“十四五”时期优化我国经济空间结构的若干对策建议

李国平 孙瑀 朱婷

摘   要：“十四五”时期，优化我国经济空间结构，应从如下方面着手：优化区域空间结构，重新划分区域，由现在的四大区域划分为五大经济区域，并制定差异化的区域经济政策;为促进北方腹地发展，在国家“两横三纵”轴线的基础上，加快推进“青—银发展轴”建设;大力推进产业结构转型升级，加快改变东北、西北地区以资源密集型行业为主导的产业结构;加大对东北、西北地区的人力资本和科技创新投入，切实增强其发展新动能;在全国交通基础设施网络建设中，对东北地区和西北地区的交通基础设施建设给予特别支持;提升北方地区的城镇化水平，加强北方地区国家中心城市以及大都市圈建设，以承载更多的人口和经济功能，特别是要避免东北地区人口的进一步流失;支持西北地区和东北地区发展，抓住“一带一路”建设机遇，推进全方位对外开放;建立更加有效的区域合作机制，深化省域之间区域合作。

关键词：经济空间结构;区域差异;区域协调发展

中图分类号：F127   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）08-0030-16

改革开放之前，我国实施向内地倾斜、均衡布局的区域发展战略，形成了沿海和内地两大板块的经济空间格局。改革开放之后，由于实施东部沿海地区优先发展的战略，我国区域经济总体呈现不均衡的增长格局，区域差距不断扩大。进入21世纪以来，国家先后实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起等旨在缩小区域差距的区域发展战略，使得我国区域间差距呈现缩小态势，区域经济逐步从不均衡发展进入相对均衡、协调发展的阶段[1]。

新时代下，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。党的十九大报告把旨在缩小区域差距、缓解发展不平衡问题、优化国土空间格局的区域协调发展战略列为建设现代化经济体系的重大任务之一。在这一大背景下，我国经济空间结构演化面临新的影响因素和外部环境：第一，经过多年的经济快速发展和空间结构的演进，我国一些地方已经开始面临城市劳动力供给短缺的问题，这将推进经济空间结构转变为区域劳动力有限供给条件下的空间结构。第二，驱动地区经济增长的因素已经从自然禀赋等第一性地理因素转变为以规模经济、专业化分工以及知识要素为主导所形成的新空间集聚等第二性地理因素。第三，我国经济与世界经济的互动性越来越强。随着“一带一路”建设的不断推进以及全国各地新一轮基础设施的投资和建设，我国在对外贸易、交通和通信等方面都在长足发展，全国高速铁路建设方兴未艾，贸易成本和运输成本不断降低，这势必将影响未来我国经济空间结构的演化。

目前，我国经济空间结构面临一系列突出问题，其中最为综合的表现是区域分化现象突出，部分地区在全国经济发展中地位下降过快，空间发展格局开始出现明显的不平衡。因此，如何重塑经济空间格局和国土开发结构，重振北方地区特别是东北地区和西北地区经济，实现全国经济均衡和可持续发展，是今后一个时期我国区域经济发展与政策研究的核心命题。

一、我国区域经济空间结构演变态势及其存在的问题

新中国成立70多年来，我国经济空间结构发生了很大变化，呈现从非均衡发展向各地区相对均衡发展的转变，但近年来东北地区份额快速下降，可能导致区域相对均衡发展态势的变化，对此应该引起高度重视。

（一）我国区域经济空间结构的演变态势

改革开放之前，我国实施向内地倾斜、均衡布局的区域发展战略，形成了沿海和内地两大板块的经济空间格局。改革开放之后，由于实施东部沿海地区优先发展的战略，我国区域经济总体呈现不均衡的增长格局，区域差距不断扩大。2000年以来，国家先后实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起等旨在缩小区域差距的区域发展战略，使得我国区域间差距呈现缩小态势，区域发展格局从东部沿海化的非均衡发展逐步向东部、中部、西部相对均衡发展转变，中西部地区占全国的经济份额在近些年来都保持增长态势，与东部沿海地区的差距逐渐缩小，但近年来又有新的扩大趋势。

我国经济空间格局的变化呈现明显的阶段性特征。由分省份的基尼系数可以看出，2000年以来，我国区域经济总体呈现不均衡的增长格局，区域差距持续扩大，到2006年达到峰值;2006年之后，我国区域间差距呈现缩小的趋势，2014年的基尼系数为0.4056，为2000年以来最低;2014年之后，区域间差距又有所扩大（见图1）。据此，可将2000—2018年我国区域经济格局演化分为三个阶段：2006年之前、2006—2014年、2014年之后。

