“弹丸之地”，竟造出最好的城

南方周末特约撰稿　黄河

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2020年6月11日，清晨时分的深圳前海自贸区。

★深圳在最初只有327.5平方公里的“弹丸之地”造城，40年后人口膨胀至千万级别，仍能应付裕如，不仅归功于当初建设者的超前眼光，也得益于政府与民间良性互动的制度因素。

“96总规”在编制过程中打破政府部门“闭门造车”的模式，首次在规划修编过程中引进公众参与模式，开启了深圳此后在各层次规划中引入公众参与的制度传统。

在前海的规划蓝图背后，规划师们不像是传统的“构图设计师”，倒更像一个城市级“超级集成电路”的“架构设计师”与组织协调者。

四十年前，深圳曾以“深圳速度”闻名，但其实深圳不仅仅只有速度，它还是中国城市建设的典范。

从1980年代深圳特区推行“七通一平”所代表的初级制造业空间，到1990年代以福田中心区城市设计为标志的城市综合空间，再到2000年后以绿道空间、地下空间和公共空间为代表的城市生态空间，深圳经历了近40年的探索。

根据联合国人居署与中国城市经济协会发布的“2018中国内地城市综合排名”，中国城建最好的城市就是评分100的深圳。

2019年5月，在肯尼亚内罗毕举行的首届联合国人居大会上，特别发布了由十余名多国专家合作编写的《深圳故事：经济、社会与环境转型》一书。

联合国副秘书长、人居署执行主任迈穆娜·穆赫德·谢里夫在序言中写道，在如何实现可持续城镇化成为全球重要课题之际，深圳的发展经验“值得全球其他新兴城市和经济特区借鉴”。

事实上，深圳在最初只有327.5平方公里的“弹丸之地”造城，40年后人口膨胀至千万级别，仍能应付裕如，不仅归功于当初建设者的超前眼光，也得益于政府与民间良性互动的制度因素。

极具前瞻性的86版总规

在成为特区的最初五年里，深圳也曾有过一段缺乏整体规划、基建超高速发展的日子。市财政因此不堪重负——出现高达数亿元的银行信贷透支“赤字”。

1985年，时任国务院副秘书长李灏“空降”深圳担任市长，迅速推动了深圳第一次产业结构大调整：短短一年时间，全市1500多项基建项目规模被压缩一半以上，施工队伍裁减近10万人。

与此同时，深圳先后成立特区外汇调剂中心、市投资管理公司、市监察局和城市规划委员会四个关键部门，理顺了外贸投资、国企管理、政府监督和城市发展规划四大领域的工作关系。深圳特区的建设发展由此走上正轨。

城市规划委员会的成立，关系到深圳特区的全局性发展规划，从一开始便受到高度重视——市长李灏亲自兼任规划委主任，聘请国家建设部副部长周干峙为首席顾问，由来自英国皇家规划学会、日本东京大学、澳大利亚堪培拉规划局专家在内的三十多位中外规划界权威人士担任规划委员会顾问。

此时，中国城市规划体系正面临着一个“青黄不接”的“断档期”。在新中国成立初期引入苏联模式做了部分重点城市规划后，1958年开始，全国停止城市规划长达20年之久。到1980年深圳经济特区成立时，只能临时抽调已近退休的老专家带着刚毕业的大学生到深圳做规划。

即便如此，由中国城市规划设计研究院（中规院）编制完成的第一版“深圳特区总体规划”（86版总规），就体现出极具前瞻性的超前眼光与现代城市规划意识。

在1986年特区内人口不足30万的情况下，不但按照“特大城市”110万人口加以规划，更是为市政交通等配套设施预留了近2倍系数的后续建设空间。

今天在深圳常住人口超过1300万、原特区内居住人口超过400万的情况下，其市政交通等配套系统依然能够顺利运行，正是得益于第一版总规的前瞻性。

在86版总规中首次确立的“带状组团空间结构”，已经成为今天国内规划界的经典设计之一。其特点不仅在于空间结构极具成长弹性，能够容纳城市的“多元化生长”，更在于其集居住、工作与社会活动为一体的新型城市生态，打破了原来苏联式“功能分区”的单一结构，更加符合现代城市人工作休闲相交融的生活模式。

从某种意义上而言，近年来在城市社区建设中兴起的“产城融合”模式，其建设规划的理念源头便来自深圳特区的“86版总规”。

当时，深圳特区定位于“以外向型工业为主的综合经济特区”，这一“产城融合”式的总体规划直接推动了大量以“三来一补”企业为主体的小型工业区建设，当时的特区可以说就是一个巨大的“工业园区集群”。同时，深圳集中有限的政府财力，在罗湖中心区集中打造以商业服务为主体的城市中心区域。

