我国企业举办职业院校政策的变迁与优化

丁楠

摘 要 企业举办职业院校政策适切于职业教育发展的逻辑起点，对企业举办职业院校政策的变迁及优化进行探究具有极强的理论意义和应用价值。基于历史制度主义的分析框架，从历史进程的关键节点上看，我国企业举办职业院校政策历经了探索初建、反复与摇摆、深化发展3个历史发展阶段;从深层结构—路径依赖—动力机制的制度分析框架出发，我国企业举办职业院校政策深受教育管理体制、经济体制机制、科学技术发展等深层结构的影响，由政府和企业的利益博弈机制所推动，也因国家自我强化效应的影响而存在路径依赖的断裂式发展困境。基于此，从外部体制环境、行动选择、配套保障3个维度提出我国企业举办职业院校政策的优化选择。

關键词 企业举办职业院校;政策制度;历史制度主义;政策变迁;政策优化

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）21-0012-05

企业举办职业院校是现代职业教育体系的重要组成部分，是全面、系统、科学培养适应于产业发展需求的技术技能型人才的战略选择，是实现人的全面发展、促进技能型人才供需结构平衡、推动职业教育产教融合的必由之路，因此，对企业举办职业院校政策的变迁及优化进行探究具有极强的理论意义和应用价值。本研究将基于历史制度主义，从历史和制度有机结合的视角，对我国企业举办职业院校政策的变迁及其逻辑进行深入探究。

一、历史制度主义的分析框架

20世纪90年代，伴随美国政治学领域开展的“国家复归”运动，历史制度主义应运而生。1992年史泰默（Steinmon）、特伦（Thelen）等人在《建构政治学：比较分析中的历史制度主义》中首次提出历史制度主义的概念[1]，之后，1996年霍尔（Hall）和泰勒（Tyler）发表了《政治科学与三个制度主义》，标志着历史制度主义成为公认理论。

历史制度主义作为新制度主义流派，对社会学制度主义和理性选择制度主义进行了扬弃，将历史与制度进行了完美融合，创新性地形成了在回溯制度历史进程中探讨“宏观社会背景—中层管理制度—微观行动者”的分析范式。首先，从宏观社会背景出发，主要涉及的是深层结构分析。重点分析引发制度变迁的政治体制、经济体制、文化观念、科技体制等深层结构因素。其次，从中层管理制度出发，主要涉及的是路径依赖分析。重点分析制度的学习效应、协同效应、适应性预期等自我强化效应对制度存续的影响，探讨制度发展路径的被锁定程度。再次，从微观行动者出发，主要涉及的是动力机制分析。重点分析制度所涉及的多元利益主体之间的权力博弈机制，尤其是探讨推动制度变迁的利益主体行为。

理论和实践均显示，历史制度主义适用于政策研究[2]，尤其适用于从历史和制度有机结合的双重视角分析较长一段时期内政策变迁的逻辑，可作为教育政策研究的一个新理论基础[3]。因此，本研究将基于历史制度主义的视角对新中国成立以来企业举办职业院校政策的变迁逻辑进行深入探究。

二、我国企业举办职业院校政策的变迁历程

历史制度主义认为时间或过程都被它的时间位置、它在发生事件序列中的位置和它与以不同速度展开的不同过程的互动包围着[4]，可见，追溯历史进程尤为重要。以历史分期的方式探寻历史的量变引发质变的变点，可探究时代的发展特性[5]，依据历史制度主义中的关键节点思想，1949年以来企业举办职业院校政策的变迁历程可划分为三个阶段。

（一）探索初建阶段（1949-1992年）

1949-1992年，我国企业举办职业院校的政策处于初创阶段，初步由学习模仿苏联走向自主探索发展。

新中国成立初期，职业院校分行业管理，各行业模仿苏联模式，重视国有企业和集体所有制企业在举办职业院校中的作用。1952年3月，政务院颁布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，提出发展中等技术教育的工作必须由各级人民政府有关部门以及各主要工矿企业和农场共同进行。1958年9月出台的《关于教育工作的指示》提出“国家举办与厂矿、企业、农村合作社办学等并举”。1978年，改革开放大幕拉开，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，开始鼓励各类所有制企业举办职业院校。1980年出台的《关于中等教育结构改革的报告》指出，“要广开学路，坚持‘两条腿走路，多种形式办学，在国家办学的同时，提倡各业务部门、厂矿企业、事业单位和社队办学，逐步同建立他们各自培养人才的基地结合起来”。1983年《关于加速发展高等教育的报告》指出，应“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提倡“充分发挥企业在培养技术工人方面的优势和力量”。