在这三个阶段，我国东部、中部、西部和东北地区以及31个省（区、市）的经济份额发生了很大变化（见表1，下页）。东部地区的经济份额在2000—2006年有所上升、2006—2014年有所下降，但2014—2017年又有所增加。中部地区的经济份额在2000—2006年有所下降，但在2006—2014年与2014—2017年都有所增加。西部地区的经济份额在第一阶段下降、第二阶段上升，第三阶段则又有所下降。在三个阶段，东北地区的经济份额均持续下降。

具体到各个省份，江苏等5个省区在三个阶段的经济份额持续上升，上海等10个省市在三个阶段的经济份额先下降后上升，北京等4个省市在三个阶段的经济份额先上升后下降再上升，广西等5个省区在三个阶段的经济份额先下降后上升再下降，天津等5个省（区、市）在三个阶段的经济份额先上升后下降，河北和黑龙江在三个阶段的经济份额持续下降（见表2）。

三个阶段各省份经济份额的变化反映了我国经济空间格局的演化。在这个过程中，尤其需要关注经济份额由上升到下降甚至持续下降的省份，在一定程度上，这些地区是导致我国经济空间格局变化的主要原因。

2018年，东部地区占全国经济的份额高达52.6%，但是从变动趋势来看，2010—2018年東部地区的经济份额下降了0.5个百分点，三次产业部门增加值占全国的份额均出现了下降，其中第三产业下降最为显著，降幅达2.1个百分点。与此同时，东北地区的经济下滑严重，2018年占全国的份额仅为6.2%。中部、西部地区占全国的经济份额在上升，2018年比2010年分别上升了1.36个和1.52个百分点，与东部地区的差距在不断缩小。

（二）我国区域经济空间结构演变中的问题

1.近年来区域增长分化问题突出，“三北”经济增长乏力，区域差距有扩大趋势

区域经济增长分化问题仍然突出，南北经济增速差距明显。2010—2018年以贵州、重庆为代表的西南地区经济增速最快，而东北、华北、西北（“三北”）地区经济增长乏力，这些地区的绝大多数省份占全国的经济份额都在下降，其中辽宁省的经济份额下滑最为明显，2010—2018年经济份额下降了1.46个百分点。

2014年以来，经济份额下降的省份除了广西外，都是东北、西北和華北地区，具体包括河北、黑龙江、天津、山东、山西、内蒙古、青海、广西、甘肃、新疆、辽宁、吉林（见表2）。

2000年以来，以东部、中部、西部和东北四大区域计算的区位基尼系数①经历了上升、下降、再上升的过程，新的一轮上升始于2013年，从2013年的0.426上升到了2018年的0.467，主要是东北地区占全国份额下降所导致（见图2）。若不控制东北地区、西北地区及所属省份经济下行，区域差距可能还会拉大。因此，“十四五”时期有必要加大对东北、西北等地区的政策倾斜力度，以遏制可能出现的区域差距进一步扩大问题。

2.我国区域经济增长呈现从“东快西慢”的东西差距转化为“南快北慢”的南北差距

近年来，我国区域经济增长出现南北分化，北方经济增长相对较慢，所占份额持续下降②。根据我们对南北方的划分，南方地区15省（区、市）经济份额从2012年的56.99%增加到2018年的61.36%，而北方地区16个省（区、市）的经济份额从43.01%下降到38.64%，下降了4.37个百分点。如何重振北方经济，促进我国经济空间结构向更加均衡的方向发展，已经成为“十四五”时期我国区域协调发展的重要课题。

2014年以来，我国南方地区的15个省（区、市）除广西外，份额均呈上升趋势，其中广东上升最多，达0.68个百分点，其次为江苏，上升了0.63个百分点。我国北方地区的16个省（区、市）除北京、河南、西藏份额有增加，陕西、宁夏持平外，其他省份份额均呈下降趋势。

二、我国区域经济空间结构变化及其问题的成因分析

经济空间结构变化是多种影响因素共同作用的长期结果，既有自然地理（包括自然条件、自然资源和区位因素等）这样的第一性因素，又有包括规模经济、外部经济、分工与专业化等在内的空间集聚这些第二性的因素;既有土地、资本、劳动力这些传统的经济增长因素，又有知识、人才等新经济增长因素。自然与区位条件，产业结构特征，人口、劳动力和消费市场，交通基础设施及其可达性，科技创新能力，以及区域政策等因素变化，直接影响了我国区域经济空间结构的变化[2]。

