淮安村级集体经济发展调研

林 春/江苏省淮安市农业农村局

江苏省淮安市高度重视村级集体经济发展，坚持把发展壮大村级集体经济作为全市“三农”工作的重要内容，积极探索，创新机制，强化措施，以推进农村集体产权制度改革为突破口，全面实施富民壮村强乡镇战略，不断增强村级集体经济可持续发展能力。

发展现状

收入总量不断提升。2019年度村级集体收入台账显示，全市1529个村（居）实现村级集体经济收入8.57亿元，其中村级集体经营性收入5.23亿元，同比分别增长4.27%和5.3%。村级集体经营性收入比重达61%，同比提高近2个百分点，已成为村级集体经济持续稳定的收入来源。淮阴和金湖等县（区）占比均达85%以上。

收入结构不断优化。2019年度村级集体经营性收入中，直接经营收益、发包及上交收入、投资收益三者比重为36.5︰56.3︰7.2，资产和资源发包收入是村级集体经济快速增长和可持续发展的主要力量。发包及上交收入的结构也发生明显变化，经营性资产发包收入、资源性资产发包收入和非经营性资产发包收入的比例为54︰40︰6，以标准厂房、商业用房、各类市场和现代高效农业设施等经营性资产出租或发包收入比重逐年提高，首次超过资源性资产发包收入，已占据村级集体经营性收入半壁江山，村集体经济组织的经营风险明显下降。

发展后劲不断增强。全市2019年新增村级集体经营性资产1.9亿元，其中省市县财政扶持建设村级集体经济增收项目建设资金近0.6亿元。基本形成财政投入为导向、村集体资金投入为主体、社会资本投入为补充的立体式、多元化投入格局，村级集体经营性资产总量的不断增加，有力地促进了村级集体经济的健康有序发展。

主要做法

坚持多措并举，全面提升村级集体经济发展水平。按照提升村级经济实力为先的工作思路，淮安把“有持续稳定的集体收入”作为重中之重来抓。一是突出因地制宜。按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，走多元化发展之路。立足资源禀赋和基础条件，逐村厘清发展思路，编制发展规划，找准发展项目。在充分调研的基础上，梳理出台了《村集体经济收入路径参考条目》，供全市各地进行对照选择，找准适合本地实际的增收路径。二是注重典型引路。结合本地实际，细化发展目标，落实推进措施，排出发展项目。收集整理全市各地36个村的集体经济发展典型，汇编成册，印发到村，供各地借鉴学习，从而发挥典型示范带动作用，放大示范效应。三是挖掘内在潜力。积极探索发展村级集体经济有效途径，鼓励村集体通过出租等形式经营物业、领办创办各类服务组织，提供有偿服务等获得持续稳定收入。大力发展现代设施农业、乡村旅游休闲农业，建设特色农产品种养基地，增加集体收入。通过不懈努力，初步建立村级集体经济收入稳定增长机制，村级集体经济实力不断增强，带动、服务和保障能力显著提高。

明确工作重点，全力推进低收入村增收。2019年上半年经全面排查核实，全市有548个村2018年集体经济收入低于18万元。为全面推进面上低收入村增收达标，在摸清发展情况的基础上，逐村出具诊断书，制定路线图，细化进度表，确保所有低收入村按期实现增收目标。截至2019年底，全市548个低收入村收入全部超过10万元，433个低收入村超过18万元。一是出台专题文件。市委市政府出台了《关于统筹推动省市定经济薄弱村和面上低收入村增收的意见》，明确到2019年底省市定经济薄弱村全部达标出列，所有低收入村集体经济收入达到10万元，50%左右低收入村集体收入达到18万元；到2020年底所有省市定经济薄弱村和低收入村经济收入全部达到并超过18万元。二是细化增收方案。组织县区、镇街道对低收入村逐村摸排，进一步排查增收项目，制定路线图。对照年度增收目标，逐村细化增收进度表，做到挂图作战、倒排工期、环环相扣。指导村级组织厘清思路、找准项目，落实扶持政策、投入扶持资金，以“钉钉子”的精神帮助村集体经济发展壮大、实现持续稳定增收。三是加大财政支持。市县两级加大对低收入村扶持力度，2019年到2020年，市级财政安排6000万元扶持100个低收入村，每村一次性补助60万元用于发展集体经营性项目。其余448个低收入村由县区补助，每村不低于60万元。各县区从城乡土地增减挂钩和占补平衡节余土地指标交易所得净收益中，拿出10%以上扶持低收入村集体经济增收。

