加，显性负债与隐性负债之间的差额越来越大，隐性负债激增导致的债务风险显著增加。

图2 地方政府显性债务与隐性债务存量对比

总体而言，PPP模式下除了合同中明确规定的负有偿还责任的显性债务以外，其他或有债务或是隐性债务均难以在项目前期反映出来，隐蔽性极高，PPP项目不仅没有减轻地方政府支出责任，反而增加了地方政府隐性负债压力，具体而言，其带来的债务风险主要表现在以下方面：（1）规模风险。PPP模式覆盖面积广泛，全国31个省份均有PPP项目在库运行，很多经济效益不佳的省份试图通过引入PPP模式来激发社会资本活力，减轻政府方压力。但由于我国PPP模式起步较晚，经验不够丰富，保障机制尚不成熟，因此在实践过程中，收益风险分配难以均衡，这也导致多数PPP项目以失败告终。很多PPP项目在合同中将政府方回购作为兜底条款，政府存量债务不断累积，如此反复，债务风险陡然增加，（2）结构风险。地方政府的债务结构由直接显性、直接隐性、间接显性、间接隐性四种类别构成。直接显性债务纳入财政预算，支出相对透明可控。如果隐性债务和间接债务在总规模中占比上升，将加大债务风险的不确定性。而异化的PPP项目造成地方政府债务隐蔽性更强，难以估算。（3）效率风险。PPP项目与公众利益密切关联，本身就带有很强的公益性，对于注重经济收益的社会资本方来说吸引力大打折扣。在发展的过程中，重推行轻管理的行为方式更是降低了债务资金的使用效率，产生的收益不足以弥补项目支出，无法偿债，债务危机也就随之而来。（4）外在风险。当地方政府无法偿还到期债务时，为了避免公信力下降，政府往往会通过借新债还旧债的方式渡过危机，而这种方式实际上只是实现了债务转移，并没有从源头上消除债务危机。如果通过挪用其他财政支出等方式来弥补亏损，极易引发连锁的财政风险。

（二）“伪PPP”项目增加地方政府债务的影响路径

对于“伪PPP”项目增加地方政府债务的影响路径，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10号）认为主要包括违规担保、回购安排、设定兜底条款三种方式。

1.政府违规担保。政府担保行为并非全部纳入地方政府隐性负债范畴内。为了鼓励社会资本方积极参与PPP建设，政府所提供的最低车流量、价格调整等方式的担保属于显性担保行为。与此类担保相对的是提供担保函、承诺函、承诺回购条款等隐性担保。在PPP项目的融资阶段，民营企业通常因为信用评级不达标，凭借自身条件很难获得足够的资金支持。此时，政府往往会以财政收入或是政府信用作为担保条件，向金融机构出具承诺函、担保函，以获得金融机构的融资。然而根据《预算法》规定，政府代替社会资本方所出具的债务担保函是不具有法律效力的。在社会资本方难以偿还贷款的情况下，政府出于公众对基础设施的期望代其偿还负债的可能性将大幅增加，融资负债由社会资本方转向政府，地方政府的隐性债务风险增加。

2.回购安排。PPP模式中，政府会通过承诺回购投资方本金、与社会资本方共同组建股权投资基金等方式参与到PPP项目中。这一模式下，政府会定期回购社会资本方的股权并支付一定的收益，因此，这一模式也常被称为明股实债。表面看，政府享有股权投资，实则政府与社会资本之间仍然是一种政府发债、私人借债的债权债务关系。由此种融资模式衍生出来的PPP项目属于“伪PPP项目”，社会资本方收益得到了保障，而将债务隐性转移给政府，与PPP的初衷相违背。因此，财金［2019］10号文中，将采用回购安排方式的PPP项目，严格划分为增加地方政府隐性债务的预警项目，应予以清除或整改。

3.保底条款。PPP的伙伴关系是基于政府和社会资本方，这里所说的社会资本方，不仅包括民营企业，还包括国有企业、海外投资企业等。与国有企业相比，民营企业更具有活力和管理经验，因此，积极推进民营企业在PPP项目中的主导作用，让民营企业迸发更多的活力，符合我国社会主义市场经济体制的要求。然而，从实际情况看，已落地项目中民营企业的参与度并不高。为了增加民营企业参与度，政府往往会将项目风险与社会资本相隔离，使企业锁定投资回报底线，此种合作模式下，地方政府对债务承担最终的支出责任，风险由政府全部兜底。

