社区参与视角下居住类城市遗产保护与更新策略研究——以上海建国西路620号为例

■胡 淼 HU Miao 李燕宁 LI Yanning

1 上海居住类遗产保护与更新背景

上海拥有丰富的居住类城市遗产资源，但长期强负荷、粗放的使用导致历史住宅老化严重，室内居住环境持续恶化，保护与更新不尽如人意。随着拆迁安置的难度日益增加，历史环境延续性日受关注，上海2017年明确提出中心城区将保留730万m2里弄住宅的目标，建筑室内空间更新和居住质量提升成为当务之急。

近年来，“留房留人”的修缮改造模式，在大部分居民不搬迁的前提下，通过一定的政府投入带动居民投资，对厨卫等室内空间进行小规模改善，在一定程度上保护了里弄风貌，提升了居住质量，实现了渐进式改变，取得了一定的成效（如春阳里）。但“留房留人”的模式也常存在着居民协调难、满意度低，政府投入高、回报小，部分项目增量大，历史建筑原真性受损害等问题。

并且，政府主导的室内空间改造也面临不小的困难：经过长期发展，旧建筑室内空间分隔状况非常复杂，即使规模微小的更新改造，往往也涉及数户家庭的空间利益。如果没有“赋权的参与式治理（empowered participatory governance）”[1],社区往往会形成强烈的排斥力，抗拒政府干预[2]。

较典型的案例是老城厢的聚奎新村（图1）。该住区建于20世纪60年代，厨卫设施欠缺，违法搭建现象严重：309户居民中有262户存在各类违建，原有2～3 m宽的弄堂逐渐被居民们自搭的“小隔间”蚕食，自发搭建的构筑物在两根细细钢管支撑下搭建到了6层，破坏老城厢风貌的同时也造成严重的安全隐患。2016年，黄浦区政府将居民暂时迁出，对建筑进行整体修缮。原违建“吊脚楼”被拆除，建筑结构得到加固，每户置入了独用厨卫设施。2017年1月起，居民陆续回迁。修缮成果最初获得了居民的认可与好评，但在数月之后，却有近三成的居民上访（2017年3月28日，由徐汇区历保办、同济城市与社会中心、同济亚太遗产中心联合举办以“居住类直管公房历史建筑宜居性修缮”为题的学术座谈会，此处信息来自会上徐房集团专家发言）。原因是，居民们在相互比较后，发现出于建造质量、室内格局等多方面考虑，设计人员给每户增加的空间面积不完全均等，因而产生强烈不满情绪。居民认为，既然改造工作由政府主导，利益分配不均造成的“损失”也应由政府补偿；政府部门虽掌握了主导权，但同时也拥揽了大量责任，致使修缮后续工作陷入被动局面。

在此背景下，本文以建国西路620号保护修缮方案设计为例，探索如何协调居民利益，平衡政府与社区权责，对居民在保护与更新中的行动进行引导、鼓励和利用，从而建立可持续的保护与更新方式，取得令人满意的保护与更新结果。

2 基于社区参与的居住类遗产保护更新理论与实践

2.1 国际：从沟通规划（Communicative Planning）到联合生产（Co-production）

国际上，社区参与被认为能够降低旧住房更新的社会成本，越来越多地容纳到城市更新决策与实施主体中[3]。较早的社区参与见于美国20世纪70年代的“社会建筑”运动，成立了由社区代表控制的非盈利组织“社区发展公司”，负责“社区发展规划”的编制和实施，有权决定资金的使用。此后以20世纪80年代哈贝马斯“交往行动”理论为基础，形成了“沟通规划”“协作规划”和“协商规划”，倡导规划师使用沟通技能表达弱势群体的价值判断，帮助社区居民参与城市更新全过程[4]。

20世纪90年代末，由于正规民主制度在实现民主政治理想方面逐渐失效，联合生产（co-production）作为源于全球南部新的政社合作方式得到日益广泛的讨论。联合生产指社区依赖自己的能力改善居住环境，强调政府在资源、技术专家和主干服务（trunk service）方面与社区在本地信息、时间、技能和支线服务（feeder service）方面进行优势互补，发挥协同效应，认可渐进式社区赋权的重要性。联合生产的优势在于能够贴合居民需求，高效利用个体投入，在政府不愿（unwilling）或无法（unable）提供服务时取得意想不到的良好效果[5]。

