试论政府投融资平台公司财务管理水平的提升路径

杜磊蕾

[摘    要] 地方政府投融资平台公司在扩大就业、活跃市场、稳定社会及推动我国经济发展等方面具有不可替代的作用，加强投融资平台公司财务管理具有重要意义，本文主要分析地方政府投融资平台公司财务管理的现状及存在的问题，重点探究提升政府投融资平台公司财务管理水平的路径。

[关键词] 政府投融资平台;财务管理;提升路径

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 016

[中图分类号] F275    [文獻标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）13- 0036- 02

1      引    言

进行基础设施建设、促进地方经济发展是地方政府的重要职能。此项职责的履行需要大量的资金支持，单靠财政拨款等途径获取的资金远远不够，必须丰富的资金来源，而政府投融资平台以融资为主要经营目的，服务于地方经济发展、地区产业政策，在实现政府经济职能、推动公共基础设施建设、缓解财政资金压力等方面发挥了巨大作用。但是随着业务规模的扩张，政府投融资平台公司的管理尤其是财务管理方面开始出现各种问题，如资本结构不合理、财务管理制度不健全、执行力不足、偿债能力与其战略地位不符等，导致财务状况恶化，偿债能力、持续经营能力弱化。因此，探讨提升政府投融资平台公司财务管理水平的路径具有必要性。

2      政府投融资平台公司在财务活动中存在的问题

2.1   财务管理缺乏科学认识

长期以来，政府投融资平台公司处于“事业单位”兼“公司”双重经济角色定位。大部分高层管理人员来自政府，有丰富的政府工作经验，把大量的精力投入到抓建设、创业绩的工作中去，但与此同时，对于财务管理缺乏科学认识，导致平台公司存在对投资活动的专业研究不深入，对融资决策的风险评估不及时、不到位等问题，使得运营风险难以把控。一是公司风险管控意识需进一步强化。尽管不少地方的PPP项目或城投项目运转进行了一定的风险管理活动，但是其制度流程依然有待完善，平台公司对于项目现金流、预期收益、财务风险研究环节分析存在一定的弱化现象，加之过度依靠地方政府信用的融资模式，平台公司财务风险防范意识有待提升。二是财务管理制度需进一步完善。由于平台公司过度依赖地方城市基建项目的统一调配和决策，在投融资业务的运转过程中，公司的融资成本分析、项目投融资预算、投融资财务风险评估环节存在部分缺失或难以控制，使得公司财务管理制度往往难以有效执行，从而影响公司基础性财务治理活动的有序开展。

2.2   公司财务资本结构不合理

近年来，各级政府融资平台公司通过举债融资，弥补了地方财政资金供给与经济建设资金需求之间的差距，有力地保障了地方政府重大公共基础设施及市政建设项目的顺利开展，在地区经济建设中发挥了积极作用。但由于平台公司发债数量及规模庞大，使得平台公司财务杠杆率过高，公司财务资本结构存在不合理的问题，包括资产质量不高、资产负债率较高、财务费用膨胀等。一是债务总额居高不下。由于平台公司承接了大量基建项目，项目资金来源主要依靠银行融资、债券的支持，项目融资需求呈现时间紧、频次高的特点，部分运营项目缺乏还款能力，融资成本总体偏高。二是普遍存在债务循环现象。囿于平台公司自身造血能力不足，不少平台公司主要依靠政府信用背书，通过直接融资、间接融资的形式对平台公司资金进行补充， “滚雪球式”开展投融资运作，一旦资金链断裂，平台公司将爆发严重的债务危机。

2.3   财务内控制度亟待完善

政府投融资平台公司多数不具备完善的财务内控制度，尽管个别平台公司已建立了财务内控制度，但是其制度执行力较弱，使得平台公司的项目运转无法受到内控管理制度的有效监督和约束，这不利于平台公司提升自身的经营管理能力。一方面，财务内控制度的组织基础弱化。由于平台公司的治理结构存在责任界限不清晰、一人多岗、内控组织机构不健全等现象，财务内控制度要求的内控管理环境难以科学构建，使得内控活动所需的风险评估机制、职责不相容机制等难以实施，这不利于平台公司内部管理水平的提升。另一方面，财务内控制度作用发挥不充分。尽管部分平台公司建立了基本的内控组织机构，包括董事会、监事会、内控委员会等部门，但是公司的财务内控制度流程尚未完善，政府投融资项目的决策活动无法受到有力的约束和调控，不利于财务内控制度作用的充分发挥。

2.4   公司偿债能力与其战略地位不符

个别平台公司不符合市场化运转、盈利能力提升的战略定位，偿债能力较弱、债务风险不容乐观。一是市场化运营模式尚未确立。由于平台公司投融资业务较大部分属于非营利性质，项目现金流入有限，加之多数项目的运转受制于行政干预，使得平台公司的市场化运营空间有限。二是资本运营能力有待提升。由于平台公司自身资本结构不够合理，项目运转的资本运营性弱于公益性，加之平台公司为项目设置的资本运营目标难以实现，使得平台公司的预期收益能力和偿债能力较弱。

