安徽新市民住有所居的实现路径研究

葛腾飞,吴义东,柯凯佳

1.马鞍山学院经济管理学院，安徽马鞍山,243100；2.上海财经大学公共经济与管理学院，上海,200433

1 相关研究与问题提出

党的十九大报告明确提出要建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现全体人民住有所居。而在当前和今后一个时期，解决好新市民住房问题仍是住房制度改革和推进以人为本新型城镇化进程中的重要任务。国家统计局发布的《2018年农民工监测调查报告》显示，2018年农民工总量为28 836万人，农民工平均年龄为40.2岁，1980年及以后出生的新生代农民工占比为51.5%。由此可见，无论对于总量还是结构，以农民工为代表的新市民群体已经成为新型城镇化进程的重要推动者和直接参与者[1]。然而，虽然新市民为城市发展做出了突出贡献，但是他们在享受城市基本公共服务和社会保障等方面仍然具有诸多障碍。安徽省第十次党代会明确提出，分类指导、因城施策，引导新市民住房消费，扩大棚改货币化安置和公租房货币化保障，促进房地产市场健康发展。妥善解决好新市民住房问题，满足其基本住房需求既是落实党中央、国务院制定的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》必然要求，也是加快实现安徽省第十次党代会引导新市民住房消费和实现现代化五大发展美好安徽的应有之义。因此，不管从经济发展角度，还是从引导新市民住房消费的民生角度，都应该把新市民的基本住房问题作为重中之重。

早期国内学者对新市民的定义侧重为外来务工人员，随着社会发展，新市民的定义不断拓宽[2]。根据2018年国家住建部在全国范围开展新市民住房问题调查中对新市民的定义，新市民不仅包括以进城务工为代表，主要来自农村或其他地区的农民工或流动人口；还包括通过求学、人才引进等方式从其他地区转移至该城市的较高学历或技能型人才群体。20世纪30年代大萧条时期，为解决住房问题，瑞典的公共租赁租房制度开始兴起，其公共租赁住房与我国公租房和廉租房不同，它并非只提供给中低收入人群，而是面向全社会公众[3]。国内学者沈卫星提出对低收入群体分层次实行廉租住房实物安置、租金补贴、经济适用住房保障和政策性补贴等，对外来务工人员、新就业大学生等过渡性住房需求群体提供公租房[4]；曹归来等[5]针对新型城镇化中农民工新市民城市融入困境的问题，提出做好与户籍相关的社保、就业、医疗、教育、土地等制度配套改革，并规范经济适用房和廉租房审批程序，减少寻租空间；此外，李晓[6]提出要对外来务工人员建立住房保障机制、搭建住房保障平台等。

总的来看，国内外学者明确关于新市民住房问题的学术研究文献较少，大部分是围绕外来务工的农民工群体，或者城市流动人口群体；研究范围上，针对安徽新市民则更少；解决方案上，提出公租房保障制度和公积金扩面的较多，其他方案如降低落户门槛、系统开展公积金制度改革、启用租购同权新制度、提高住房支付能力等方面则较少提及。本文通过梳理安徽新市民群体特征及其住房现状，系统分析安徽新市民住房需求及其限制因素，并提出实现住有所居目标的政策建议。

2 安徽新市民群体特征及其住房现状分析

根据课题组承担的2018年国家住建部在安徽省开展新市民住房问题专项调查数据，考虑到经济发达的地方新市民比例相对较高，选择每个城市中GDP最高的区县进行调查。经随机抽样，在安徽范围共获得新市民有效样本7 684人，其中，男性占49.0%；已婚占79.1%。根据就业、年龄、受教育程度等因素对新市民群体特征及其住房状况进行分析(见表1)。

表1 安徽新市民群体基本特征(N=7 684)

2.1 基于就业特征的住房现状分析

就业特征方面，新市民群体有三大特点。 一是新市民受访的从业人员中私企和个体工商户占比高，表明安徽新市民群体工作单位在社会保障尤其是住房保障方面较为欠缺。 二是新市民受访者以受雇于他人或单位(务工)为主，其他依次为创业、自由职业、临时性工作和务农等，表明工作性质具有不稳定的特点。三是新市民受访者从事领域主要为批发和零售业、制造业、住宿业与餐饮业等。行业性质决定新市民群体具有工作流动性大、收入不稳定的特点，体现在住房需求方面，以短期居住为主，缺乏长期定居的动力和意愿。这和暨南大学社会调查中心2017年中国城乡人口流动调查数据结论基本一致，流动人口在城市自有住房率仅为15.2%，其工作不确定性决定了他们主要的居住形式是租赁，其中独立租赁是流动人口住房的主要来源，其次是居住在单位宿舍以及与人合租。由于大部分流动人口的经济收入不能负担高昂的购房费用，因此只有少数流动人口购买住房。