（二）反复与摇摆阶段（1993-2009年）

1993-2009年，我国企业举办职业院校政策处于反复与摇摆阶段，在调动企业举办职业院校积极性和强化企业举办职业院校规范性的同时也存在国有企业办学职能的剥离。

一方面，调动企业举办职业院校的积极性和强化企业举办职业院校的规范性。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》强调应“充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多种形式、多层次职业技术教育的局面”。1996年制定的《中华人民共和国职业教育法》规定“企业可以单独举办或者联合举办职业学校”，同时，“行业组织和企业事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”，形成了企业举办职业院校的法律规范性。2002年出台的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》鼓励“有条件的大型企业可以单独举办或与高等学校联合举办职业技术学院”。2005年国务院出台的《关于大力发展职业教育的决定》强调应“依靠企业力量举办职业院校”。2009年出台的《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》提出“鼓励行业企业依托产业举办职业院校，以产业发展促进专业建设”等。

另一方面，国有企业的非生产性职能式微，办学职能被逐步剥离。以1993年“建立现代企业制度”为标志，我国开始步入社会主义市场经济建设时期，“企教分离”成为推动企业发展的重要措施。1995年的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》要求，将企业所办学校从企业中剥离，标志着企业办学职能开始弱化。2002年的《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》实施后，国有企业将所属院校移交给地方政府管理，特色型的行业院校也开始向普通的综合型院校转变等。

（三）深化发展阶段（2010年至今）

2010年开始，我国企业举办职业院校政策走向了深化发展阶段，在坚持鼓励企业举办职业院校基础上逐步明确企业的办学主体地位，同时更为重视企业举办职业院校的质量。

2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再度“鼓励行业组织、企业举办职业学校。2014年5月出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出要“发挥企业重要办学主体作用”，并“鼓励中央企业和行业龙头企业牵头组建职业教育集团”;2017年中办国办联合印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，进一步强调支持和鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育。2018年2月教育部等六部门联合出台的《职业学校校企合作促进办法》明确提出“鼓励有条件的企业举办或者参与举办职业学校，设置学生实习、学徒培养、教师实践岗位”;2019年1月国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》提出，应“发挥企业重要办学主体作用，鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育，各级人民政府可按规定给予适当支持”。2019年3月，国家发展改革委和教育部联合出台的《建设产教融合型企业实施办法》规定，“在中国境内注册成立的企业，通过独资、合资、合作等方式，利用资本、技术、知识、设施、管理等要素，依法举办或参与举办职业教育”。

三、我国企业举办职业院校政策变迁的逻辑

历史制度主义分析框架主要包括深层结构分析、路径依赖分析、动力机制分析3部分，基于该分析框架探究我国企业举办职业院校政策变迁的逻辑，可以发现，我国企业举办职业院校政策变迁既受深层结构的影响和动力机制的推动，也存在着路径依赖的突破困境。

（一）深层结构分析

从宏观视域透视我国企业举办职业院校政策的目的在于探寻政策变迁的一般原则，即深层结构[6]。企业举办的职业院校是一个牵涉企业、师生、政府、社会等多元行动主体的生态系统，而企业举办职业院校政策则是多元行动主体的博弈结果，深受宏观教育管理体制、经济体制机制、科学技术发展等宏观因素影响。

1.教育管理体制

新中国成立后，我国开始全面效仿苏联，形成了高度集权的中央管理体制，职业教育领域也无一例外。在这种高度集权的职业教育管理模式下，政府对企业享有绝对的控制权，企业举办职业院校的规模数量、培养规格、就业路径等都由政府的各行业部门所决定。所以，企业举办职业院校政策只需明确企业应参与举办职业院校的方针。现代企业制度建立后，举办职业院校的决定权已下放到企业，所以，企业举办职业院校政策开始转为鼓励企业举办职业院校。近年来，伴随教育管理体制放管服改革的纵深推进，企业享有了更多的办学自主权，但随之也带来了办学质量上的不可控，所以，企业举办职业院校政策开始愈发重视办学质量。

2.经济体制机制

改革开放前，我国实行完全的计划经济体制，到改革开放初期，虽开始引入市场调节机制，但仍以计划经济体制为主导。该阶段，政府依托指令性计划来调控企业举办职业院校的规模和层级;所以，企业举办职业院校政策文本更多地体现的是一种行政命令式的口吻，尚未把企業当成一个独立的市场经济主体来对待。伴随1992年党的十四大召开，我国开始实行社会主义市场经济体制，职业教育资源配置手段由计划调控向市场调节转变，企业也成为社会主义市场经济中的重要经济主体，进而使得我国企业举办职业院校政策开始愈发重视企业在举办职业院校中的地位，直到2014年5月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》对企业的主体地位进行了明确规定。同时，也开始逐步重视通过经济激励等市场手段来鼓励企业举办职业院校以及推动企业举办的职业院校的高质量发展。