（一）自然与区位条件

从自然条件来看，我国地形西高东低，呈现三大阶梯，大的方面分为三大自然区，分别为东部季风区、西北干旱区和青藏高原区。西北干旱区和青藏高原区基本上都在“胡焕庸线”以西地区，东部季风区基本上都在“胡焕庸线”①以东地区，我国的东部、中部以及东北地区的大部分都在“胡焕庸线”以东地区。我国属于大陆性季风气候，东北、西北和青藏高原地区冬季寒冷，对宜居水平以及冬季生产活动产生了较大影响。这些自然因素对我国的人口和经济分布产生了较大影响，由此才出现了“胡焕庸线”。

从自然资源来看，我国北方地区的能源和矿产资源相对比较丰富，石油、天然气、煤炭和铁矿等主要能源主要分布在“三北”地区，其中石油主要分布在新疆、黑龙江和陕西，天然气主要分布在四川、新疆和内蒙古，煤炭主要分布在山西和内蒙古，而铁矿主要分布在辽宁、四川和河北。这种资源分布使得我国北方地区依托于能源和矿产资源开发，较早地开始了工业化，形成了集中的老工业基地以及资源型城市，导致这些地区成为结构调整和转型压力相对较大的地区。

区位条件主要反映某地距离主要市场（包括国际市场）的距离以及可达性。我国沿海地区具有较好的区位条件。改革开放以来实施的沿海开放战略也是考虑到区位条件，才重点支持东部地区率先发展。综合来看，我国东部地区、中部地区以及西部地区中的西南地区经济增长较快，东北和西北地位相对下降，这在一定程度上是受到了自然和区位条件的影响。

（二）产业结构与产业竞争力因素

1.2000年以来影响部分省份经济份额下降的主导因素分析

区域经济格局演化与区域产业结构演进和区域产业优势变迁密切相关。本文运用偏离-份额法分解区域经济格局变迁的结构效应和竞争效应，从而确定区域经济份额下降的主导效应与主要产业[3]。

本文将2000—2006年、2006—2014年和2014—2017三个阶段各区域占全国经济份额的变动分解为3个分量，即反映产业结构效应的结构偏离分量（Industry Mix Effect，IM）、反映区域竞争力的区域（或竞争）偏离分量（Competitive Effect，CE）和反映产业结构与区域竞争力之间相互作用的分配偏离分量（Allocation Effect，AE）。这里重点关注经济份额呈下降趋势的12个省份，分阶段分析其经济份额变动是由结构效应主导还是由竞争效应主导。进一步可以将各效应分解为8个行业分量，从而分析哪些行业变动影响较大。

2000—2006年，12个省份中广西和新疆经济份额的变化主要由结构效应导致，而甘肃、辽宁、吉林、天津、山东、山西、内蒙古、青海、河北和黑龙江的经济份额变化主要源自竞争效应（见表3，下页）。进一步分别将结构效应和竞争效应分解成行业分量（见表4，下页），可以看出，2000—2006年，广西和新疆的结构效应主要受工业影响;甘肃的竞争效应主要受其他行业影响;而辽宁、吉林、天津、山东、山西、内蒙古、青海、河北和黑龙江的竞争效应受工业影响最大。

2006—2014年，12个省份经济份额的变化主要受竞争效应影响（见表5）。进一步将竞争效应分解成行业分量（见表6），可以看出，2006—2014年，广西、辽宁、吉林、山东、山西、内蒙古、青海、河北和黑龙江的竞争效应主要受工业影响，新疆的竞争效应主要受农林牧渔业影响;甘肃的竞争效应主要受金融业影响，而天津的竞争效应主要受其他行业影响。

2014—2017年，12个省份中山东和河北经济份额的下降由结构效应主导，广西、甘肃、新疆、辽宁、吉林、天津、山西、内蒙古、青海、黑龙江经济份额的下降主要源自竞争效应（见表7）。进一步将竞争效应分解成行业分量（见表8），可以看出，2014—2017年，广西、甘肃、新疆、辽宁、吉林、天津、内蒙古、青海、黑龙江的竞争效应主要受工业影响，山西的竞争效应主要受农林牧渔业和工业影响，山东和河北的结构效应主要受其他行业影响。

