行政事业单位预算绩效管理体系建设探析

张振勇

[摘    要] 政府治理体系的不断完善和治理能力的持续提升，使得国民公共物品的供给质量和供给规模得到改善，但是由于受行政事业单位的内外因素影响，事业单位预算资金的绩效评价活动存在些许问题，包括预算绩效意识不强、预算绩效与预算考核尺度相脱离、预算执行监督体系不完善等。因此，有必要针对行政事业单位预算绩效管理体系建设展开探讨。同时要改善单位的预算绩效管理现状，单位需要结合自身现实情况科学构建预算绩效管理体系，以实现事业单位预算管理水平、预算绩效水平的稳步提升。

[关键词] 行政事业单位;预算绩效体系;措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 005

[中图分类号] F810.6    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）13- 0013- 02

1      引    言

行政事业单位是政府机器的职能基础，它为社会公众提供公共服务和公共物品，以保证社会保障、教育、医疗等方面的政府职能发挥。作为单位财务管理活动的重要组分，预算管理活动在很长一段时间内都是行政事业单位财务人员的研究热点，特别是对预算绩效管理体系的探讨较为频繁，也就是说，单位预算绩效的优良与否直接受到资金使用有效性、资金使用规范性、资源配置方式、外部市场环境等因素的影响，最终影响到单位财务管理水平的提升。

2      行政事业单位预算绩效管理活动中存在的主要问题

（1）预算绩效管理意识不强

由于预算绩效考核环节长期处于预算管理流程的事后环节，预算绩效往往成为单位各项收支指标的预期反映，但是由于预算执行环节、预算考核环节的全员认识不足，行政事业单位的预算绩效管理现状不容乐观，导致预算编制目标过高、预算执行意识淡薄、预算考核不准确等现象时有发生。一方面，是预算执行环节的全员认识不足。由于单位基层职工对预算编制额度、预算执行责任的深度理解不足，再加上中高层领导的预算指导意识不强，单位基层职工不能严格执行预算，使得单位的预算意识氛围难以改善。比如，由于无法充分理解预算项目的编制文件，单位部门个别职工的预算编制额度出现虚报、错报的现象。另一方面，是预算考核环节的基层认识高度不足。由于行政事业单位针对基层职工的预算理论培训、预算绩效指标解读活动存在一定疏忽，单位基层职工对预算考核结果的重视程度不够，使得预算绩效不乐观、预算执行不力等现象时有发生。比如，单位基层职工尚未认识到部门整体预算绩效管理的重要性，使得部门个人与个人之间的预算考核结果差异过大，甚至过于追求个人的预算绩效目标。

（2）预算监督体系不完善

由于单位的预算监督活动尚未充分考虑多方面因素，包括单位内控制度、会计信息质量、预算管理机构设置等方面，预算编制的执行监督力度难以提升。也就是说，行政事业单位内部的预算监督体系不完善，具体体现为监督机制执行不力、内部监督职责难以履行。所谓监督机制执行不力，主要是指单位在预算绩效计划中提出的监督机制难以发挥作用，包括平衡计分卡、预算绩效奖惩措施、预算绩效与个人整体绩效相关联等形式的考核方法难以落实。所谓内部监督职责难以履行，主要是指单位预算责任区分不明确，使得单位不同管理层级的预算监督责任难以落实，包括单一部门对部门全员的预算监督责任、单位财务部门对非财务部门的预算监督责任等。比如，后勤保障科对部门全员的预算监督责任难以区分，使得物资采购预算、各项勤杂费预算的具体责任人难以落实。

（3）预算绩效管理与预算考核尺度相脱离

由于行政事业单位的预算考核指标存在尺度问题，使得定量指标、定性指标与预算绩效的现实情况难以密切联系，最终不利于预算绩效成果的高效应用。一是预算定量指标的考核尺度问题。由于预算超额率、预算完成率、预算变动指数的衡量尺度不够直观，单位对预算细节的掌握不全面，使得单一预算科目的增减调整方向难以确定。二是预算绩效的事后考核尺度存在缺失。尽管单位针对异常预算绩效应用了一定的追责反馈机制，包括预算额度扣罚、预算绩效奖励等形式，但是由于针对预算绩效反映出的问题尚未建立问题解决指标，使得以往存在的预算绩效不良现象依然存在，最终无法根除预算绩效的不良现象。三是预算定性指标的权重设置存在不足。由于单位对财务指标的应用权重较高，甚至财务指标与非财务指标之比超过5∶1，导致行政事业单位对预算执行的非财务指标反映和考核力度不足，预算项目的综合使用效益难以充分反映。

（4）预算绩效管理制度尚未健全

由于单位尚未健全明确的预算绩效管理制度，导致预算评价的呈现效果不真實、不客观，使得单位进一步应用和转换预算绩效成果存在一定难度。一方面，是指预算绩效管理的跨期应用机制尚未完善。尽管单位进行了预算绩效管理的跨期统计和报告，但是尚未充分利用预算绩效报告中存在的基数参考依据、变动参考依据，使得预算定额、预算浮动额度区间难以核算和确定。比如，由于没有充分利用变动预算数据，包括市场供应价格变动、通胀率变动等，使得单位仅仅依靠本年度的预算进行下年度的预算编制活动，使得中长期内的预算绩效不乐观。另一方面，是指预算绩效管理的追责制度存在不足。也就是说，由于单位针对预算异常、预算超范围列支现象的追踪问责力度不足，单位仅仅寻求部门主管或部门直接负责人的信息反馈，使得单位异常经济事项涉及的、细化到人的经济责任难以落实。

