河南实施世行贷款华北平原农业项目回顾与思考

曹卫东

从1982年执行第一个世行贷款——华北平原农业开发项目开始，就揭开了河南农业利用世行贷款的序幕，至今将近40年。作为我国实行对外开放政策以来的第一个利用外资治理旱涝、盐碱、沙荒的大型农业综合项目，为河南引用外资进行农业建设开了一个好头，也为河南新的农业外资项目陆续形成及华北平原的农业发展提供了典型经验。

一、华北平原河南农业项目实施建设情况

世行贷款华北平原农业项目在山东、河南、安徽三省九县实施建设。河南商丘项目治理区是华北平原农业项目的组成部分。项目利用世界银行贷款1500万美元（按当时汇率折人民币4592万元），国内配套资金2000万元，共计6592万元。经过5年的实施建设，项目检测评估报告评价的大量资料表明，华北平原河南农业项目是个成功的项目。

（一）项目区基本情况

华北平原河南商丘项目治理区包括商丘市、宁陵县、民权县一市二县十六个乡。项目治理区位于陇海铁路两侧，属于黄河故道背河洼地，常年旱涝、盐碱、风沙俱全，是豫东有名的老碱窝和粮食低产区，也是全省当时贫穷落后地区之一。项目治理区面积787 km2，耕地5万hm2。土壤以沙壤、轻壤为主，盐碱地约1.55万hm2，占耕地面积的31%，土壤缺磷，有机质在0.5%以下。浅层地下水的富水区和中等富水区为672 km2，占总面积的85.4%，总水量中有92%的水质适于农业灌溉。灌区地处古黄河背河洼地，历史上因黄河多次泛滥而构成地形差异，部分低洼地段地下水深1～2 m，又因故道侧渗，排水沟不配套和标准低，造成地表下径流不畅，是项目区易涝易碱的主要因素之一。项目治理区年平均降雨量650～700 mm，最多年降雨量1234 mm，最小年降雨量323 mm，年际内分配不均，年蒸发量为1627 mm，常形成春旱夏涝、旱涝交替、涝碱相随。

（二）项目区工程建设情况

河南商丘项目治理区1982年冬季开工，1987年年底全面完成工程建设任务。项目以治水改壤为中心，工程措施与生物措施相结合，主要开展沟、渠、桥、林、路、井、电、机、站等项目工程建设。项目经5年建设，共疏浚河道33.6 km，干支沟42条、长364 km，开挖整修农用沟1199条、长1165 km，合计土方1341万m3。修建各类桥涵4284座，新打机井2654眼，整修病井1107眼，平整土地2万hm2。新增建10 kV线路298 km，0.4 kV线路1063 km。植树260万株，发展果园20 hm2。

（三）项目区治理主要成效

随着项目区治理建设的完成，项目区生产条件得到改善，达到沟河相通、机井均布、路林纵横、电线凌空，机器隆隆的一片新景象。项目区的农田工程为农业生产增添了后劲，同时采用优良的品种、先进的农业技术和适量投入等措施，促使项目区农业至今保持较高的水平。

1.工程效益。一是改造了盐碱地。项目区改盐碱地面积1.33万hm2，占耕地面积的26%。1991年测定（以下均采用1991年华北平原河南农业项目10周年统计数据）显示，土壤耕层平均含盐量为0.068 6%，土壤脱盐率平均为71%，项目区重度、中度盐地全部消失。二是土壤肥力提高。1991年土壤检测表明，由于在项目区大面积施用磷酸二铵和增施有机肥料，土壤有机质质量分数达到1.15%，比基期年的0.815%提高0.335%;全氮质量分数达到0.07%，比基期年的0.045%提高0.025%;全磷质量分数达到0.172%，比基期年的0.132%提高0.04%。三是灌溉除涝面积增加。项目区经过5年的建设，新增除涝面积2万hm2，新增灌溉面积1.53万hm2，改变了项目区过去盐碱沙荒、低洼易涝、旱不能灌、涝不能排、种不能保收的局面，基本上实现了百日无雨保丰收，3天连续降雨160 mm不成涝的目标。四是地下水变好。1991年地下水检测表明，与基期年相比，地下水逐年向好转化，地下水位下降幅度为1.3～2.1 m，地下水矿化度与基期年相比有所淡化，均<2 g/L，总体属于底矿化水，对土壤没有盐害威胁。

2.经济效益。由于生产条件的改善，项目区农业生产快速发展。1991年统计资料显示，粮食总产达18 416万kg，比非项目区同期增长率高20个百分点;棉花总产1991年达2 355.8万kg，比非项目区同期增长147%;油料总产1991年达1 108.4万kg，比非项目区同期增长84%。产业结构也得到及时调整，种植业占比由91.5%，下降到74%，畜牧业占比由2.3%上升到7%，林业占比由2.8%上升到4%。

3.社会效益。项目工程的实施建设，激发了项目区农民的生产积极性，农民得到实惠，生活水平有了明显提高。统计资料显示，项目区1991年农业总产值达1.65亿元，农业总收入1.1亿元，项目区人均纯收入达到485元，比基期年的119元增长3.1倍。项目区典型农户调查点，人均粮食占有量为733 kg，比基期年的320 kg增加413 kg，增长129.1%。农民消费随收入的增加在消费结构上有了变化，主食消费和基期年持平，副食消费人均98元，比基期年的46.5元增加51.5元，增长110.8%。