2.第二产业发展缓慢是导致部分省份经济份额下降的主要因素

我国第二产业布局比较集中，2018年广东、江苏和山东第二产业增加值占全国的份额分别为10.81%、10.96%和8.94%。近年来，辽宁、黑龙江、内蒙古、山东等省份第二产业发展缓慢，份额下降过快，主要原因是第二产业内部结构调整缓慢导致竞争力下降，作为未来经济增长主要驱动力的高技术制造业仍主要集中在广东、江苏等工业发达省份。

3.高技术制造业发展滞后是导致部分省份第二产业竞争力下降的主要因素

从不同类型工业增加值规模的空间分布来看，广东、江苏、山东三个沿海省份处于工业发展第一梯队，其中江苏在资本和技术密集型行业处于领先地位，而山东则在劳动密集型和资源密集型行业的发展规模最大。处于第二梯队的则是河南、浙江、湖南、湖北、河北等东中部省份;西部地区仅有四川、内蒙古、重庆挤进了各类型工业份额前九名，且排名靠后;东北三省在各类型工业中发展规模均处于中下游地位，没有一个省份进入各类型工业份额前九名（见表9）。

为分析我国高技术制造业各行业在省级层面的比较优势，这里从行业规模和比较优势两个维度进行讨论。以各省份高技术制造分行业主营业务收入占全国份额位居前20%，以及行业相对专业化程度大于1.2为界限，综合判断各行业的主要集聚省份。

由表10可以看出，高技术制造业内部各行业主要集中在一个或者两个省份，且地域分工特征明显。广东主要专注于电子及通信设备制造业，江苏在医疗设备及仪器仪表制造业、信息化学品制造业的产值规模和比较优势都非常突出，山东在医药制造业上具有优势，航空、航天器及设备制造业则主要集中在天津和陕西。

4.第三产业在部分国家中心城市以及区域中心城市的集中发展，也在一定程度上影响了我国区域经济空间格局的变化

第三产业主要集中在有国家中心城市或区域性中心城市的省份，我国第三产业主要分布在北京、上海、廣东、江苏、山东、浙江、河南、四川等省市，其份额增量主要集中在河南和长江流域各省市。就城市尺度而言，第三产业主要集中在国家中心城市以及区域性中心城市。

从生产性服务业各行业的分布来看，信息服务业、科技服务业、商务服务业这三个知识密集型高端生产性服务业的集聚特征更明显，其地域分工模式符合中心地理论特点，呈现等级规模结构，比较优势主要集中在少数城市;而金融服务业和交通运输业的地域分工相对分散，金融服务业作为重要的中间投入服务，在64%的城市均属于比较优势行业;随着我国交通网络的快速建设，交通运输业具备比较优势的城市范围得以扩大，且大部分已连接成片。

（三）人口、劳动力与消费市场因素

人口与经济发展之间相互产生影响：一定的人口是经济发展的基础和支撑;而经济结构的调整又会通过对就业结构的影响间接对人口要素产生反作用。目前我国的人口主要分布在经济发达省份，且主要集中在区域性中心城市，与经济空间分布较为匹配;从常住人口的变化来看，人口仍处于向经济发达地区集聚的阶段，新疆、西藏受国家政策扶持的影响，人口增速较快，受人口外迁的影响不大，但东北地区人口流失严重，如不改变这种趋势，将严重制约当地经济发展。

劳动力的质和量在空间上的差异将直接影响到产业选择及其生产效率。这种差异不仅是劳动力迁移的主要动因，而且成为企业选择经济区位的主要因素。从劳动力的规模来看，广东、江苏、山东等发达省份是劳动力的主要集聚区，劳动力密集区则是北京、上海这类人口密集地区。

劳动力的质体现为人力资本，是指人所拥有的知识、技能、经验等。能够获取高素质劳动力的区域（主要是教育水平比较高的劳动力），便成为最适合现代经济活动发展与布局的区域。从受过高等教育人口比例的空间来看，高素质劳动力主要集中在沿海三大都市圈。