图1 聚奎新村修缮前（左）后（右）对比

然而相较于沟通规划与协作规划，联合生产常不可避免地越过或违背现行规定，在非政府组织的介入下常采用社会运动、抗议等冲突性策略，意味着“权力平衡的本质改变”，具有高度政治性，还可能产生不良的社会后果。因此，有学者提出“将权力保持在政府控制下”仍有必要，由公共部门主导联合生产仍有可能[6-8]。

2.2 国内：参与机制建构与产权关系调整作为关键议题

在国内，随着经济体制改革的深入，社区承担着越来越多的社会职能，成为城市治理的重心。其本质在于倡导权利分散，选择具有地方适宜性、相对独特的城市发展道路[9]。

国内居住类遗产保护研究有两个关键议题。一是构建社区参与机制，提出建立听证会等沟通对话机制[10]、建立社区规划师制度[3]、鼓励引入非盈利组织调解城市更新利益矛盾[4]、赋权居委会自主管理社区公共福利事务[11]等多种策略。二是调整产权关系，相继提出有产权私有化[12]、产权公有化[13]、产权公私共有[14]等解决方案，以期激励居民投身、投资于历史建筑保护修缮工作。但目前学界普遍认为，居民参与的深度与广度不够，对规划的影响及参与、组织能力较弱，缺乏专业支持[4][11][15]；也有学者指出，目前相关讨论仍以理论研究为主，而结合实践从操作层面出发的探究较少[16]。

2.3 《梦想改造家》的启示

近年来，上海东方卫视一档家庭空间改造节目《梦想改造家》引发了对居民主导的居住遗产保护、修缮和改造模式的广泛关注和讨论。节目每期应住户要求，邀请设计师对住宅进行更新改造。从结果来看，这种改造模式聚焦于居民个体需求，能够调动居民参与建筑修缮和更新的积极性，通过“展示”与“边学边做”，促进了知识在社区内的传播[17]，具有较高的修缮效率，取得了令居民满意的更新结果，受到了公众的好评。但这种模式也遭到了政府部门与专家的批评：由于房屋结构和遗产保护知识的缺乏，设计师和居民在改善室内格局时常采取下挖地基、拆除承重墙等不当措施，严重损害了历史建筑的真实性，造成结构与消防安全隐患，与遗产保护和民生改善的目标背道而驰，并且这种改造还存在产权上的争议。在保护与更新中如何发挥居民参与的优势，同时避免居民自主改善行为存在的弊端，是一个值得探索的重要问题。

2017年，同济大学在上海市徐汇区房管局支持下，以建国西路620号为试点开展了居住类历史建筑保护更新课题研究，笔者是保护更新方案的主要设计人员。

3 居住类遗产保护与更新实践

建国西路620号花园洋房（图2）紧邻波兰领事馆，建于1924年，建筑面积617 m2，为局部四层，砖木结构，德国青年派风格，现为上海市优秀历史建筑和徐汇区登记不可移动文物。

建筑曾作为机关幼儿园使用，后曾改变格局，分给幼儿园的教职员工作为福利性住房。经过长时间发展，建筑内现住有14户居民，居住密度远超设计之初。建筑每层可分为私密的居住空间和同层居民共享的公共空间，公共空间内设有一处卫生间和一处厨房间。居住面积最小的一户位于底层，面积仅为5.8 m2，居住条件整体较差。

2017年3月，针对该建筑开展了保护更新研究工作，目标不只在于建筑外观整治，也希望内部居住条件能有所改善。沟通协调过程中，居民们普遍反映希望拥有独用厨卫，研究人员基于这一诉求展开了方案设计。然而随着设计的推进，保护更新工作逐渐显示出其面临着两个障碍。

3.1 障碍一：内部利益矛盾难调解，参与机制存在缺陷

保护与更新面临的第一个难题是居民间空间利益关系复杂，而现行公众参与程序未能让居民深度参与保护更新方案设计，达成共识。

方案共设计了两版。第一版方案中，设计人员更改了部分户型，腾挪部分私密空间置入独立的厨房与卫生间，而每一层楼仍保留了一定的公共空间。但该方案弊端在于，居民认为户内居住空间使用权归自己所有，政府的修缮行为应限制在公共空间内开展，不能侵占居民的既有居住空间。