激发发展活力，深化农村集体产权制度改革。大力推进农村集体产权制度改革，在全面摸清农村集体资产家底，明晰集体资产产权的基础上，逐步建立起家底清楚、产权明晰、权责明确、监督民主、管理规范的农村集体资产管理体制和运行机制，努力实现集体资产保值增值。一是农村集体资产清产核资全面完成。全市1699个清核单位已全面完成农村集体资产清产核资工作，完成率100%，并全部录入全国农村集体资产清产核资系统，所有数据全部通过审核验收。二是农村产权流转交易规范运行。在建立健全市场交易机制的基础上，不断强化交易监管，规范操作程序，拓展交易品种，优化市场服务，全市形成了省、市、县、乡四级交易网络。通过规范交易程序，完善交易服务，加强交易监管，有效提升农村产权交易市场运行质量，推动农村各类资源要素顺畅流转、高效配置。截至目前，全市通过农村产权交易信息平台累计交易30252笔，成交金额99.55亿元， 溢价总额2.31亿元。三是农村社区股份合作制改革基本完成。在总结前期改革经验、巩固改革试点成果的基础上，大力推进农村社区股份合作制改革，将农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。全市已有1489个村基本完成农村社区股份合作制改革，其中2020年新启动851个村，完成率已达95%以上。累计界定集体经济组织成员406万人，折股量化资产总额23.48亿元。在改革过程中，明确群众主体地位，充分尊重农民意愿，改革的实施方案、成员界定、社员代表候选人及合作社章程等都及时向集体经济组织成员公布，接受群众监督。

强化“三资”监管，为壮大村级集体经济提供制度保障。坚持监管促发展、出效益，积极构建农村集体“三资”长效管理制度，推动村级集体经济健康发展。一是创新监管模式。通过先行试点，逐步在全市范围内实施村级财务阳光监管改革，构建“财政所管理资金+第三方代理（乡镇会计核算中心）记账+农经站日常管理+纪检审计监督”的财务监管新模式，实行账款分离、四方联管，全方位加强对村级财务监管。全市7个涉农县区86个乡镇（街道）1484个村（居），已全部实行村级财务阳光监管，其中，67个乡镇（街道）1158个村（居）聘请第三方代理记账；19个乡镇（街道）326个村（居）成立乡镇会计核算中心记账。通过村级财务阳光监管，有效防止村级集体资金跑冒滴漏现象发生，让村级财务在阳光下运行，有效遏制侵害群众利益的不正之风和腐败问题发生，有力推动农村基层党风廉政建设。二是严格制度管理。采取多种行之有效的措施，进一步强化制度建设，积极构建农村集体“三资”长效监管机制。以市委农村工作领导小组名义印发《淮安市关于加强农村集体“三资”规范化管理的工作意见》，指导各地做好农村集体“三资”管理工作。各地在建立健全农村集体资产管理规章制度的基础上，以县（区）为单位全面制定岗位责任清单，并建立问责制度。涟水县出台了《涟水县村居权力运行制约监督办法》，并以口袋书的方式发放到每一位村居干部，对村级集体资金收支、资产资源处置、工程项目建设、违纪违规问责等作出了具体明确的规定。三是推行信息化管理。在进一步完善各县区农村集体“三资”信息化监管平台的基础上，升级建成全市农村集体“三资”信息化监管平台，构建市、县、镇三级联通的监管体系和运行机制，实现农村集体“三资”管理全方位、控制全过程、运行全透明、监督一体化。全面优化升级账务处理系统、完善记账科目设置，将县区农村集体“三资”信息化平台所有数据全部迁移到全市农村集体“三资”信息化平台，真正形成全市农村集体“三资”监管一库、一网、一平台，并实现与“阳光扶贫”系统实时对接。