3.科学技术发展

新中国成立之初，我国向苏联等对中友好国家学习科学技术，以重工业技术为主，在很长一段时间内亟需传统工业的技术人才，学校职业教育无法满足劳动力数量需求，所以，企业举办职业院校政策相继出台。之后，以信息技术为代表的第三次工业革命出现，技术技能型人才劳动力市场所需的技能也日趋复杂，而学校职业教育无法满足复杂技能的需要，所以，企业举办职业院校政策更为重视激励企业举办职业院校。当下，以人工智能为代表的第四次工业革命已强势来袭，将带来颠覆性的产业变革，程序性的工作岗位将被替代，同时，知识迭代速度更快，传统技术人才将面临严峻的失业风险;所以，企业举办职业院校政策将更为重视学生的培养质量，并以此为目标来调整优化政策。

（二）路径依赖分析

政策变迁的路径依赖是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种不可逆转的自我强化趋势，其使制度趋于沿着固定轨道一直演化下去[7]。回溯新中国成立70余年来企业举办职业院校政策的变迁，可以发现，企业举办职业院校政策变迁以国家为主导，呈现出较为严重的路径依赖，导致企业举办职业院校政策的发展路径存在被锁定迹象，这主要由国家的自我强化效应所致。

在企业举办职业院校政策的演进历程中，国家的自我强化效应体现在经验学习、多方协同、重置成本等方面。首先，国家制定的企业举办职业院校政策建立在经验学习之上。先是学习苏联模式，职业院校分行业管理，由经济部门或直接由企业举办，职业院校植根于行业企业;后学习欧美模式，将大部分国有企业举办的职业院校划归为地方政府管理，职业院校与行业企业开始剥离;当下，正学习借鉴境外经验，以推动职业院校与行业企业的再度合流。可见，企业举办职业院校政策受境外经验学习的惯性影响。其次，企业举办职业院校政策需要政府的多方协同。企业举办职业院校政策的执行涉及政府的多方组织机构，诸如教育、财政、工商等政府部门，多部门的协同合作既是政府推动政策执行的合力，也会造成政策沿着协同效应所自我强化的轨迹发展。再次，企业举办职业院校政策的重置成本较高。企业举办职业院校政策的有效执行需要相关的配套政策支撑，如健全的监管规范体系、稳定的经费投入机制等，倘若企业举办职业院校政策形成较大变动，相应的配套政策也应随之变动，代价较高，所以，现有政策往往倾向于渐进式发展。

（三）动力机制分析

政策变迁不仅受社会宏观环境的影响，还需多元利益主体之间的动态博弈来推进。企业举办职业院校政策所涉及的微观行动者包括政府、企业、师生、社会公众等。其中，在推动政策变迁中最为重要的是政府和企业这两股力量，这两者之间的利益博弈是推动企业举办职业院校政策变迁的内在动力。

政府利益的路径转换。我国政府代表广大人民的利益，职业院校所牵涉的职业教育部门的利益则是公共利益。自新中国成立以来，政府推动企业举办职业院校政策的根本出发点是维护公共利益，只是维护公共利益的路径发生了根本性转变，进而推动了政策的变迁。起初，政府维护公共利益的路径是对企业举办职业院校的直接控制，直接干预企业和职业教育，导致企业举办职业院校政策所需协调的利益群体是唯一和简单的，只需考虑怎样的政策以及怎样实施可以更好地满足公共利益诉求即可，专注于保障学生的职业教育需求，所以此时企业举办职业院校政策更为重视职业院校的扩张式发展。伴随我国行政管理体制改革，政府职能发生了根本性转变，由直接控制转变为间接管理，政府维护公共利益的路径也变成了以全方位激励企业举办高质量的职业院校为媒介来维护公共利益的间接路径。可见，企业举办职业院校政策所需协调的利益群体出现了多元化，政府维护公共利益的协调成本在加大，这推动着企业举办职业院校政策向重视企业办学主体地位以及办学质量的路径演变，更为重视职业院校的内涵式发展。