图2 建国西路620号使用现状

图3 建国西路620号地下室层平面现状（左）与修缮方案（右）对比图

第二版设计方案（图3）中，设计人员使用轻便隔断物将每层公共空间划分成若干厨卫单元，与相邻住户的居住空间进行规整、合并，使得各户均能享有独立的厨卫空间，同时保持原有居住面积不减小。但这一版设计方案被认为其实施仍存在较大困难。原因在于，各户增加的厨卫面积不均等的情况难以避免。以反差最明显的底层5号住户与2号住户为例：2号住户原有居住面积5.8 m2，设计方案为其增加了9.42 m2的厨、卫、储藏空间，约为原居住面积的162.4%；5号住户原有居住面积24.9 m2，设计方案为其增加8.51 m2的厨卫空间，约为原居住面积的34.2%。所增加的厨卫面积比例的差距可预料地将引起5号住户的反对，认为其原有面积比2号大3.29倍，方案中分配给自己的厨卫面积也应比2号住户大得多才符合公平原则。类似情况还包括，首层的3号住户可预料地不会同意将自己原有居住面积的一部分分给6号住户作为厨卫，尽管在方案中3号住户损失的居住面积得到了相应的补偿。大量的利益协调工作将使设计师劳累疲惫，延缓更新进度。

一个较理想的解决方式是，在更新项目成立之初，居民就利益分配达成共识，并直接参与设计环节，设计师根据居民需求开展设计。但目前这种方式缺少制度支持（图4）。目前，居住类历史建筑更新项目中，涉及居民参与的主要有两个环节：①征询意见和委托改造。改造实施计划需征求全体公房承租人或者业主的意见，在征得2/3以上公房承租人或者业主同意后，可以委托建设单位具体实施有关改造工作。②听取意见签订协议环节。针对改造项目规划设计方案和综合改造实施方案，公房产权单位应当与所有公房承租人签订改造协议。而在涉及到改造设计方案“计划立项”阶段与“规划设计与工程实施”阶段时，居民参与程序并未被引入。

如聚奎新村所示，居民参与程度较浅、参与环节集中于项目后期，导致居住类遗产更新中政府、设计施工单位与居民间信息不对称、缺乏沟通；居民间的利益关系从项目一开始就未能得到仔细研究和调和，居民的诉求在方案中也难以得到回应。当居民们同一时间集体涌入“签订协议”环节，被要求接受改造方案时，积压已久的矛盾很可能会集中爆发。

3.2 障碍二：所有权人与使用权人权责利关系不平衡，权力相互制约

保护与更新遇到的第二个困难是该设计方案在与政府部门的沟通过程中未获支持。原因主要在于特殊的公房产权制度（图5）。上海历史建筑产权性质相当复杂，现行公房制度中房屋所有权与使用权相分离、权责利不对等现象严重，这也是目前居住类遗产保护面临重重困境的关键性因素[18]。

上海居住类历史建筑以公有房屋为主，其产权主要分为两部分：所有权归国有，使用权归居民，后者的权利人姓名与居住面积以“房卡”形式登记在册。计划经济时代的公房承担了作为国家对公民或单位对职工的福利住房的任务；而随着《上海市关于出售公有住房暂行办法》《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》《上海市公有住房差价交换试行办法》《上海市房屋租赁条例》等法律法规的颁布，公房使用权权能构成发生了根本性改变，公房逐渐“准私有化”[19]。在目前公房租赁关系中，使用权人的权利远大于所有权人。例如，使用权人可以以极低租金享有永租权，并享有房屋转租后全部收益，却无需承担修缮义务。有关建筑修缮的事宜——大至结构维护、小至门窗构件维修，居民往往事无巨细均寻求物业或相关部门解决。