狠抓债务控减，为壮大村级集体经济减负减压。从源头控制新增不良债务，帮助村级组织轻装上阵发展经济。一是建立新增债务申报制度。规范村级举债行为和程序，在确保偿还资金有来源的前提下，由村“两委”集体研究提出举债方案，提交村民大会或村民代表会议民主讨论，并向村民公开公示，经乡镇政府批准后方可实施，严禁新增不良债务。二是建立债务预警管理制度。在核清债务底数的基础上，对资产负债率高于70%的村实行预警管理，不得举借新债，两年内未能解除预警管理的村，纳入债务重点村进行全程监管。建立健全村级债务动态跟踪监管制度，着力从源头和制度上控制新增不良债务，遏制村级债务的反弹势头。全市村级债务预警管理村已由2008年的446个减少至62个。三是探索化解债务有效途径。系统分析村级债务形成原因，因村制宜、分类指导，通过清收债权、兴建标准厂房增收、规范资产资源处置增收、利用各类扶贫资金新增村级集体资产投入增收、控减非生产性支出等办法化解不良债务。

加强组织引导，形成加快发展工作合力。一是强化考核。在每年初召开全市农村工作会议进行部署安排的基础上，市委市政府定期召开以低收入村增收为重点的镇村经济发展推进会，研究落实加快发展村级集体经济的政策措施，已连续多年把村级集体经济发展相关指标纳入县（区）高质量发展目标体系进行考核，严格奖惩。各县（区）还把村级集体经济发展作为村干部绩效考核、养老保险办理和重奖重用的重要依据。二是坚持党建引领。着力解决村级组织战斗力不强、致富思路不宽的问题，由组织部门牵头，从挂钩帮扶单位、致富能手、优秀企业家等群体中选拔责任心强、工作思路宽的优秀人才，充实到村“两委”班子中，打牢基层组织阵地。压实镇（街道）责任，督促镇（街道）履行村级组织配备建设责任。三是健全党政机关定点帮扶机制。实现党政机关与低收入村结对帮扶全覆盖，各单位将帮扶任务责任到人，选派党性强、责任心强的工作人员驻村担任第一书记，切实履好职、担好责。

发展建议

纵向看，淮安村级集体经济发展取得了一定的成绩，但总体上仍处于起步阶段，发展还不够充分。与苏南、苏中等经济发达地区相比，还有很大差距。按照省委省政府明确的发展目标，淮安发展村级集体经济重点围绕“量的扩张、质的提高、服务至上”做文章，确保实现富民壮村强乡镇目标。

突出资源特色，拓展发展空间。立足发展地方特色经济，加快农村各类资源性资产向经营性资产转变，支持因地制宜发展资源开发型、为农服务型集体经济。积极鼓励和引导村集体经济组织牵头创办农民专业合作社、土地股份合作社等服务实体，发展加工、流通、劳务等有偿服务实体，壮大经营性资产，增加集体经济收入。

突出农村改革，优化产权交易。全面深化农村集体产权制度改革，加快建立产权明晰、权责明确、监督民主、管理科学的农村集体资产资源监管运行机制，确保农村集体资产资源得到有效保护和合理利用。优化农村产权流转交易市场服务，科学制定产权交易管理办法、交易规则，加强组织管理和市场监管，推动产权交易公开公正规范运行，逐步形成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。

突出班子建设，推动带领致富。着力提高基层党组织发展集体经济能力，大力实施“凤还巢”工程，鼓励和引导在外创业有成人员回乡创业或者担任村干部。完善村干部激励约束机制，村干部报酬与发展村级集体经济绩效挂钩，充分调动农村基层干部发展集体经济的积极性。

突出平台监管，强化制度管理。进一步强化农村集体“三资”信息化监管平台管理，实时动态运行，定期督查检查，拓展业务功能，强化规范管理。进一步健全完善农村集体“三资”管理制度，强化民主监督，深化村级财务阳光监管改革，逐步形成产权明晰，权责明确、经营高效、监督有力的农村集体“三资”管理体制和运行机制。

突出扶持引导，促进加快发展。全面落实省市明确的各项激励政策，进一步加大财政扶持力度，推动全面发展。积极探索组建乡镇资产经营公司、各类投资公司和吸纳民间直接投资等办法，努力解决村集体经济项目发展融资难题。组织引导集体经济实力强的村与经济薄弱村互联共建，促进共同发展。□