二、华北平原河南农业项目管理经验

（一）坚持程序，搞好評估设计

为使项目立于科学技术基础上，根据世行要求和国家有关基本建设程序，认真做到统一规划、综合治理、坚持程序和搞好评估设计。从1981年开始，就与世行专家组进行四次可行性研究论证，共同完成了《评估报告》并作为立项的技术文件，在此基础上，逐步完成《扩初设计》《年度施工图设计》等。

（二）建立机构，明确责任

组织管理是完成项目任务的重要保证。一是加强组织管理，从省到县层层设立健全项目办事机构，内设若干个科室，设立有工程、财务、科技、秘书、物资、供应站等;二是在中央项目办领导下，明确省、市、县各级项目办的职责，制定政策办法以及保证项目实施建设所采取的重大措施决策等。

（三）重视领导的决策作用

项目机构在工作实践中体会到，贯彻领导的决策，对于项目的健康发展，起着主导的重要作用。世行贷款河南华北平原农业项目从立项申报到项目实施建设取得成功，其重要原因之一，就是各级领导的大力支持，并在项目遇到困难和问题的关键时刻及时作出决策并进行解决。

（四）制定实施办法，建立规章制度

根据中央项目办制定的规章制度及办法，省项目办制定了《商丘农业外资项目工程标准化管理规范》，商丘市项目办制定了《关于颁发商丘市农业项目区工程管理暂行条例的通知》，商丘市、宁陵县、民权县项目办制定了工程实施管理办法、财务资金管理办法、拨款用款制度、物资材料供应办法、向世行例行报账制度、检查验收制度等具体管理办法和制度，做到了有章可依，有规可行。

（五）实行承包责任制，提高投资效益

1982年冬项目开始建设时，河南省就实行了工程承包责任制，这在当时来说是一项重大的改革。实行这项制度，使责权利紧密结合，大大调动了承包单位和广大职工的劳动积极性，克服了农田基本建设长期以来存在的“吃大锅饭”问题。项目建设5年期间承包单位所承包的工程，经省、市、县多次检查验收，都能保质保量按时或提前完成任务。

（六）实行分级检验负责制，严把标准质量关

工程质量的好坏直接关系到工程的寿命和效益的发挥，工程建设始终坚持“百年大计，质量第一”的原则。一方面，认真做好群众的思想发动教育，讲清首次引用外资项目的重大意义;另一方面，实行按工程等级检验负责制进行最终验收，对不合格的必须及时进行补救或返工，凭竣工验收合格证进行财务结算。

（七）改“拨”为“贷”，充分发挥经济效益

改“拨”为“贷”，是国家对农业建设实行无偿拨款管理体制上的一项重大改革。河南农业项目基本经验是：中央、省、县三级签订转贷协议，县里与用款单位或农户签订贷款合同，经法律部门公证，通过农行办理手续，按规定收取利息，到时还本付息。

（八）建立审计制度，加强资金使用监督

审计制度是搞好资金管理的重要组成部分。根据《评估报告》《信贷协议》规定和世行要求，华北平原农业项目资金管理系统从中央到地方最早实行了审计监督制度。河南省为加强资金使用监督，明确规定项目资金支出由审计部门每年进行一次审查，并要求向世行报送审查报告、财务报表等必须有审计部门签署意见后才能报送。

（九）注重培养锻炼专业人才

华北平原农业项目一开始就十分注意人才的培养。据不完全统计，除中央项目办和省项目办举办的培训班外，商丘市、宁陵县、民权县项目办在项目建设期间，举办各类学习班，累计培训人数3000多人次，通过培训和工作实践锻炼造就了一批项目管理的骨干队伍。这些骨干队伍，在项目工程建设管理中发挥了重要的作用。

（十）搞好监测评价，讲求效益

监测评价是检验项目建设效益的手段，是学习吸收世行先进管理经验的内容之一。一是结合项目建设情况，利用自下而上建立的监测系统网络，对施工进度、工程质量、物资投向等做到及时准确监测;二是在监测的基础上进行评价，一般进行3次，即中期评价、事后评价、最终评价。

三、农业利用外资工作的思考与建议

（一）合理有效地利用外资

充分认识当前进一步做好利用外资工作的重要意义，坚持合理有效地利用外资，加大在农业基础设施建设、生态环境保护、绿色农业发展等关键领域利用外资的力度， 积极拓宽农业利用外资的渠道和方式， 着力改善投资环境，努力把农业利用外资工作提高到一个新的水平。

（二）坚持农业利用外资的投向与农业发展方向一致

坚持农业利用外资的投向与农业发展方向一致，与国内投资相配合，重点围绕推进农业供给侧结构性改革，以“四優四化”为重点，强化产业导向，积极引进国外优良品种 、生物工程技术、先进栽培技术和农产品深加工技术等高科技成果，不断促进农业产业结构的发展完善，加快现代高效农业发展。

（三）加强外资项目的监督管理，建立和完善外资利用项目的管理办法和制度

切实在“ 指导、管理、协调、服务 ”四个方面做好农业利用外资工作，积极克服“ 重引进、轻管理 ”的现象 ，在做好利用外资政策调研投资规划的同时，抓好项目的后期运营工作和高素质的专业人才培养。