图4 上海公有房屋综合改造流程

图5 上海公有房屋产权分析

这造成一个悖论。一方面，政府承担着大量修缮义务，却无法行使对公房的使用、收益和处置权能，也无法从房屋更新中获取回报；若无居民许可，政府部门也难以进入房屋室内，实施结构与空间的修缮与更新。例如“二次供水”改造，即常因涉及居住空间格局变动而遭居民抵制，难以推行。旧房改造投入大、无回报，政府积极性有限。另一方面，与“梦想改造家”所招致的批评相似，若未经政府部门批准，承租人也不得随意进行房屋修缮与更新。但事实上，过去很长一段时间内，公房的不合理使用、不爱惜使用的情况相当普遍：承兴里改造前加建、扩建现象严重；安乐坊部分建筑立面窗的位置、形制均有改变；懿德公寓部分居民对室内空间格局进行了重新划分，增设了卫生间、厨房等设施，致使建筑加速老化。一些里弄建筑甚至被居民有意置于“任其衰败”的境地，以获取拆迁补偿。政府与承租人的权责不对等、权力相互制约，致使居住类历史建筑的保护与更新陷入僵局。

4 基于社区参与的居住类遗产保护与更新策略初探

针对实践中遇到的两个障碍，笔者参考国内外相关研究与案例提出解决方向，重点在于完善、深化社区参与居住类遗产保护与更新的机制，调整政府与居民间的权利、义务与收益关系。

4.1 建立自主协商机制与参与式规划程序

4.1.1 社区组织主导建立协商机制

鉴于居住类遗产错综复杂的空间使用现状，有必要建立合适的内部协商机制，使居民在更新项目的初期阶段完成利益协调，达成共识，以便后续设计工作的顺利开展。对此可依靠居委会较强的组织动员能力，赋予居委会一定的财权和事权[11]，由其牵头在第三方专业机构协助下开展协调工作。

2016年，黄浦区外滩街道与非盈利组织“仁人家园”合作开展的“室内改造项目”可提供一定的经验借鉴。该项目由社会组织召集志愿者提供技术支持，由企业捐赠资金，由街道、居委会牵头，为自愿报名的家庭登记改造诉求、汇总家庭情况、组织评审会筛选合适的家庭；入选家庭在改造开始前则须在邻里协调、合规改造和房屋自住等方面与社会组织达成约定。以此，居民协商在项目初始阶段即可完成，后续工作开展顺畅。

建立协商机制的另一层意义在于为居民自愿退租公房奠定基础。从长远来看，里弄房屋修缮改造需解决目前居住密度过高的问题，否则会固化不合理的居住格局，促使本地居民将住房外租，加快使用者流动和房屋老化速度。类似建国西路620号的保护与更新方式需要以居住密度降低为前提。协商机制的建立将为居民自主选择“走”或“留”提供条件，针对“走”的居民可探讨收回公房承租权或转租权的可能，针对“留”的居民则应关注居民诉求，根据建筑特征进行个性化居住空间调整，实现原社会文脉的延续与更新。待房屋居住密度降低到合理水平后，修缮改造方案难度将大大降低[19-20]。

4.1.2 鼓励“门洞”和楼栋自治

参考杨浦“美丽家园”实践，可在更新项目立项阶段制定“修缮项目清单”。可让居民以“门洞”为单位讨论勾选有修缮更新需求的项目，整个“门洞”达成共识后，征询本楼栋居民意见，向相关部门提起更新申请，相关部门派遣施工团队，投入资金，实施改造。在方案设计阶段，居民与设计师可建立临时工作小组共同商讨设计方案。

较成功的经验可借鉴老旧小区加装电梯机制。其主要依靠本楼栋居民自治，在征得本楼2/3业主同意以及小区一半的业主同意的情况下可提出立项申请，完工后将获占施工金额的40%、最高28万元的政府补贴。居委会、物业以及政府部门在其中协助居民完成审批流程。在较强的行动意愿和较成熟的政策支持下，2019年上半年，上海市共有331幢房屋完成电梯加装，取得了一定成效。

4.1.3 建立参与式规划设计程序

为积极利用居民的投入与行动，获得令居民满意的更新结果，可着重在方案设计阶段增加居民参与频次，加快社区规划师制度建设，引入设计研讨会、公众听证会等制度，使规划师成为居民的专业顾问，鼓励居民参与方案设计，投入到居住类遗产保护更新的全过程中。

