平罗县林业行政案件现状及成因分析

2020-08-19高海涛

南方农业·下旬 2020年6期

高海涛

摘要生态安全是区域与国家经济安全、社会安全的自然基础和支撑，是生态文明建设的目标和最终成果体现。加强森林资源管理、维护生态安全、从根本上预防和减少林业行政案件的发生对于保护我国的森林资源，巩固林业发展成果具有十分重要的意义。基于此，分析我国平罗县林业行政案件现状及成因，提出相应的解决对策。

关键词林业行政案件;现状;成因;宁夏平罗县

平罗县地处宁夏北部，位于毛乌素沙地边缘，区域内包括贺兰山区、山前洪积扇区、西大滩蝶形洼地、冲积平原区、灵盐台地、河滩区6大地貌单元，沙漠化土地面积达3.37万公顷，占全县总面积的16.2%，风沙危害比较严重，土地沙漠化已经严重制约了该地区整体的经济发展。同时，因为天气恶劣、适宜种植的树种少等因素限制，当地造林和森林资源管理的难度大，严重影响了造林成活率。目前，平罗县宜栽林地造林已基本完成，现有剩余荒地造林适宜性差、盐碱化严重，种植成活率低且林木不易成材，造林难度较大。在这种情况下，加强森林资源管理，保护好现有森林资源，建设好绿色生态屏障，对维护黄河流域生态安全和促进当地经济可持续发展具有十分重要的意义。

1 平羅县林业行政案件的主要特征

通过对宁夏回族自治区平罗县近五年相关行政案件的深入分析与调查发现，在天保工程以及相关的退耕还林工程全面实施以后，有效保护了现有森林资源，扩大了森林面积，提高了林分质量，增强了森林生态功能，林业行政案件在原有的基础上不断减少，但是也衍生出了一些其他特点。

1.1 林业行政案件总量呈下降趋势

自2000年平罗县被整体纳入天保工程区范围以来，当地加大了森林资源管护力度，增加了管护人员，并在2013年成立了森林派出所，以提高林业行政案件的查处水平，从根源上打击违法犯罪行为。从当前的实际情况来看，平罗县近年来的行政案件发生数量呈现下降趋势。

1.2 主要案件类型为毁坏、盗伐、滥伐林木

通过统计分析发现，平罗县林业案件发生的主要类型是破坏林木、林地类案件，占林业案件发生总数的83%，主要包括毁坏林木、盗伐林木、滥伐林木、擅自改变（非法占用）林地四类案件，分别占林业行政案件发生总数的48%、23%、7%、5%。和农田防护林相关的行政案件所占的比例较大，并且有几年涉案总量比例超过了一半以上。

1.3 案件来源形式主要是举报

林业行政案件来源形式主要是举报，占立案数的97%。大多数情况是护林员或者群众发现违法行为，然后向乡镇林业站举报，再由乡镇林业站向林业局森林公安或者林政站汇报，森林公安或者林政站派执法人员查办案件。

2 平罗县林业行政案件成因分析

2.1 农业经营与农田林网建设争地矛盾突出

平罗县天然林资源少，人工造林以城乡绿化的农田防护林为主。农田防护林林带主要分布在已开发耕地配套的农业水利上的干沟、干渠、斗沟以及环村庄周围的地段，有一半的树木（乔木）直接栽在了田边地头。平罗县的一代林网因虫灾所剩不多，二代林网的树龄在15～20年，经十几年的生长后，根系比较发达，树干增高，郁闭度达到最大，遮挡了农作物光照，给农田带来了很多病虫害，增加了农业投入成本，降低了农作物的产量，严重损害了农民群众的经济效益。据统计，周边无树的农田与农田防护林建设较完整的农田经济收入相差近30%左右，致使群众对新的农田防护林建设抵触情绪较大，并破坏已建成的农田防护林。农业经营与林业建设争地矛盾突出是林业行政案件发生的主要原因。

2.2 受经济利益驱使

受“大树进城”的热潮影响，外省、外县对大规格的白蜡树木需求量大，收购价格高，盗采者受高额利益的诱惑不惜铤而走险，盗采白蜡树木以获得经济利益。当前，盗采情况较严重的地区是宁夏河东地区陶乐三乡镇。同时，一些不法分子利用农发、国土、水利项目施工建设需采伐农田防护林树木的机会盗采盗伐树木，在未办理任何手续的情况下私自采伐运输木材，销售整株带根树木和木材，从中牟取非法利益。