消费是推动经济增长的主要动力，其规模和水平将对经济活动的区位选择产生重要影响。消费受经济发展水平、人口规模和结构等的影响。长三角、京津冀和珠三角地区是我国消费市场规模最大、水平最高的地区。长江经济带沿线地区的社会消费品零售总额较高，但居民消费水平仍有待提高;西南地区消费市场增长较为明显，其中以贵州、重庆的增长最为突出;东北地区受人口流失和经济乏力的影响，消费市场低迷，这又进一步影响了经济要素的流入，形成了恶性循环。

（四）城镇化与城市发展因素

城镇化与经济发展和产业升级过程密切相关。我国城镇化进程是与工业化紧密联系、互相适应、互相促进的过程[4]。新中国成立初期，城镇化布局是与我国工业体系布局密切相关的，东北老工业基地以及我国北方地区的内蒙古、新疆等的城镇化水平处于全国领先地位。而中东部地区人口稠密，自古以来就是重要的农业地区，农业人口数量大、比重高。近年来，我国区域之间的城镇化过程呈现收敛的态势，根据2005—2017年全国各省份城镇化率之间的泰尔指数，考察期内泰尔指数逐渐下降，说明各省份之间的城镇化水平有趋同的趋势。从四大地区的城镇化水平看，中部、西部地区低于全国平均水平，东部、东北地区高于全国平均水平。从曲线的陡峭程度来看，中部、西部地区城镇化水平上升速度较快，东北地区城镇化则呈现显著的放缓趋势[5]。

从全国范围来看，各省份城镇化水平的空间格局从“北高南低”向“东高西低”转变。尽管早期的工业化奠定了我国北部省份的城镇化基础，但是随着后来的经济增长的区域差异，东部地区的城镇化发展明显快于东北地区以及西部地区。早期的城镇化多以工业化带动，但是随着产业结构的转型升级，城市产业结构呈现服务化趋势，城市就业增加开始主要依靠服务业带动。经济发展水平较高的东部沿海地区，服务业水平更为先进和发达，更能吸纳农业释放出的劳动力。加之经济欠发达地区的人口倾向于向经济发达的东部地区迁移，更加快了东部地区的城镇化进程。我国各地区城镇化水平是不均衡的，且空间格局始终处于变动的过程之中。城镇化发展的地区差异，已经对我国区域经济的分异产生重要的影响。

中心城市及其辐射带动的城市圈和城市群，是我国区域经济增长的主要空间载体。随着我国城镇化进程的加快，2019年我国城镇化率达60.6%。大城市以及城市圈和城市群已成为我国区域经济发展的引擎，是区域经济和人口集聚的主要空间载体。城市群一直是我国经济的重要载体。国家“十三五”规划纲要列出了19个城市群，目前承载了全国78%的人口，贡献了超过80%的GDP。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了超过50%的GDP。

城市作为人口和现代经济活动的最重要舞台，其发展水平将直接影响到经济发展水平。一般来说，大城市是城市人口集中的主要地区，这与我国长期的大城市偏向的发展模式有关，大量的投入和政策利好使大城市的发展优于其他中小城市。因此，区域中规模较大的城市会成为地区承载人口的重要平台，一个区域所拥有的大城市规模越大、数量越多，城镇化的发展前景也就越好。

（五）交通因素

交通作为联系地理空间中经济社会活动的纽带，是形成社会化分工的重要保证。交通技术与手段决定着空间相互作用的深度与广度，因而是影响经济活动区位选择的重要因素之一。我国交通基础设施条件的改变在一定程度上影响到了我国区域经济空间格局的变化。由于受地形条件限制和经济社会发展水平差异的影响，我国铁路、航道、公路（高速公路）的空间分布呈现明显的东密西疏、南密北疏的特征。

尽管这些年来，各地普遍加大了交通基础设施建设力度，我国各地的交通条件均有很大改善，但交通基础设施发展不均衡问题仍然较为突出。原来交通基础设施较好的东北地区已经被中部地区所超越，西部地区特别是西南地区的交通条件也得到了快速改善，这也使得这些地区的投资环境变得更好，相反一些地区则相对变得落后了。目前西南地区的贵州已经实现县县通高速，高速公路单位里程密度已经超过原来交通条件较好的辽宁省。

（六）科技创新与技术研发

创新已经成为近年来经济增长的核心驱动力。科技创新投入差异在一定程度上也是导致区域经济增长分异的原因。2018年全国研究与试验发展（R&D）经费已达近2万亿元，研发投入强度（研发支出占名义GDP比重）也从2011年的1.84%上升至2.19%，增加了0.35个百分点。研发投入强度省际间的差异巨大，部分地区和省份的投入强度甚至出现减少，东北地区从1.28%下降到1.25%（见表11，下页）。科技投入的变化是导致省份间经济增长出现分异的主要原因。