2.2 基于年龄特征的住房现状分析

新市民群体以新生代为主，年龄结构趋于年轻化，45岁以下占比达77%。这一特征在省会合肥尤为明显，46～60岁仅占4%。可能的原因是，年轻人学习劳动技能和新知识能力更强，更容易在城市中找到合适的工作，融入城市的愿望更强烈。但该年龄段新市民往往是刚在城市落脚的农民工，或者是刚步入社会的大学生，其经济实力有限，缺少经济积累，直接购房的能力明显不足，在解决住房问题上更多只能以租赁为主。安徽省新市民租赁或免费居住住房来源中，非亲属占比达60%，其次是单位住房占21%，再次是国家提供住房12%。同时，在享受城市基本公共服务，如医疗、教育等方面，新市民无法拥有与本地居民一样的政策性福利待遇，被动选择购房则会加重其生存压力。

2.3 基于受教育程度的住房现状分析

新市民群体受教育程度以中低层次居多，高层次较少。一方面受教育程度高低会直接影响新市民群体潜在收入多少。安徽新市民群体以受教育程度较低的农民工为主，他们的收入会随年龄增长而逐渐降低，面临城市的高房价，储蓄或者返乡置业是他们常用的也是具有安全感的资产配置方式，在住房方面减少开支是他们的必然选择，因此应为他们提供更多住房支出较低的出租型房源。另一方面，新市民以家庭迁徙为主，91.4%的新市民受访者都有一名以上的随迁人员，其中，有三名随迁人员的比例最高，占新市民总人数的27%，其中多以配偶(79.9%)或子女(69.3%)跟随，经济能力有限导致其住房压力普遍较大。根据调查数据测算，安徽省新市民人均居住建筑面积仅为16.6平方米，但安徽省城镇常住居民人均住房建筑面积37.4平方米(1)数据来源于《安徽省2017年国民经济和社会发展统计公报》。，新市民人均居住面积远远低于全市城镇人均水平，居住舒适度不容乐观。

3 安徽新市民住房需求及其限制因素分析

新市民受访者中选择“未来计划定居时间5年以上”占比达69.6%，表明新市民群体对于定居城市意愿普遍较强，住有所居才能让其实现定居。

3.1 新市民群体住房需求分析

我国城市发展最基本的需求是城市产业和市民需求。对于产业来说，城市需要科技研发和企业的创新人才，但是同时还需要大量劳动者，工业发展需要最多的是蓝领工人，也就是打工者，可以说农民工群体是我国产业工人的主体[7]。服务业有研发和创新，但是对于城市来说，最基本的服务业也离不开对于学历职称要求不高的各种简单就业，例如保安、快递、服务员、家政服务人员、单位清洁工等，这些人构成了城市人口结构的主体部分，而且是城市发展必需的就业人员。如果离开他们，城市可能会瘫痪[8]。安徽省新市民群体流入城市方式以“家庭迁徙”为主，以子女教育和距离工作地点近为主要需求，对于有子女就学需求的新市民而言，教育资源是其选择居住地区的重要因素，其次是距离工作单位地点近。

3.2 新市民群体住有所居的限制因素

一是就业不稳定，导致住房支付能力不足。新市民群体就业特征以在私营企业、受雇于他人或单位、自主创业等为主，具有工作性质不稳定，流动性强的特点。由于大部分流动人口的经济收入不能负担较高的购房费用，因此只有少数流动人口购买住房，大部分新市民租住在“城中村”、郊区或者棚户区以及农民工聚居地。对单身新市民群体而言，家庭负担轻，工作地点变动更为容易，寻找合适房源对其而言有很大不确定性。在住房需求方面，以短期居住为主，缺乏长期定居的动力和意愿。二是住房租赁制度不健全，享受基本公共服务不平等。公租房申请的准入条件对流动人口而言较为严苛，政策层面对农民工群体的社会保障有待进一步加强[9]。

3.3 新市民群体当前面临的主要住房难题

一是住房市场总量、结构失衡并存。安徽省住房市场现有情况并不成熟，最主要的表现是城镇住房总量处于供不应求状态，高档住房供给相对充足，但低档住房特别是保障性住房供给不足。新市民群体可承受的低价房源少，大量新市民基本住房需求得不到满足。2018年合肥发布了《人才购房资格认定实施细则》，对于高层次人才给予政策支持，每人每年可享有2万元的租金补贴，但对于同样作为新市民群体，且为城市建设做出贡献的潜在收入较低群体，却没有这些福利待遇。二是存在“重售轻租”思想观念。受传统文化观念影响，居民“重售轻租”思想观念深入人心，以买房为主局面仍然没有打破，住房保障供给机制相互割裂，“低收入”群体住房需求可能被忽略。租房者利益得不到正当保障，被各方面社会福利政策排除在外。新市民群体中刚步入社会选择留城的大学生和具有高级技术的人才引进群体，往往是因为满意在该城市生活而选择继续留城发展。相较于农民工群体，留城大学生或者高层次人才的潜在收入能力更强，同时他们作为人才被引进，往往能获得更多新市民住房保障倾斜。他们对于未来住房需求主要是因为结婚、改善性住房等。对于刚步入社会的潜在收入较高群体而言，租房仅是作为过渡性住房存在。传统购房观念也让住房需求者们更愿意买房而不是租房。三是租赁市场不完善，社会保障权利不对等。住房租赁市场整体规模偏小且发展不规范，租房者权益得不到很好保障。尤其是“城中村”、远郊区等棚户区项目改造，农民工聚居地数量减少，在工作地附近找到合适房源难度加大。同时，新市民群体寻找住房信息的渠道有限，普遍面临着信息资源短缺、高度分散和租房租金不透明等问题。