2018年开始的黄浦区承兴里改造工程（图6、7）作出了有益尝试，提出了“一户一策”方案。设计师在项目之初，与每一户签约居民进行沟通、聆听需求，对设计方案反复修改，使其尽可能地与改造前居民的空间使用习惯相贴合。方案细节深入至窗扇的开启方式、家具的摆放位置等。此外，改造中还制定了“装配服务清单”，居民可对厨卫面积、家具外观、插座位置等进行个性化配置。

4.2 调整居民与政府收益关系，明确双方修缮权责

4.2.1 调整“权利束”构成，设置差异化租金标准

制度经济学认为完备产权是一种理想状态，包括资源利用的所有权利，这些所有权利构成了“权利束”。在当前公有房屋使用权人同时拥有转租收益权的现状下，所有权人可将包括修缮、更新在内的部分权利让渡给使用权人，允许并通过补助鼓励使用权人对房屋进行合理的自主维修与改造。同时，政府亦应调整目前公有房屋租金标准，针对自住、转租两种情况制定差异化租金，改变公房修缮投入大、无回报的现状，增强保护与更新的可持续性。

图6 厨房可根据居民需求进行个性化配置

图7 房间可依居民诉求改造

成功经验可借鉴法国“里昂红十字城改善居住计划”。该计划通过差异化补贴策略，鼓励历史街区居民自助更新，根据建筑用于出租或是自住，财政补贴分成两类。对于出租情况，若房产所有者希望根据市场收取租金，则最多提供25%的补助；若9年内按照社会住宅标准收取租金，则提供至多55%的补助；若9年内按照最低租金标准收取租金，则提供至多85%的补助。对于自住情况，公共部门根据家庭收入提供一定比例补贴。同时，里昂通过一些非政府组织（NGO）帮助居民进行修缮管理，若社会住宅承租人未能按时缴纳租金，这些组织会垫付租金，保证房产所有者权益[21]。

4.2.2 制定保护利用导则，明确政府与居民修缮权责

为明确政府与居民权责，引导使用权人合理开展自主修缮，应加快制定历史建筑《保护利用导则》。目前，上海市静安区文物管理中心已于2018年10月委托同济大学建筑设计研究院，以懿德公寓为试点开展《文物建筑保护利用导则》（以下简称《导则》）制定工作，《导则》对建筑的重点保护部位、可自行修缮的内容、自行修缮的技术要求、需向相关部门报批的修缮内容和相应的报批程序进行了明确（表1），以期提高文物管理工作效率、规范居民日常修缮和改造行为，避免历史建筑在使用中受到破坏。

5 结语

上海里弄修缮改造应着眼于保留保护，关注居民的诉求和住房改善，实现原社会文脉的延续与更新[20]。相较于近年来由政府主导的自上而下“留房留人”的改造所存在的居民难协调、满意度不高、政府投入大、无回报等问题，自下而上的保护更新方式能够灵活适应居民需求，有效利用个人投入，在政府难以提供修缮等服务时取得预料之外的良好效果；但后者有时也会违背或突破现行规定，需对居民行为加以引导和规范，适当调整现行参与程序、产权制度和相关管理规定，在发挥居民自主行动优势的同时，降低制度成本，消除社会风险。

表1 《导则》中居民可自行修缮内容及须审批方可实施内容一览表

建国西路620号的实践显示，居民内部利益矛盾难调解，参与机制欠缺，以及居民与政府间权责不均衡，权力相互制约是社区参与保护与更新工作的两大阻碍；建立社区自主协商机制和参与式规划程序，调整居民与政府收益关系并明确双方修缮权责，是制定保护与更新策略时需考虑的两个重要方向。在此基础上如何调整和优化公房管理值得后续进一步研究。此外，规划师与建筑师在保护与更新中应转变角色，从过去“全能”型专业专家转向注重“行动研究方法”[22]，“提供正确指导而非控制全程”，“提出合适的问题”而非提供答案，发挥“教育（teaching）”的作用[23]，做居民诉求的“代言人”和社区与政府间的协调者。

（感谢周俭老师与钟晓华老师对课题研究的帮助。本文阶段性研究成果曾在2020年3月美国佐治亚理工学院“Divergence in Architecture”博士生论坛上交流，感谢会上专家的指导与建议。）