中国足球协会内部法人治理结构的优化策略

郑志强，李 阳，冯晓丽

(1.山西师范大学 现代文理学院，山西 临汾 041000；2.山西师范大学 体育学院，山西 临汾 041000)

2015年《中国足球改革发展总体方案》提出：“要不断完善中国足球协会内部治理结构、权力运行程序和工作规则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。”[1]2017年《中国足球协会调整方案》指出，中国足协将实现足球管理中心由“事业单位”向“社团常设办事机构(协会秘书处)”的转变。会员代表大会是中国足协的最高决策机构，秘书处将作为执行机构具体执行和落实各项章程工作并接受内部和外部的监督监管。中国足协推行“专业的人干专业的事”的理念，逐步实施去行政化趋向，增强内部领导权建设，强化行业服务意识，按照社团法人机制运行[2]。2018年《中国足球中长期发展规划(2016—2050)》提出，“要不断调整改革中国足球协会，完善中国足球协会内部管理机制，健全协会管理体系，逐步建立体制完善、结构合理、职责明确、民主决策、监管完善的协会管理体制。力争到2050年，实现中国足协成为亚洲最佳协会之一的目标。”[3]

以上改革举措对完善足协内部法人治理结构，提升组织治理能力发挥了巨大促进作用。然而中国足协整体成立时间较短，在走向实体化运营的进程中，仍面临着政府选择性的行政依附浓厚、对市场竞争机制不够适应、社会公共服务效能低下等问题[4]，加之自身力量的薄弱，在治理结构方面普遍存在机构设立不健全、内部监督机制缺乏、决策程序不科学和会务不透明等问题[5]。以中国足协内部法人治理结构为研究对象，对中国足协内部机构设置与治理结构现状进行了实证考察，针对足协内部法人治理结构存在的问题，提出中国足协内部法人治理结构的优化策略。

1 中国足协内部法人治理结构运营现状

1.1 中国足协内部治理结构基本架构

由图1可知，中国足协已经按照行业协会治理结构要求构建了内部会员代表大会与主席会议，会员代表大会常设的执行委员会负责协会权利行使，主席会议下设秘书处负责协会日常事务运营，基本上保证了足协内部日常工作的开展。在足协与政府完成行政脱钩后，对提升足协内部自治能力，促进协会实体化运营提供了较为完整的治理架构支撑。

图1 中国足协内部治理结构

(1)会员代表大会是中国足协内部治理的权利机构，主要负责制定中国足协章程等法规文件的基本立法活动，并掌握中国足协的重大决策。会员代表大会下设执行委员会(又称常务委员会)，是中国足协最高权力机构的常设机构。执行委员会由主席、专职副主席、副主席、秘书长、司库等组成，在全国代表大会闭会期间行使大会职权。其主要职权包括：①执行会员代表大会的决议；②向会员代表大会提议选举或罢免主席；③决定和筹备召开会员代表大会或特别会员代表大会；④向会员代表大会报告工作；⑤决定会员的吸收或除名；⑥决定足协重大事项决策。

(2)主席会议是足协内部执行机构。主席会议由主席指定的若干副主席和秘书长、司库组成。下设咨询、财务、竞赛、学校足球、新闻、外事等12个专项委员会，这12个专项委员会是足协内部的办事机构，由秘书长负责领导，秘书长也是中国足协真正意义上的行政机构。主席会议下设由秘书长领导的办事机构，负责处理本会的日常工作。常设办事机构的设置，由秘书长提出方案，报主席会议批准。

(3)秘书处是中国足协的执行机构。秘书处的具体职责是：①执行委员会和主席会议的决定；②执行各专项委员会的决定；③处理日常事务性工作；④处理本会的对外联络工作；⑤管理本会财务。

1.2 中国足协内部法人治理结构的缺陷

1.2.1 机构不健全

(1)缺乏专业的决策机构理事会。国家层面体育行业协会内部法人治理完善的关键在于理事会治理机制的构建。发挥理事会治理在组织内部自治中的决策、监督职能，进而提升组织治理效率。中国足协内部一直执行会员代表大会制度，在会员代表大会闭会期间，协会内部决策权力由执委会行使，但执委会作为会员代表大会的常设委员会，其职责主要体现在足协的权力管理与会员管理层面，不应该涉及足协内部的决策制定与执行权利。在访谈中发现，执委会20位内部成员中足协主席与秘书长都在其列，协会的重大决策依赖少数人决定，导致执委会往往被主席会议牵着走，足协内部难以形成权职明确、相互制约、规范合理的科学决策机制。从中国足协第十届会员大会执委会成员20人名单来看，单位会员比例占80%，来自教育部、国家体育总局、地方体育局等不同的国家事业单位或行政机关；而足协内部个人会员仅占20%，由中超联赛俱乐部、社会人士组成。这种人员结构分布，不仅难以充分考虑各俱乐部的利益，更为重要的是难以实现科学决策的目标，从而制约中国足球的良性发展。