4 结论与建议

本文采用描述性统计分析等方法，通过系统梳理安徽新市民群体特征及其住房现状、住房需求及其限制因素，探究制约安徽新市民实现住有所居的影响因素。研究表明，我省新市民群体趋于年轻化，受教育程度以中低层次居多，且具有工作流动性大、收入不稳定的特点，体现在住房需求方面，以短期居住为主，缺乏长期定居的动力和意愿，其居住舒适度不容乐观。进一步研究表明，住房支付能力不足、住房租赁制度不健全以及社会保障权利不对等是制约新市民住房需求的主要因素，其背后深层次原因主要有住房供给市场结构不够合理、重售轻租的思想观念以及租赁市场发展不规范等。基于上述结论，本文提出以下建议：

4.1 以稳就业为出发点，提高住房支付能力

一是提高新市民群体，尤其是流动人口就业能力。新市民群体流动性大，文化水平、劳动技能以及综合素质普遍处于较低水平，较低的工资水平直接降低流动人口住房支付能力。一方面政府部门可以与培训学校合作，针对不同城市经济发展的技能以及岗位需求，有针对性地对流动人口进行专项培训。此外，政府部门可以进一步落实和完善外来流动人口职业技能培训的补贴工作，通过免费或者缴纳少量费用的方式对流动人口进行培训，鼓励外来劳动人口不断提高其专业技能。另一方面，政府可以其他方式鼓励企业对流动人口进行职业技能培训，如流动人口职业培训费用允许企业进行税收专项扣除等。二是为新市民群体提供更多就业信息。由于文化水平较低以及社会融入度不高，使得他们获取就业信息的渠道较少。政府部门可以通过在就业网站发布就业信息，定期组织面向流动人口的专项招聘会，促进流动人口获取就业信息，缩短流动人口搜寻工作机会的时间，提高劳动力与岗位的匹配效率。

4.2 完善公租房保障制度，规范住房租赁市场

进一步完善公租房保障制度，丰富公共租赁住房类型，有效激活民间房屋租赁市场。完善公租房保障制度主要有两种方式，一是构建更加合理的货币补贴公租房租金体系，如根据不同群体的收入水平以及居住成本，对不同群体制定不同的住房补贴标准。二是依据不同公租人的经济承受能力以及家庭情况，提供多层次公租房类型供流动人口选择，安徽应当在现有政策基础上探索“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的三位一体住房供应模式，对最低收入群体提供廉租房，对中低收入群体提供社会化公寓以及经济住房，鼓励中等及以上收入群体购买与其经济能力相适应的自有房，同时提供一定优惠与补贴[10]。丰富公共租赁住房类型方面，政府一方面利用已有住房资源改善流动人口居住条件；另一方面可通过激活民间房屋租赁市场来盘活房屋存量。借鉴发达国家解决流动人口住房的经验，通过建立关于保障性住房以及租房租赁市场的强有力监督和管理机构，有助于统筹规划不同地区住房政策，有效跟进住房政策的执行情况，并保障住房政策的有效实施。同时，有步骤实施“租购同权”，以提升租房群体的获得感。

4.3 推进公积金制度改革,提升公积金金融功能

住房公积金是当前我国最主要的政策性住房金融制度，其本应在解决城镇居民住房问题方面发挥保障性和互助性作用[10]。然而，由于特殊的制度安排，新市民群体仍然在很大程度上被排除在外。与此同时，城市高企的房价水平使得很多新市民难以逾越购房门槛，这也导致公积金作用的发挥较为有限。为此，从住房公积金支持新市民解决住房问题的角度看，其前提是要将新市民纳入制度保障范围，构建多层次的扩面工作长效机制。结合安徽省新市民实际状况，突破住房公积金属地化封闭运营模式，改革公积金管理体制，提升住房公积金制度金融功能[11]。对于潜在收入较高群体，实行市场化、差别化金融政策支持；对于农民工群体，加大公积金扩面力度。结合安徽省现有情况应赋予公积金制度社保和医保功能，针对无单位依托的新市民群体，进一步发展自愿缴存机制，在个人缴存基础上调整优化个人缴存准入条件和配贷机制，提升个人自愿缴存机制的吸引力和普惠性等。