新技术方法、技术手段以及新生产工具、新管理方式等的出现，一方面可以使新的经济活动成为可能，另一方面可以改变经济活动中的生产要素组合。伴随着现代经济活动对技术依赖程度的加大，技术与知识已经成为影响经济活动区位选择的重要因素之一，技术进步已成为“经济模式转换的基本力量”以及经济增长的关键因素。在专利的申请授权量方面，东部沿海地区和四川具有较明显的优势，其中江浙地区和广东的专利申请授权量最多，这些地区的技术市场成交额也相对较多。北京处于技术市场交易的中心地位，交易额占全国的份额高达36.1%，其次是湖北和陕西，占比分别是8.3%和7.3%。

（七）区域政策與对外开放因素

区域政策反映了政府对地区发展的基本导向，是政府为实现增加就业、促进技术进步、优化升级产业结构、保护生态环境等目标而采取的措施。改革开放以来，根据国情以及经济社会发展大局需要，我国在东部沿海地区率先实施了对外开放政策，包括设立4个经济特区、14个沿海开放城市等，使得我国的改革开放从沿海起步，这些地区也获得了先发优势。21世纪以来，我国先后启动了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部崛起战略，推动了我国经济空间格局从区域差距扩大转向了缩小，区域空间格局不均衡状况有所改变。但近几年来，受产业结构、技术基础、市场作用、营商环境、宜居环境等综合影响，区域差距再一次被拉大。

政策是直接影响到一个区域发展某种行业的条件和约束，良好的政策环境有利于经济活动的开展，从而成为吸引经济活动集聚的因素之一。开发区是集中体现产业政策及其导向的经济活动区域。为促进特定产业的发展，政府会直接设立引导相关生产要素和经济活动流入的开发区。根据国家各部门联合发布的《中国开发区审核公告目录》（2018年版），按省份分类统计后可以发现：我国的国家级开发区政策仍重点支持东部沿海地区和边境口岸地区，对内陆地区的布局相对较少。

三、“十四五”时期优化我国经济空间结构的建议

“十四五”期间，我国将进入“以高质量发展为特征的全面协调发展阶段”。解决我国区域发展中存在的区域分化以及区域差距扩大问题，重塑经济空间发展格局，实现区域协调发展，是“十四五”时期我国区域发展中的重大课题。“十四五”期间，应多策并举，考虑重新进行经济区域划分并制定差异化的区域经济政策，加快重点轴线建设，推进产业结构转型升级，加大人力资本和科技创新投入，加快交通基础设施建设，提升城镇化水平，扩大全方位对外开放，建立更加有效的区域合作机制，从而实现调整和优化我国经济空间结构、落实国家区域协调发展战略、支撑经济社会高质量发展的目标。

（一）优化区域空间结构，将现在的四大区域划分为五大经济区域，并制定差异化的区域经济政策

我国大的经济区域划分，南北应以秦岭淮河为界，东西应以“胡焕庸线”为界进行区域经济板块划分，另外可以将东北地区单独划出，并将西部地区根据资源禀赋经济及其定位分为西北（含青藏）和西南两个地区。具体划分方式为：华北地区，包括北京、天津、河北、山西、河南、山东6省市;东南地区，包括湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市;东北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江3省;西北地区，包括内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆7省区;西南地区，包括云南、贵州、四川、重庆、广西5省（区、市）。

重新划分我国经济区域的主要理由如下：一是更加符合我国的自然地理条件，体现区域内的一致性和区域间的差异性，与我国三大自然区、“胡焕庸线”、秦岭—淮河南北地理分界线等吻合;二是反映了历史发展基础、经济发展现状、社会文化以及未来发展方向的一致性;三是区域内部的联系比以往四大区域更加紧密，我国四大区域更多的是地理区域，而非经济区域，比如原中部区域内部省份的联系不是很紧密，甚至可以说区外联系大于区内联系，原东部地区过于狭长，南北联系也不是很紧密;四是新的五大经济区域从形态上看，更接近于圆形，这样便于交通组织、经济联系以及发挥区域中心城市的辐射带动作用。