而在86版总规超前的规划视野中，以商业、酒店和商务服务为主体的罗湖还不是未来的城市中心。从城市设计原理出发，总规确定了当时尚未开发的福田为城市文化中心区，由此引发了一场关系到深圳未来数十年城市中心所在的“规划方案之争”。

早在深圳特区刚刚成立时，香港投资者就对位于城市中心地带的福田片区（当时仍属于福田公社）投下“重注”：1981年11月，深圳经济特区发展公司与香港合和集团签署了合作开发深圳新市区的合同。

合和集团老板胡应湘作为当时最看好内地发展机会的港商，已向中央建议兴建中国第一条高速公路（广深高速），并联合其他港商在广州修建五星级的中国大酒店。在获得福田中心区30平方公里的开发权后，胡应湘聘请国际规划师做了一个“圈里套圈”的环形路网规划方案，令政府和专家都瞠目结舌。

此时合作开发协议已经签订，深圳市政府只能组织各界专家与胡应湘讨论。尽管专家们都认为方案不可行，但手握开发权的胡应湘仍坚持自己的方案。最终是由担任建设总规划院总规划师的周干峙，回北京请来建设部总工程师陈占祥参与讨论。

陈占祥1930年代便获英国伦敦大学城市规划博士学位，师从英国规划大师阿伯克隆比，更参与了1940年代闻名于世的“大伦敦规划”，是英国皇家规划学会会员。

当胡应湘及其带来的几位英国专家，听说面对的是曾参与“大伦敦规划”的前辈大师时，立刻肃然起敬，开始考虑新方案的合理性。结果，深圳很快收回了这块规模巨大的中心区地块，为十年后的中心区开发保留下珍贵的土地资源。

首次引入公众参与

1980年代后期，为了迎接香港回归，早期定位于“出口加工区”的深圳，一跃成为承接香港回归的“国际化城市接口”。

城市定位的升级，令早期327平方公里的特区面积明显不足。1989年，深圳首次借鉴香港规划体系编制《深圳城市发展策略》时，便提出尽快扩大特区用地范围，同时启动深圳规划体系改革的建议。

1992年初，小平南方谈话带来的“改革东风”，不但催生了新一轮城市建设投资热潮，也启动了深圳城市规划管理体制的空前巨变。

在这一轮被称为“规土合一”的体制改革中，深圳市政府一方面将特区内原农村集体用地全部征收，初步实现特区内城市化；另一方面启动政府机构改革，将市级规划、土地、房地产管理部门合并，成立深圳市规划和国土资源管理局。

至此深圳特区内所有城市土地从产权、规划、建设到房地产开发管理的“全产业链”均被纳入统一的城市规划管理体系内。这一全局性改革所应对的，正是这座新兴城市内土地及物业权属多元复杂化所带来的城市治理机制挑战。

1980年代极具前瞻性的城市总体规划，正被轰轰烈烈的房地产开发热潮抛在身后。日益碎片化的商业住宅小区开发，与必须统一规划建设的道路、水电、燃气、电信等基础设施配套屡屡“脱节”。

1993年的分税制改革，令地方政府失去了部分传统税基，但却获得了另一项意外的收入来源：那就是土地使用权出让收入。自此，地方政府“土地财政”之门打开了。

在这个背景下，当1993年特区外宝安、龙岗等县“撤县改区”纳入深圳城市化管理体制内时，深圳新一版城市总体规划编制，便成为聚集改革共识和协调各方改革方案推进的关键“改革蓝图”。

深圳市政府大胆起用刚刚成立三年的深圳城市规划设计研究院（深规院）担纲此轮总规编修：一群平均年龄不到30岁的年轻规划师，承担起为深圳这座同样年轻的城市寻找未来发展方向的重任。编修过程长达三年。

在“规、土、房合一”的新型城市土地管理机制下，“96总规”突破了计划经济下简单空间设计框架，从“全市域、全要素”的角度综合考虑包括土地、交通、产业在内的各类社会经济要素平衡与协调，搭建起了多层次城市发展要素综合配置空间。

与此同时，“96总规”在编制过程中打破政府部门“闭门造车”的模式，首次在规划修编过程中引进公众参与模式，举办了全国首例规划公众展示，并就规划内容广泛征求市民意见，开启了深圳此后在各层次规划中引入公众参与的制度传统。

1998年，《深圳市城市规划条例》正式颁布实施，行业中独树一帜的“三层次五阶段”规划体系终于在深圳成型。

在这一体系中，除了各类与市场接轨的技术标准和流程规划外，最值得关注的是充分利用深圳的地方立法权，以法定方式对政府、社会和市场各方的责任、权利与义务进行了清晰的界定。

