从新冠肺炎疫情看国家治理变革

俞可平

瘟疫是人类与生俱来的重大灾难，防止瘟疫从来便是国家的重要职能。可以说，每一次人类的重大灾难，都是对国家制度和国家治理能力的考验;面对每一次人类的重大灾难，制度和人性的优劣都会得以充分地暴露;每一次人类的重大灾难也都必然对国家治理产生深刻影响，并促使国家制度和国家治理的进一步改革。

这次重大疫情，同样如此。在现代化、全球化与网络化的复杂时代背景下，它对人类政治生活和国家治理的影响也必然带有明显的时代特征。疫情正在产生或者即将产生以下深远政治影响。

首先，国家治理體系面临重大改革。重大疫情是自然灾难，与战争和内乱等人为灾难不同，它更直接地关系到国家治理体系和治理能力。从新冠肺炎的防控效果可以清楚地看到，一些国家和地区的防控效果明显好于另一些国家和地区。究其原因，就是政府公共治理体系和治理能力的差异。政府治理和社会治理水平较高的地区和国家，疫情的直接危害和次生危害明显小于治理能力较差的地区和国家。特别是公共信息发布体制、政府应急管理体制、重大公共政策决策体制、政府官员问责体制、社会公共参与体制、基层社会治理体制和社会紧急救助体制等，尤其关系到突发重大疫情的防控效果。许多国家，包括发达国家，为新冠肺炎付出了惨重代价，这将促使各国政府在疫后推动国家治理体制的重大改革。

其次，国家公共权力将在一定程度得以重构。有效处置突发性的重大疫情，势必要求公共权力适当集中，以便快速稳定社会公共秩序、统一调配有限的物质资源、最大限度保护公民生命健康安全。因此，这次疫情暴发后，几乎所有国家都进入了某种形式的紧急状态。所谓的“紧急状态”无非就是两个实质性改变：国家权力临时集中于中央或地方行政机构;公民的正常权利受到一定限制。但恰恰是这两个改变势必对全社会带来极其重大的影响：事实上在相当程度上将重构社会的政治生活、经济生活和日常生活。唯其如此，各国对进入“紧急状态”都十分谨慎，通常都有宪法和法律的明确授权。如何在“紧急状态”下最大限度地维护公民权益，降低疫情的次生危害？如何在疫情结束后尽快恢复国家的正常状态，还权于民？如何防止行政部门和掌权者利用“紧急状态”不适当地扩张私人权力？这些都是各国政府和人民需要面对的共同课题。

再次，国家治理评价标准需要进行调整。无论是专家学者还是普通民众几乎都认为，不同国家和地区处置这次疫情的不同效果，与所在国家和地区的政府治理水平直接相关。然而，绝大多数的判断都是基于经验和直觉得出的，缺乏科学的评估和测量。科学地测量一个地区的政府治理水平和社会治理现代化程度，必须依据一整套合理的政府治理评价指标体系。这次疫情的实际后果在相当程度上颠覆了人们通常的国家治理评估标准，一些长期被认为综合治理水平较高的国家和地区，处置疫情的客观效果却很差;疫情也证明，一些国家治理因素的重要性，例如网络治理、央地关系、信息透明、社会秩序、政府责任等，在国家治理绩效评估中被忽视了。这次疫情的实际后果还表明，国家治理的综合水平不同于政府处置重大突发事件的治理能力，综合治理水平高并不等于应对新冠肺炎疫情的治理能力强。因而，修订和完善国家治理评估指标体系，将是政治学界和公共管理学界的一项新课题。

最后，地方治理和社会治理将变得更加重要。还有一个重要现象，就是同一国家的不同地区，由于地方治理能力和治理水平的差异而呈现出明显不同的防控后果。特别是基层自治能力和地方社会治理水平，与疫情防控的关系更加密切。如何健全地方的社会治理体系，提升基层社会治理能力？如何推进基层自治，增强城乡居民的自我管理能力？如何研制一套科学的社会治理和地方治理水平评估指标体系，使之可以对不同地区之间的治理能力和水平进行测量和比较？这些都将是疫情结束后推进国家治理和社会治理现代化不可忽视的重大问题。

总之，这次新冠肺炎疫情，不仅是对国家治理体系的重大考验，也必将对人类政治生活产生重大影响。只有清醒看到自己国家治理体制的长处和弊端，善于吸取这次疫情防控治理的深刻教训，虚心学习借鉴各国在公共治理方面的合理因素，才能切实推动国家治理朝着理想的善治目标进步。

（摘自《改革内参》）