2.3 森林资源管理难度大

“三分栽七分管”，管护是造林绿化的主要环节。平罗县森林资源管理难度大主要表现在两方面。

2.3.1 每个护林员的管护面积过大

天保工程实施方案中规定每人每年管护380 hm2林地，而平罗县平原绿化以农田防护林为主，林地分散，一个护林员管护的实际土地面积在4 000 hm2以上，要跨越3～4个行政村，范围太大，力不从心，管护难度较大。

2.3.2 林木管护矛盾突出

1）管护机构不健全。从这些年的情况看，平罗县现在很多工程都是由林业主管部门以建代管，没有专门的管护机构和管护人员。2）护林员大部分年龄偏大，文化程度低，法律意识淡薄。3）护林员巡视管护森林资源不到位。护林员按规定受到所在乡镇、林业局的双重管理，但乡镇时常抽调护林员干其他业务工作，导致护林员无法专心巡视林木，出现林木未被监管的空当，给不法分子留下可乘之机。

2.4 执法能力不足

2.4.1 乡镇林业站建设力度薄弱，管理体制不完善

平罗县13个乡镇林业站中，达标站仅有3个，所有乡镇只配备了1辆摩托车，没有其他车辆。乡镇林业站配备的办公电脑大多数都是主管部门淘汰的旧电脑，一部分已经无法正常使用。2008年，在机构改革中实行合乡并镇，下放基层林业站。基层林业站由林业局垂直管理，属于县林业局的派出机构，实行乡政府和县林业局双重管理，工资由县林业局负责。但很多工作人员在日常工作过程中都被安排去完成其他事情，忽略了自身的本职工作。此外，林业局给乡镇林业站配备的林业站站员专职负责林业工作的很少，几乎都被调走负责其他工作。

2.4.2 执法人员素养不高，业务能力不强

平罗县林业执法队伍主要是森林派出所、林政站。森林派出所2013年成立，组建时间短，执法人员都是非法律或者林业专业的，在实际工作中，大多数工作人员在审理相关案件时无法根据现有的法律基础来审理。

2.5 对违法犯罪处罚力度偏轻

1）立法本身。《中华人民共和国森林法》的侧重点是打击一些违法犯罪行为，没有从生态资源的角度提出对于国家目前的生态环境进行合理保护。2）考评机制不健全。很多地方政府以及管理人员在进行日常工作过程中忽视了法律的重要性，只看到眼前的利益，并不能从长远的角度来对该地区的经济发展以及生态环境进行合理规划，征占用林地的面积大量增加，各类建设项目违法违规占用林地的现象时有发生，林业生態建设的空间被进一步挤压[1]。

2.6 法制宣传不力，法制观念淡薄

林政执法宣传侧重于城镇，对乡村群众林政执法宣传相对薄弱。群众往往没有意识到自己的某些行为已经触犯了法律，他们对于相关的处罚标准也没有全面的认识。

3 预防和查处林业行政案件的对策

3.1 调整林业规划，合理布局新林网

对平罗县的农田防护林进行全面普查，掌握基本情况。1）根据普查结果对现有农田防护林逐步进行采伐更新。2）结合高标准基本农田建设及《宁夏引黄灌区高标准农田防护林建设技术指导意见》，实施“大网格、宽林带”高标准防护林体系建设，规划设计新的防护林网，改变原有防护林建设模式。

3.2 强化森林资源保护管理

加大地方对生态林业的资金投入，增强生态建设保障。建立一支高素质的护林员队伍，提高护林员工资待遇，完善考评机制。

3.3 加强执法能力建设

建立统一高效的林业行政综合执法队伍，解决执法权分散、职能交叉、责任不明确的状况。加大对层级林业站的资金投入，完善基础设施，充分发挥好基层林业站的作用。

3.4 加大处罚力度，实行生态责任追究制

加大对破坏森林资源违法行为的惩罚力度，让人们切实意识到破坏森林资源就要付出一定的代价。健全监管机制，实行生态责任追究制。

3.5 加大对林业政策、林业法律法规的宣传