(2)缺少专业的监管机构监事会。权利制衡与利益共享是组织治理结构的关键。中国足协内部治理监督机构的建立不仅关乎足协内部自律监管、健全监管机制的问题，更关乎实现整个足球行业监管与规范运作，达到对职业足球善治(透明度)的基本要求。目前，足协内部构建了仲裁委员会与道德委员会，但从机构性质分析，仲裁委员会是负责处理本会管辖范围内与足球运动有关的行业内部纠纷。道德委员会主要负责监督足协内部各行为主体的行为规范与道德约束职能，类似于行业协会的监事会。这两个机构都是主席会议下设的内部专项委员会，层级上并不能很好地行使对主席会议与秘书处的监督职能。理事会与监事会的缺失意味着中国足协内部难以形成相互分权与制衡的治理结构，这给中国足协内部治理带来了一系列问题，如会员选举、人事管理、领导权归属等。

1.2.2 会员代表大会制度不完善

(1)足协会员代表大会会议制度有待完善。根据《中国足协章程》规定，足协内部需要召开的常规会议包括：足代会、会员代表大会、执委会、主席会议、中层领导会议、专项委员会会议等。但《中国足协章程》文本仅对会员代表大会(每年召开一次)与执委会会议(每年至少召开3次)独立开会议事的制度做出规定,其他会议并没有在足协文件中得到体现。以足代会为例，足代会作为足协级别最高、最重要的议事会议，具有制定与修改足协章程、选举罢免主席、副主席、秘书长、司库等最终事宜职权。从足协足代会召开的历史来看，从1979年举行第一次足代会，到2016年的37年期间，足协足代会仅仅召开了三次。在2005年至2014年将近十年的时间里都没有召开会员大会[6]。

(2)会员结构有待优化。足协是足球工作者自愿结合组成的社会团体，会员是足协的组织细胞，是足协赖以存在的根本。调查发现，足协内部会员构成分为单位会员与个人会员两种，其中足协单位会员共47个，地方足协会员占43个名额。个人会员仅占4个名额，且都为名誉性会员，并未发挥实质性作用。

(3)会员选举民主度不够。目前，中国足协会员尤其是主要负责人的选举以等额选举为主，而且选举方式带有直接任命、推荐任命或主持选举程序，这种“内部人”选“内部人”的制度，虽保证了足协内部成员来源的稳定性，但多数管理成员并非通过会员内部民主选举产生，这不仅违背了行业协会民主选举的基本原则，而且给协会决策造成了较大困扰。

1.2.3 人事结构不稳定

由于足协内部管理者多以国家干部的身份入驻足协参与管理工作，管理者既是事业单位在编行政人员，又是社会组织志愿管理者身份，具备“双重”的管理角色。在这种人事体制下，足协内部管理人员兼职现象严重，很难集中精力着手足协管理任务，人事调动频繁，导致足协内部人事结构缺乏稳定性。

1.2.4 内部领导权缺失

在中国足协内部领导权结构设置上，足协秘书长的兼任性是关于职能争论中最有争议的问题。由于足协内部没有构建专门的理事会，足协内部的决策权与行政权基本都由秘书长代行，足协主席实际上就是理事会的理事长，而秘书处又是主席会议下属的常设办事机构。一个简单的逻辑就是：主席会议或执委会代替理事会行使决策权利，主席会议下属的秘书处(秘书长)具有实际行政权利，而足协主席与秘书长均由足管中心官员兼任，足协的内部领导权被国家体育总局足球管理中心所掌控，最终的结果就是多数情况下行政指令取代了民主决策，不仅导致中国足球协会、各俱乐部利益受损，而且也对中国足球长期健康发展造成了很大影响。

2 中国足协内部法人治理结构的优化策略

2.1 健全足协内部治理结构

(1)构建新型的理事会决策机构，强化足协内部的决策权力。长期以来，足协内部的决策职能被执委会所行使，执委会作为会员代表大会的常设委员会，其职责主要体现在足协的权力管理与会员管理层面，不应该涉及足协内部的决策制定与执行权利。2012年《中国足球职业联赛管办分离改革方案》提出，“要构建新型的职业联赛理事会构想，将足协办职业联赛的权利剥离出去，委托给联赛理事会经营”。但从联赛理事会的实际运作情况来看，理事会存在性质不明确、地位不突出，没有独立法人资格[2]等问题。因此建议足协重新对理事会进行构建和定位。作为足协的决策机构，理事会必须由会员代表大会选举产生，对会员代表大会负责。理事会产生以后，足协的决策权力应由执委会交接给理事会，两者各司其职，不能出现机构重复、职能混乱的情况[7]。