3      行政事业单位预算绩效管理的优化措施

（1）强化单位的预算绩效管理意识

要强化单位的预算绩效管理意识，单位不仅需要重视资源配置方式的转变，还需要注重资金管理意识、绩效评价意识的融合应用，使得单位确立起计划机制配置固定绩效、市场机制预测可变绩效的预算绩效评价模式。一方面，需要提升预算绩效评价活动的组织定位。这需要单位高层管理者重视实质性预算培训活动的开展，通过预算绩效目标的基层意见研讨会、预算绩效的高层培训活动等途径，使得预算编制目标符合单位现状、预算执行力度符合单位预算执行能力、绩效考核方式符合基层职工的理解能力，最终有助于单位形成良性的预算绩效意识和预算执行意识。比如，针对基层职工的预算绩效研讨会，单位需要强调部门的、单位整体的预算绩效情况，同时对单位各部门中预算绩效优质的部门进行一定的奖励，使得单位内部能够相互协调、单位全员的预算执行积极性得到提升。另一方面，单位全员需要将预算绩效的评价活动前移。也就是说，单位预算编制过程中需要参考往期预算绩效的应用情况，针对没有解决的预算绩效异常情况开展研究和探讨，同时对脱离现实情况的预算绩效目标给予摒弃，最终实现单位预算绩效意识的良性转变。

（2）建立预算执行监督体系

单位要增加预算执行的监督力度，就需要重视实际预算操作活动中的监督机制完善。一是建立预算绩效的公开机制。这需要单位定期编制预算绩效信息的简报，使得单位内部、上一级主管部门能够顺利的实施监督职能。二是严格执行预算监督机制。这需要单位严格落实平衡计分卡、预算绩效奖惩措施、预算绩效与个人整体绩效相关联等形式的预算考核方法，使得平衡计分卡的预算评级科学、预算绩效奖励及时、预算绩效扣罚不拖延、预算绩效占个人绩效的权重合理。比如，平衡计分卡在行政事业单位的具体考察方向是财务指标、发展和学习指标、内部管理指标，三者要权重合理，同时评分级别侧重于提升预算执行的积极性，最终保证平衡计分卡工具在预算绩效管理中的科学应用。

（3）将预算绩效目标与预算考核环节相结合

将预算绩效目标和预算考核相结合，单位需要从两方面入手：一是改进定量考核尺度。在单位预算考核活动中，单位要细化预算绩效的目标体系，使得一级科目完成率、一级科目异常率、二级科目超额率、预算绩效进步率、预算绩效正常科目数、预算绩效异常科目数等定量指标成为预算绩效考核依据，最终保证预算绩效目标贴合现实情况。二是完善定性指标的考核占比。也就是说，行政事业单位不仅要应用定量指标考核预算绩效，还需要应用一定量的定性指标，使得非财务指标的權重占比提升，同时保证预算资金的使用满意度、预算资金的社会反响得到反映，最终保证单位预算绩效得到综合反映。

（4）完善预算绩效管理制度

单位要完善预算绩效管理制度，可以主要从三方面入手：一是完善预算绩效的跨期应用机制。这需要单位充分利用跨期的预算绩效信息，同时确定预算基数、预算变动依据，包括年度预算基数、年度消费者价格指数等，使得预算定额、预算浮动额度成为预算绩效的考察依据，最终保障单位预算绩效评价方式、绩效管理制度的科学确立。例如，单位需要依据市场供应价格变动、通胀率变动等外部经济数据进行预算编制活动，使得预算绩效目标的设定科学合理，最终保证单位中长期内的预算绩效改善。二是完善预算绩效的事前考核机制。这需要单位尽可能在预算编制过程中科学设定预算绩效目标，从而减少预算绩效的异常事项，同时如果存在预算绩效问题极大的情况，单位还需要健全预算绩效异常的问题解决指标，包括预算异常绩效的修正率、预算绩效的失效率等，使得以往存在的预算绩效不良现象大幅度减少，最终保障单位预算绩效水平的提升。三是建立健全预算绩效的追责制度。遇到预算绩效异常、绩效不客观等现象，单位不仅需要寻求部门主管或部门直接负责人的预算绩效信息反馈，同时需要针对部门内部全员开展预算绩效调查，通过个人的预算绩效信息核查、经济事件的关系链条调研等形式，使得单位预算绩效的经济责任得到落实。例如，单位某部门的采购预算绩效出现问题，需要对采购活动中涉及的供应商、签单人、签收方、预算付出方进行责任调查，最终保障预算异常绩效的妥善处理。

4      结    论

行政事业单位要合理筹划预算编制环节、增加预算执行力度，就需要完善自身的预算绩效管理体系，通过将预算绩效目标与预算考核环节相结合、强化单位的预算绩效管理意识、有力搭建预算编制的执行监督体系等措施，使得单位的预算绩效意识得到强化、预算执行状况得到改善、预算考核尺度更为合理，最终保障行政事业单位预算管理的成效提升、预算绩效成果的充分利用。

主要参考文献

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[3]姜庆莲.浅谈行政事业单位预算绩效管理体系构建[J].商讯，2020（2）：162-163.