以规划体系核心的“法定图则”为例，条例将法定图则的审批权从传统的规划主管部门，转移到独立的“城市规划委员会”手中；同时对规划委员会的成员组成做了严格规定，要求“公务人员不能超过委员会半数”，并且“每次决议必须获得三分之二以上委员同意方可通过”。

这一规定极大约束了行政主管部门对法定图则的审批控制权，并以法定程序规定在图则草案编制后必须向社会进行公示，接受社会监督和吸纳公众建议，有效保障了图则制定审批过程中的公正性、权威性与透明度。

1999年，《深圳市城市总体规划（1996-2010）》获得国际建筑师协会（UIA）首次授予亚洲的“城市规划荣誉提名奖（阿伯克隆比奖）”，这是中国城市规划行业当时所获得的国际最高荣誉。

“制度之翼”

1998年亚洲金融风暴之后，中国迅速成为亚洲制造企业在国际金融动荡中的“避风港”，开始形成以中国为核心的亚洲制造业产业链重构。

深圳乃珠三角地区本来就定位于“外向型出口加工区”，在这场跨国产业链重构中获得了空前的产业发展机遇：从1996年到2000年期间，深圳GDP总值从795亿元跃升至1665亿元；外贸进出口连续8年居全国大中城市之首。

与此同时，自1990年代中期开始推动的高新技术发展战略也迎来了飞跃：高新技术产品产值从225.8亿元增至1064.5亿元，占工业总产值比重由20.5%提升至42.3%。

2001年在对“96总规”进行中期实施绩效评估时，城市规划师们不得不面对一个难堪的现实：获得国际荣誉的美丽蓝图，却在现实中处处“变形走样”——城市人口规模远超规划预期，发展结构非均衡状况有增无减，特区内外二元分化更加突出，重大设施选址大多变动……

与此同时，对未来五年城市发展的专题研究发现，深圳即将面临从土地资源、生态环境到水电能源等一系列严峻的城市承载“极限约束”。

直到2002年底，一篇题为《深圳，你被谁抛弃》的网络文章，以深重的忧患意识历数了深圳从金融到产业的一系列“转型危机”，在短短数日内以网络传播的方式，引发了深圳社会各界对城市转型的广泛关注与讨论。

借助这一社会共识的推动，深圳市再度展开了从政府职能转型、国有企业转制到城市规划变革的一系列重大改革。

2005年深圳正式启动城市化转地工作，将特区外宝安、龙岗两区原农村集体土地，全部征收为城市建设用地，由此跨越了此前二十多年的“城乡二元化”发展模式，进入“全域一体化”统筹发展阶段。

在全局一盘棋的统筹发展视野下，面临土地、资源、环境和人口“四个难以为继”挑战的深圳，开始从早期粗放式的扩张式增长，转向以提升存量资源使用效率为标志的“内生增长”模式。

2005年11月，《深圳市基本生态控制线管理规定》颁布实施，这条国内首次以政府规章形式明确的城市“基本生态控制线”，将约占全市面积一半的974平方公里土地纳入禁止开发或保护性开发范畴，被称为深圳生态环境保护的“生命线”。

2009年《深圳市城市更新办法》和2012年《深圳市城市更新办法实施细则》的颁布实施，标志着以“存量规划”为核心的城市更新模式正式确立。但鲜为人知的是，在这一新型规划体系的创立过程中，深圳经历了漫长的试错过程。

在2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》颁布后，曾一度被社会各方寄予厚望的城市“旧改”很快便陷入进退两难的窘境。

在专业规划团队的建议推动下，深圳市规划管理部门开始以上步区改造为试点，展开了长达五年的制度和技术探索，开创性地提出了“城市更新单元”概念，并以“城市更新单元”为载体，将土地业主群体、开发投资企业与相关政府部门共同拉入同一个“朋友圈”。

从这个意义上而言，深圳城市更新项目规划，打造出的不仅仅是一幅城市区域的“改造规划图”，更是一整套打破传统行政与市场权力“边界”，促进城市空间资源高效、公平配置的区域性“公共政策体系”。

在更新项目实践过程中，规划部门也越来越意识到，政府不但需要以“开放式规划”呼应城市生活与产业形态升级的需求，而且要具备更加长远的发展目光，为城市基础设施和公共服务体系预留出后续储备资源，并由此而构建起了深圳独有的“土地整备”政策体系。

随着2018年《深圳市土地整备项目管理办法》颁布，城市更新与土地整备两大政策体系，成为助力深圳城市建设的“制度之翼”。

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