(2)建立监事会，完善足协内部监督机制。体育组织治理体系和治理能力要形成合理的运作程序，包括各个利益主PH体的合作、利益和权力的分配、监督机制等[8]。按照行业协会章程规定，在足协内部应设立相应的监事会，监事由足协会员代表大会选举产生，对会员代表大会负责。监事会人员不能由足协主席、常务副主席、秘书长等兼任，要确保监事会的独立性。监事会对足协的经营管理进行全面监督，包括调查和审查足协的财务和业务状况，对足协主席、副主席、秘书长等管理者的行为进行监督，对理事会决策计划、决策执行等进行监督，对足协领导干部任免提出建议，定期向会员代表大会或理事会提供监督报告，确保足协内部治理的透明与干净。

2.2 提高秘书处的执行能力

对于足协而言，秘书处是处理足协日常行政事务的常设机构，也是足协的重要执行机构。在某种程度上，秘书长可以说是足协的职业经理人，是足协内部治理结构的中枢和纽带。在足协内部理事会成立后，足协秘书长应由理事会选举或聘任产生，对理事会负责，秘书处要与理事会合作完成足协的工作架构搭建和规章制度修订工作。秘书处要认真落实会员代表大会和理事会的各项决议，协调足协内部各机构之间的权利关系。

图2 中国足球协会内部法人治理结构

2.3 规范足协内部会员选举制度

中国足协要严格按照成立初始制定的章程，加强会员制度化建设，不断优化足协会员结构。搭建由国务院和国家体育总局行政部门代表、足球知名专业人士、社会人士、专家代表构成的新型足协领导班子。在个人会员吸纳方面，要严格把关，对会员的社会身份、专业知识、职业精神与社会影响等方面进行全面考察，个人会员的选拔既要突出社会性与身份性，更要突出专业性与权威性。为增强协会的社会影响力与认可度，可以把热爱并支持足球事业的社会名流聘为名誉会员。此外，足协要面向社会公开招聘，广纳贤才，高薪聘用具有法律、管理、经济、体育等综合专业知识背景的人才，加强理事会、监事会、秘书处、专项委员会的内部机构人才体系建设，重点聘请高校的知名学者、专家担任独立理事、监事，确保足协会员治理的专业性与独立性。

2.4 改革创新足协内部人事制度

目前，“人事体制该革”是中国足协内部治理结构改革的难点。《中国足球中长期发展规划(2016-2050年)》提出，“中国足协层面要进一步改革足协内部管理架构，优化部门设置，以专业的精神和态度优化内部治理结构，打造一批懂业务、高素质、高效率的复合型人才队伍，提高中国足协管理的专业化、社会化和国际化水平”[9]。足协可以采用市场经济人才管理方式，建立竞争与激励相结合的人事考核机制。通过面向社会与市场，高薪聘用各类熟悉市场经济学、市场营销、企业管理、法律等专业知识的体育管理人才。建立考核机制，对不合格的管理者进行裁员，对管理者精英，提高其福利待遇，并安排其关键职位，通过内部激励机制，提高员工工作效率。

2.5 加强内部组织建设

在以往“管办不分”的管理模式下，会员代表大会以及下设足协主席、专职副主席、秘书长等职务基本由国家体育总局干部兼职担任，足协主席仅是挂名不负责日常事务。不可否认，会员代表大会在章程制定、人事任免、政策咨询等方面发挥了应有的作用，但在决策战略、司法监督、审查等方面未能发挥很好的平衡制约。作为足协的最高权力机构，会员代表大会由足协全体会员组成，会员代表大会的最高权力事项必须由足协章程予以明确。对足协而言，设立会员代表大会制度是一种必要且可行的制度设计，但就如何确定会员代表，如何保证会员代表具有真正的代表性，如何确保会员代表大会行为能力的科学性与权威性，是当前足协内部应当明确的一个议题[10]。

3 结语

良好法人治理结构包括以会员代表大会为首的最高权力机构、以理事会为主的决策机构、以监事会为主的司法监督机构和以秘书处为主的行政执行机构四类主体。中国足协的制度缺陷，导致足协内部改良必须遵循一种“应然”的理性超前与“实然”的现实回归的制度逻辑。中国足协在实现法人自治的道路上，要不断提升与完善内部法人治理结构，构建协会内部理事会与监事会，通过理事会与监事会工作制度的设计与安排，规范不同治理角色的权利与责任，最终实现中国足协内部所有权、决策权、执行权和监督权的相互分立与制衡。