在新的划分基础上，才有可能更有针对性地根据各个经济区域的特点制定差异化的区域经济发展政策。例如，西南和西北地区在资源禀赋、发展条件和产业结构等方面均存在较大差异。西南地区随着长江经济带的建设，发展速度加快，具有发展先进制造业与现代服务业的新优势;而西北地区则在发展原材料、能源、矿产等基础和原材料产业方面具有优势。将原西部地区重新划分为西南和西北地区两个经济区域，就可有针对性地制定差异化的区域经济发展政策。

（二）为促进北方腹地发展，应在国家“两横三纵”轴线的基础上，“十四五”期间加快推进“青—银发展轴”建设

促进北方经济发展对于优化经济空间格局至关重要，需要有重点发展区域或轴带支撑。我国区域空间结构仍以“点轴”模式为主，但正在逐步向“网络化”模式迈进，已经呈现“准网络化”的空间形态。未来，沿海与长江轴带（T字形结构）和沿海、京广、长江、陇海—兰新（开字形结构）应继续成为我国经济的主要轴带。为了支撑北方地区经济发展，有必要增加新的发展轴带。轴带开发要兼顾平衡南北、东西发展，在国家国土规划纲要中提出的“两横三纵”（以沿海轴带、京哈—京广轴带、包昆轴带为纵轴，以陇海—兰新线、沿长江通道为横轴）的基础之上，建议将青—银发展轴（青岛—济南—石家庄—太原—银川）这一新的北方发展轴列入“十四五”规划①。青—银发展轴与陇海—兰新线所在轴类似，但位置更加深入北方腹地，其建設和发展将有利于扭转近年来山东、河北、山西、陕西、宁夏等地经济增长乏力状况，使之成为带动我国北方腹地发展以及平衡南北发展的重要发展轴带[6]。

（三）大力推进产业结构转型升级，加快改变东北、西北地区以资源密集型行业为主导的产业结构

产业结构不合理是东北、西北地区经济份额快速下滑的重要原因。这些地区以资源型等传统产业为主，技术密集型特别是高技术产业占比低、竞争力不强，是导致经济份额持续下降的关键因素。从各省（区、市）具有比较优势的工业类型来看，东部沿海地区的比较优势主要集中在资本和技术密集型行业，其中长三角在这两种类型工业的比较优势最为突出;西北地区和东北三省大多还处于以资源密集型行业为主导的工业发展阶段，其中以山西、甘肃、内蒙古、青海、新疆最为突出。“十四五”期间，加快推进东北、西北等北方地区工业内部结构优化和转型升级，降低对资源型产业的依赖程度，增加技术集约型行业比重，将有助于遏制北方地区经济份额进一步下降，促进区域协调发展[7]。

（四）加大对于东北、西北地区的人力资本和科技创新投入，切实增强其发展新动能

加大经济增长迟缓地区的人力资本和科技创新投入十分重要。近年来，东北地区在全国的经济地位快速下降，与其人才流失和科技创新投入不足甚至下降密切相关[8]。2011—2018年，全国研发投入强度从1.84%增加到2.19%，增加了0.35个百分点;而同期东北地区则由1.28%下降到1.25%，下降了0.03个百分点，已经从原来远高于西南地区，到低于西南地区0.15个百分点。西北地区尽管有所增加，但目前也是略微高于东北地区，大大低于全国平均水平。东北地区的人口流失特别是科技人才的流失，直接影响到其消费能力增加和经济发展新动能培育。因此，国家应该针对东北地区和西北地区设立人力资本专项和科技专项给予特别支持。

（五）在全国交通基础设施网络建设中，对东北地区和西北地区的交通基础设施建设给予特别支持

西部大开发战略实施以来，我国西部地区特别是西南地区的交通条件得到很大改善，使得一段时期我国区域差距不断缩小。受自然条件、人口密度以及经济活动强度等影响，我国交通基础设施呈现东密西疏、南密北疏的特征，显然有其合理性。但部分地区特别是东北地区交通基础设施建设大大低于全国水平，从几乎是全国最发达、最密集的交通网络变成现在落后于中部地区以及部分西南地区省份。“十四五”期间，加大东北地区以及西北地区交通基础设施建设，有助于改善区域发展条件，吸引和留住产业投资，这也会客观上促进东北地区和西北地区的经济增长，遏制区域间差距的进一步拉大。