企业经济利益的驱动。企业功能包括生产性功能和非生产性功能。倘若按利益属性来分，生产性功能更多代表的是经济利益。而非生产性功能，舉办职业院校从属于这一功能，更多代表的是公共利益，企业愈发成为逐利组织，所以企业生产性功能被不断强化，而非生产性功能则逐渐式微。伴随1993年现代企业制度的确立，职业院校与企业开始逐步分离，职业院校与企业之间的关系逐渐从组织内科层关系转变为组织间市场关系，职业院校与企业之间合作的动力机制不再是依靠行政指令，而是更多地以交易成本为基础[8]。所以，企业举办职业院校政策也开始逐渐以经济利益为重心来驱动企业参与到举办职业院校之中，在政策文本中开始逐步明晰企业举办职业院校的潜在经济利益。

四、我国企业举办职业院校政策的优化选择

（一）优化企业举办职业院校政策的外部体制环境

我国企业举办职业院校政策深受教育管理体制、经济管理体制等深层结构的影响，为推进企业举办职业院校政策，应优化企业举办职业院校政策的教育管理体制、经济体制机制等外部体制环境。

一方面，我国的职业教育管理体制应继续下放政府管理权限，扩大企业举办的职业院校的办学自主权。在职业教育部门主管职业院校的过程中，企业举办职业院校政策出现了反复和摇摆，企业的办学积极性遭受挫伤，办学的特色化不够突出，同质化现象明显。所以，为继续推动企业举办职业院校政策的深化发展，需对企业举办的职业院校实行企业自主管理为主，政府宏观调控为辅的管理体制，进一步激发企业办学活力。另一方面，应充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的决定性作用。企业是社会主义市场经济的重要市场主体，在鼓励企业举办职业院校的过程中应遵循市场经济发展的规律，避免指令式的行政干预。应依托市场对办学经费、劳动力资源、师资队伍等社会资源的高效配置，提高企业举办职业院校的质量;同时，依据劳动力市场需求变动，及时调整优化企业举办的职业院校的专业设置及人才培养方案等。

（二）优化企业举办职业院校政策的行动选择

《国家职业教育改革实施方案》再度明确企业的办学主体地位，并更为重视办学质量，但是尚缺乏对企业利益的长效激励举措。因此，构建企业的长效利益激励机制应作为优化企业举办职业院校政策的行动选择。

一是政策中对企业利益保障的条文要具备明确性和清晰性。对于企业权利、实际利益的政策用语应清晰明了，逐条列出，有明确的方向性和指向性，并附之可操作性的具体实施细则，诸如对《建设产教融合型企业实施办法》中提出的“金融+财政+土地+信用”的激励政策进行细化等。二是应注重利益激励机制的长效性。针对企业举办的职业院校，依据企业的贡献状况开展严格且科学的等级评定，进而对办学成果突出的企业予以物质奖励和社会宣传，从而以资金奖励和正向宣传激发企业举办职业院校的积极性。三是综合运用多种政策工具推动企业办学，形成全方位的激励效应。除采用政府购买服务、教育税收优惠等市场化工具外，还可以采用设立违规惩戒制度等强制性工具，以及进行第三方评估等社会化工具等。四是构建产教融合共赢机制。如政府支持开展科学设置专业、研究产业发展趋势、技术技能人才需求状况等关涉人才培养结构与产业结构适切度的科研项目，并为技术技能型人才的培养基地提供国际技术前沿的技术装备等。

（三）完善企业举办职业院校政策的配套保障

企业举办职业院校政策的牵涉主体、涉及领域日益多元，需统筹整合多方资源及力量，从全面监管体系、教师队伍建设、经费长效支撑等多维度完善企业举办职业院校政策的配套保障。

一是构建主体明确、科学合理、全面高效的整体性监督管理体系。在明确并协调多元监管主体的前提下，建构涉及事前、事中、事后的信用规范、准入规范、资质认证等监管规范体系，并进行单项或全面评估检查，向社会公布结果并强化追责问责机制，尤其要注重行业组织的监管、评价作用。二是提升教师队伍的稳定性和质量水平。一方面，认可企业举办的职业院校的教职工的教师资格，在编制、工资待遇、职称评定等方面努力缩小、消弭与公办职业院校教职工的差别;另一方面，落实《国家职业教育改革实施方案》中提出的“教师兼职兼薪制度”，加强建设“双师型”专业教师队伍，并聘用能工巧匠型的兼职教师。三是建立健全稳定的、多元化的经费投入机制，以缓解企业举办职业院校的经费压力。引入政府购买服务模式，与公办职业院校同等地享有生均拨款制度等政策红利，加大对产学研协同创新基地建设等高质量职业教育发展路径的专项经费投入，同时鼓励金融机构为其提供优惠性贷款业务。

参 考 文 献

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