图3 政府担保方式传导路线图

三、PPP模式下化解地方政府债务风险的对策建议

（一）完善债务预算管理体系

我国现行的政府预算分类体系尚不健全，对于“类款项目”的科目设置仅有四级，较为粗糙，且不同项目科目之间流通缺少详尽的规则约束。执行过程中PPP项目支出与其他支出相混同，甚至存在资金挪用。跨年度预算体制正处于过渡时期，中长期预算管理框架也是初见雏形，变相增加了政府隐性债务。

因此，完善PPP模式下的债务预算管理体系，首先要对支出科目进行细化，可通过在款级下面增设项级、目级的方式，对债务执行精细化管理。在经济性科目下单设PPP项目支出明细科目也可以达到这一效果。其次，明确项目资本支出和经济支出的规则，避免相互转移。最后，尽快完成中长期预算与年度预算的衔接工作，从而发挥预警功能，使财政支出与经济发展相匹配。

（二）加强资本金审查

从2018年出台的各种有关PPP模式的监管文件中可以看出，金融机构所提供的融资贷款只要符合“市场化原则”，就不会增加政府的隐性债务，因此加强资本金的审查，是化解地方政府隐形债务的必经途径。总体而言，要从以下两个方面加强监管：一是资金来源的合规性。对于以明股实债、股东借款以及债务性资产或是公益性资产等方式违规出资的，金融机构坚决不得为其提供融资。同时，要加强项目资本金比例的审核，按照不同的项目类型，保证项目资本金处于对应的最低资本金比例及以上。二是对现金流进行充分预估。保证债务的项目主体有足够的盈利能力，或是现金流能够覆盖债务。虽然对于金融机构放贷而言，这是基本的债务保障要求，然而PPP的项目收益中，偿债资金来源绝大数都包括了运营补贴、财政补贴等政府补贴收入，将这部分收入作为项目收益来偿还债务是否可以有效化解隐性债务仍有待商榷。

（三）充分发挥专项债的引导作用

在现行的地方政府债务管理体系当中，一般债的发行需要纳入公共预算管理，因此受制于预算赤字规模的约束。而地方专项债在公共预算管理之外，不受限额束缚，以往年度专项债限额大于余额的剩余部分可操作空间较大。因此，增加专项债的发行规模，将PPP模式下更多隐性债务显性化，成为了缓解地方政府债务压力的一个重要突破口。

以往，地方专项债不能作为PPP项目的启动资本金。很多项目要等到资本金到位后才能通过专项债的途径进行融资，债券投入时间晚，基建项目进度慢，效果差。2019年6月10号，中央出台了地方债的新规，首次将专项债划入重大项目资本金范围内。自此，专项债募集的资金可以立刻作为资本金投入，带动了更多社会资金和信贷进入项目，在一定程度上缓解了地方政府的债务压力。

2019年的《政府工作报告》明确指出，要有效发挥地方政府债券作用，合理扩大专项债券使用范围。根据报告，2019年拟新增地方政府专项债券2.15亿用于重点项目的建设，这一额度相比于上一年增加了8 000亿元。然而，若想充分发挥专项债的稳投资作用，仅从新增额度方向出发只能是扬汤止沸，政府更应该思索如何将专项债的引导作用发挥到极致，从而规避结构性的政府债务风险。

专项债作为一种化解政府债务压力的手段，仍存在一定的缺陷。首先专项债作为资本金需要满足三个特定条件，在项目类型方面，专项债仅扶持国家重点支持的铁路、高速公路、供电供气等项目。按照这一规定，符合条件的项目占比不高。从2019年公布的数据来看，满足上述类型的项目合计4.8%，即便按照广义定义，算上生态环保和医疗等，也仅占14%，其融资作用具有一定的局限性。其次，虽然新增地方专项债不会引起财政赤字的增加，但是将其与隐性债务一并纳入政府负债后，政府的负债率可能会高于国际警戒线。