（六）提升北方地区的城镇化水平，加强该地区国家中心城市以及大都市圈建设，以承载更多的人口和经济功能，特别是要避免东北地区人口的进一步流失

中心城市与城市群是支撑人口和经济活动的主要空间载体。伴随着我国经济结构的服务化，服务业发展将对经济空间格局变化产生更为重要的影响。服务业中无论是高端的生产性服务业还是以消费为导向的消费性服务业，都直接受制于人口规模和消费能力，服务业发展和是否有高等级的大规模城市直接相关。提升北方地区的城镇化水平，加强北方地区国家中心城市以及大都市圈建设，增强对于新移民的吸引力，有助于其承载更多的人口和经济功能[9]。东北地区目前尚无国家中心城市，应尽快确定沈阳作为国家中心城市，通过提升东北地区中心城市的城市等级和影响力来吸引人口和经济活动。山东半岛城市群是我国非常重要的城市群，也在我国经济发展中发挥了重大作用，应尽快将青岛确定为该城市群中的国家中心城市，提升城市吸引力，这对于改变山东省近年来经济增长下滑态势和培育新动能大有益处。

（七）支持西北地区和东北地区发展，抓住“一带一路”建设机遇，推进全方位对外开放

改革开放以来特别是党的十八大以来，我国致力于推动形成全面开放新格局。“一带一路”建设使我国西北地区和东北地区在这一新的外部发展环境中能够获得新的机会和可能。国家应大力支持西北地区和东北地区依托各边境口岸，变开放的大后方为新的开放前沿。在西北地区和东北地区，各选择部分沿边城市作为“开放特区”或“加工贸易服务区”，集成全国最优惠的要素流动和税收政策，成为升级版的“特区”。通过加大西北和东北地区的开放力度，形成新的面向东北亚、中亚和欧洲的贸易、投融资、生产和服务网络，促进国际产能合作，这有利于培育这些地区新的国际经济合作和竞争优势。

（八）建立更加有效的区域合作机制，深化省域之间区域合作

形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，必须建立起更加有效的区域合作机制。就国家层面而言，要通过形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场，推进市场化进程，从“全国一盘棋”上考虑，全面建立生态补偿制度和完善财政转移支付制度，促进区域协调发展。发挥制度优势，总结多年来形成的区域间对口支援经验，可以将东北地区或西北地区的部分县市作为“飞地”由发达地区的省市直接管辖（托管），使其形成新的增长极。■

参考文献

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[9]华夏幸福产业研究院，智慧足迹数据科技有限公司.中国都市圈“新移民”吸引力报告[R/OL].（2020-01-08）[2020-07-14].https：//www.cfldcn.com/research/urban-insight/2020/01/08/2553.html.

Some Countermeasures and Suggestions on Optimizing Chinas Economic Spatial Structure during the 14th Five-Year Plan Period

LI Guo-ping  SUN Yu  ZHU Ting

Abstract： To optimize Chinas economic spatial structure during the 14th five-year plan period， we should optimize the regional spatial structure， re divide Chinas regions， divide the current four regions into five economic regions， and formulate differentiated regional economic policies. To promote the development of northern hinterland， it is necessary to speed up the construction and development of the “Qingdao-Yinchuan development axis” during the 14th five-year period. The industrial pattern dominated by resource industries in northeast and northwest China needs to be changed by transforming and upgrading industrial structures. To strengthen the new growth power， it is necessary to increase the investment in human capital and technological innovation in northeast and northwest regions. Special supports to strengthen the transportation infrastructures in northeast and northwest regions are needed. To enhance the urbanization development and avoid the further loss of population in northern China， we need to facilitate the development of the national central cities and large metropolitan regions to carry more population and economic functions. It is necessary to support the all-round opening-up of northwest and northeast regions by seizing the opportunities of The Belt and Road Initiative. Lastly， more effective regional cooperation mechanisms between provinces and regions are needed to promote the integrated regional development of China.

Key words： economic spatial structure; regional differences; regional coordinated development

（责任编辑：文丰安）

基金项目：研究阐释党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重大项目“优化资源配置提高中心城市和城市群综合承载能力研究”（20ZDA040）;国家自然科学基金项目“中国超大城市规模与空间结构的综合效应研究”（41671120）。

作者简介：李国平，北京大学首都发展研究院院长、教授、博士生导师，北京大学首都高端智库首席专家，中国区域科学协会候任理事长、中国国土经济学会副理事长;孙瑀，北京大学政府管理學院博士研究生;朱婷，北京大学政府管理学院硕士研究生。