3      提升政府投融资平台公司财务管理水平的路径

3.1   健全公司的内控管理制度，保障财务制度规范化运行

要完善平台公司的内控管理制度，需要公司领导关注三方面内容：一是建立健全财务内控制度。设置董事会、监事会、内控委员会等部门，明确其在内控活动中的职责定位，优化业务控制流程，严格按照不相容岗位分离原则设置岗位，确保公司内控管理活动的持续有效开展。二是增加财务内控制度的执行力。严格执行财务内控制度，确保项目可行性分析、风险评估、投融资决策等环节受到有力的约束和监督，充分发挥财务监督职能。三是保证财务内控信息的可靠传导。积极搭建财务内控信息服务平台，确保不同项目公司间、平台公司与项目公司之间内控信息沟通网络畅通，通过建立财务管理分级授权，确保政府投融资平台对项目运转绩效、项目会计信息、项目资金流信息及时精准把控。

3.2   优化平台公司资本结构，改善财务管理质量

从体制机制、管理模式、业务整合等多方面进行针对性设计，通过区域内多元化城市建设运营领域的横向整合、创新融资模式、拓宽融资渠道等方式，优化公司资本结构，做大产业规模。一是改进融资策略。针对政策性、公益性较强的项目做好中长期资金计划安排，降低短期融资频次，通过融资成本分析测算、擇优选取融资渠道、降低融资成本。二是实行横向多元化战略。通过公司兼并、重组的形式，实现不同产业之间的资源共享和优势互补，扩大平台公司产业规模和行业影响力，推动公司的快速扩张，进一步优化资本结构，确保公司业务运转的持续性。三是拓宽融资渠道。改变过于依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，从内部挖潜，盘活存量，引进增量、创新方法上，努力实现投融资格局多元化、方式多样化。

3.3   主动聚焦产业政策导向，提升公司财务决策的战略高度

根据产业政策导向、市场变化情况，加快战略变革，构建符合自身优势的业务体系，财务决策应与之保持战略同步。一是科学制定资本运营目标。依据区域产业政策、项目实际盈利能力设置科学合理的资本报酬目标，使得公益性较弱的项目承担起平台公司的预期现金流目标，确保偿债能力可控。二是秉承自主经营与自负盈亏的基本理念，建立适应公司长期发展战略规划的中长期财务发展战略。以公司投资方案作为依据，进行融资方案的整体筹划，保证财务的经济指标可以满足融资项目基本要求，构建科学的财务结构，减小资金成本.加大财务管理力度，建立平台公司全面预算管理制度，制定财务预警机制，增强财务风险预控，从而保证投融资平台公司财务的规范性、安全性，为公司中长期投融资目标的实现夯实基础。三是拓宽融资渠道。改变过于依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，从内部挖潜，盘活存量，引进增量，创新方法，努力实现投融资格局多元化、方式多样化。一方面，通过积极与证券、银行、信托等服务机构开展多种形式合作共同研究创新金融产品，利用企业债券、短期融资券、中期票据、信托产品等形式进行直接融资，达到拓宽直接融资渠道的目的。另一方面，研究把无现金流的非经营项目（公益项目）与可产生现金流项目包装嫁接，把公益性项目转化为一个可经营、有现金流的项目或者直接通过政府购买服务方式引进社会资本，推进PPP融资。

3.4   加速公司市场化进程，构建具备核心竞争力的财务体系

政府投融资平台公司的可持续发展和融资依赖于主导产业、现金流和利润的支撑。平台公司需加速自身的市场化进程，从市场化经营机制、资产规模、协同性、盈利能力等方面整合资源，分类管理，逐步构建起可持续化经营，多元化融资，具有核心竞争力的市场化政府投融资平台公司。方面项目向市场化运作模式转变。重新梳理基于多项目的投融资业务流程，相对独立的掌握并分析项目质量、项目预期绩效、项目风险水平等方面信息，健全项目风险评价机制，削减政府行政干预机会，逐步实现项目的市场化运作。另一方面，增强核心竞争力。根据平台公司自身资产特点，专注发展优势产业，突出主业，推动资金、人才、技术等各类资源向主业集中，优化业务结构，创新经营模式和管控模式，增强自身造血功能，构建公司核心竞争力。

4      结    论

政府投融资平台公司要保证自身财务管理水平的持续提升，就需要持续改进自身财务活动中存在的问题，同时应当结合地方实际情况，通过投融资战略的调整、财务内控制度的完善、优化公司资本结构、加速平台公司市场化进程等措施，不断促进平台公司的财务治理水平的提升。

主要参考文献

[1]武三.地方政府投融资平台公司财务管理问题探析[J].现代经济信息，2019（18）.

[2]白莲莲.基于财务管控视角的集团子公司组织结构设计研究——以地方政府投融资集团为例[J].全国流通经济，2019（24）.

[3]李兴华.政府投融资平台公司财务核算方法创新探析[J].现代经济信息，2019（13）.

[4]张迪.基于地方政府投融资平台公司的财务管理困境与对策研究[J].商讯，2019（34）.