（四）加快财税体制改革

1994年财税改制以来，财权与事权的不匹配，是造成地方政府违法违规举债的根源之一。目前，我国地方的财权降至55%左右，而事权却高达85%，30%的支出缺额将由中央转移支付来承担。因此，解决地方债压力的根本方法是加快财税体制改革。通过对中央地方的财税事权体系重新梳理，缩小政府收入和支出的匹配度差异；强化预算体系和审计问责机制，淡化以GDP为导向的考核标准，重塑正确的政绩观；同时推进行政事业单位的改革力度，加快融资平台公司转型，真正实现政企分开、政事分开，将存量资产和城市资源以市场化手段进行高效利用。

四、武汉地铁8号线一期PPP项目违规融资案例分析

（一）项目概况

武汉地铁8号线一期项目是存量BT转PPP项目，项目于2014年通过招投标程序确定了施工方，并已进入建设期。2016年2月，武汉市城乡建设委员会通过竞争性磋商方式，确定招商银行股份有限公司、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司三家商业银行联合体成为8号线的社会资本方。根据融资方案，该项目总投资135.84亿元。其中项目资本金47.84亿元由项目公司股东投入，剩余88亿元通过项目公司融资解决。中标的社会资本方将与武汉地铁集团有限公司共同成立“武汉地铁股权投资基金”，在基金结构中，武汉地铁集团有限公司出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。项目公司股权结构为，武汉地铁股权投资基金占66%，武汉地铁集团有限公司占32%，武汉地铁运营有限公司占2%。具体融资方案如下页图4所示。

图4 武汉地铁八号线一期PPP项目股权结构图

（二）债务风险增加原因分析

武汉地铁8号线原为存量BT项目，通过保留施工方重新选择投资人的方法变成了PPP项目。然而仔细阅读其《合作合同》不难发现，其合作模式中存在严重的风险分配不当问题，由此导致的地方政府债务风险将会显著增加。

首先，该PPP项目招标对象本质上属于契约型基金公司优先级出资人，而非PPP项目的投资人。中标主体为三家商业银行，而与政府签订PPP协议，组建项目公司的主体则为基金管理人，三家商业银行与武汉地铁集团共同出资成立“契约型基金”而不是投资给PPP项目。形象的比喻，即儿子没出现，孙子先出现了，这与财政部和国家发展改革委所出台的与PPP项目有关的规定相违背。

其次，从该项目股权结构图中可以明显看出，基金管理人主要承担项目的融资功能，实际建设、运营、维护等商业风险均由社会资本方承担，而武汉地铁集团作为基金劣后级出资人，既是社会资本股东之一，又是政府出资代表，相当于间接将项目风险转嫁给政府方承担，这违反了PPP项目“风险共担”的原则，无形中增加了政府隐形债务存量。

最后，该项目的预成交资本金内部收益率按照“中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%”的浮动利率执行，表面看是PPP项目投资，实则三家银行作为社会资本方可以拿到固定回报收益，收益率没有与项目经营挂钩，存在名股实债的融资风险。

因此，武汉地铁8号线一期项目虽已由BT转为PPP项目，但是从其本质来看，更像是“新瓶装旧酒”，假借PPP名义进行变相融资，是加长版的BT，不仅没有起到缓解政府债务的积极作用，反而加剧了地方政府隐性债务的压力。

（三）武汉地铁8号线一期PPP项目债务风险化解对策

通过上述探讨不难发现，该PPP项目导致债务风险增加的原因主要集中在中标主体与签约主体不一致、风险分配不当、固定回报等问题，后两个原因也是当今PPP项目普遍的问题所在。

对于武汉地铁8号线一期PPP项目，若想化解债务风险，首先对于中标主体最好重新进行选择。虽然当前政策并没有将金融机构排除在社会资本方之外，但是金融机构若想争夺项目的主导权，必须具备足够的建设运营地铁项目的能力，而不能仅仅发挥解决资金问题的作用。对于武汉地铁8号线PPP项目而言，中标的三家商业银行并不具备足够的地铁项目建设运营能力，而与建设商或是运营商直接签订PPP协议似乎更为稳妥。其次，该项目在合同条款订立方面应该加以优化，使得风险分配更为合理公平。具体而言，在项目收益率上，其获利角度应该是社会资本方而非项目总投资，其来源应该主要来自后期运营阶段利润分红，而非一开始约定的固定回报收益。

对于PPP模式下的隐性债务管理，既要开前门，也要堵后门。严控新增债务是化债的前提，优化偿还方式、加快财税改革是化债的根本，通过延期、置换债务等方式以“时间换空间”进行债务平滑，是短期内化解隐性债务的有效手段。