民进党执政初期的台湾少数民族政策及其影响

毛伟 吴楠筝

摘 要：民进党执政期间，台湾少数民族政策在政治、经济、文化教育等领域内发生重大变化。然而，以政治为优先考量的事后补救的政策加之执行力差异，民进党执政初期的台湾少数民族政策成为了其追求政治利益的工具和资源，难以满足台湾少数民族的现实需求和可持续发展。

关键词：民进党；执政初期；少数民族政策；影响

中图分类号：C956 文献标识码：A 文章编号：1003-1332（2020）04-0031-06

20世纪80年代在台湾岛内掀起的“原住民运动”以其强大的震撼力冲击了当时执政的国民党当局。台湾实行“政党轮替”制度后，族群议题被民进党作为文宣工具和选举机器紧紧掌握，并成为其胜选的重要因素。2000年民进党上台执政后，因应台湾少数民族抗争的诉求，在政治、经济和文教等方面颁布实施了多项特别针对台湾少数民族的政策，客观上对台湾少数民族的政治地位、民族归属、身份认定、语言教育、文化传承、经济发展、土地保护、就业优惠等提供了一定的制度保障，但“画饼充饥”式的政策规划与设计并不能真正解决台湾少数民族所面临的社会困境和可持续发展，政策实施效果堪忧。[1]

一、政治方面

陈水扁于2000年大选前推出《“原住民族”与台湾政府新的伙伴关系条约》[2]，主张与台湾少数民族社会建立“新伙伴关系”，此条约经2002年陈水扁以台湾地区领导人身份，通过与台湾少数民族各族群传统的缔约仪式，代表台湾当局与少数民族代表签订《“原住民族”与台湾政府新伙伴关系再肯认协定》，为上述条约内容提供了实质效力，也成为陈水扁政府实行台湾少数民族政策的指导方针。根据陈水扁提出的《台湾“原住民族”政策白皮书》和签署的《“原住民族”与台湾政府新的伙伴关系条约》的主要内容，民进党在执政期间主要从以下四个方面实施少数民族政策，以因应台湾少数民族在政治上的诉求。首先，民进党推动与落实上述两个文件中的主要内容，包括承认台湾地区“‘原住民族之自然主权；推动‘原住民族自治；与‘原住民族缔结土地条约；恢复‘原住民族部落及山川传统名称；恢复部落及民族传统领域土地；恢复传统自然资源之使用、促进民族自主发展；‘原住民族立法委员回归民族代表等”；其次，在法律法规上推动“‘原住民族宪法专章草案”的草拟，建立民族身份审核认定的机制；第三，在行政上促进都市少数民族的整体发展，均衡发展少数民族地区，对少数民族地区实行预算补助和保障基本建设经费等；第四，推动少数民族参与国际交流互动。虽然签署2002年的《“原住民族”与台湾政府新伙伴关系再肯认协定》的台湾少数民族各族群代表的产生方式不尽相同，也并未取得各族群之共同承认，但基本都属于名望人士。由于该协定签订后并未有任何行政机构接续开展相关工作，故而该协定更多地只是象征意义和宣导作用，并无实际效果。

在行政机构上，1996年成立的“行政院原住民委员会”，于民进党执政后的2002年正式更名为“行政院原住民族委员会”（简称“原民会”），专职办理台湾少数民族事务，是台湾当局有关台湾少数民族事务的最高主管机关。

在立法方面，民进党执政后的台湾地区立法机构和行政机构制定和通过了诸如“原住民”自治法草案（2001）、“原住民族”工作权保障法（2001）、“原住民”身份法（2001）、“原住民族”语言发展法草案（2003）、“原住民族”基本法（2005）、“原住民族”生物多样性保障法草案（2005）、“原住民族”认定法草案（2006）、“原住民族”地区自然资源共同管理办法（2007）、《“原住民族”自治区法》草案（2007）、“原住民族”土地及海域法（2007）、“原住民族”传统智慧创作保护条例（2007）、“原住民族”文化事业基金会设置条例（2008）等，还修改了文化遗产保存法、森林法、温泉法等30多个涉及台湾少数民族的相关法律条款，形成了相对完整的台湾少数民族法律体系。这些法律法规的内容涵盖台湾少数民族社会生活的主要方面，但历史与现实的因素导致相关工作执行迟缓且难以真正落实。

由于多方面的原因，对台湾少数民族的身份认定和族群划分在历史上就一直存在爭议，经历过“生番”与“熟番”、“山地同胞”与“平地同胞”等不同分类。1995年台湾地方当局大幅修改《姓名条例》及《姓名条例实施细则》后，山地少数民族争取权利的运动也刺激了曾经被视为与汉人无异的平地少数民族加入到“原住民运动”中。为应对层出不穷的族群身份认定需求以及利用族群身份操控选举政治，民进党执政后台湾当局先后制定了“原住民族”基本法、“原住民”身份法、“原住民族”族识别认定办法（2002），之后“原民会”又以此为基础，相应制定了一整套关于族群认定的法制化标准作业模式，包括接受提案、专家学术审核、委员会审核与报行政机构表决等流程。[3]在原有九个族群分类的基础上，又新增了对五个族群的认定，其中有两个是平埔族群，它们分别是邵族（2001）、噶玛兰族（2002）、太鲁阁族（2004）、撒奇莱雅族（2007）、赛德克族（2008）。更多的族群被认定虽然满足了部分少数族群的诉求，但客观上加剧了台湾少数民族整体的分裂瓦解，不利于民族团结。

二、经济方面

土地问题是“原住民运动”的核心诉求之一。早在1948年，国民党当局就颁布了《台湾省各县山地保留地管理办法》，以求规范台湾少数民族的土地管理与利用。此后该法案历经多次重大修订，终于在1990年修订成《山胞保留地开发管理办法》。随着“原住民运动”的不断高涨，民进党于上台前后，由陈水扁与少数民族订立了“新型伙伴关系”，在2000年推出了新版的《“原住民”保留地开发管理办法》。2004年又修订《森林法》，规定少数民同胞可以依照生活习惯在位于传统领域土地的森林进行砍伐。更重要的是，该法律明确了台湾少数民族的“传统领域”，从而使得他们的土地所有权有了法规保障。[3]2005年，台湾地区立法机构又通过《“原住民族”基本法》，进一步从法律层面回应台湾“原住民运动”的相关诉求，明确了台湾少数民族的土地包括传统领域与既有保留地，以法律形式提出了保障少数民族土地权利的指导原则和司法准绳。在颁布上述法规之前的2002年，台湾地方当局就开始委托大学、研究机构勘定少数民族传统领域，制作部落地图等。这些举措不仅给台湾少数民族的生存空间划定了界限，同时也是对其“原住民”身份进行认定的基础。

2005年发生的“司马库斯（Smagnus）榉木事件”引发了少数民族与政府部门对传统领域认定和司法解释的争议。当司马库斯族人的传统生存智慧遭遇现代文明暴力，尽管族人因为《“原住民族”基本法》规定的传统领域而免于牢狱之灾，但这一台湾司法史上第一个关于少数民族在部落传统领域内拥有资源合法使用权的判例，却并未延伸成为少数民族对部落传统领域的全面性管理制度。换言之，“自然主权”和“自治权”问题在实质上仍然得不到实质性保障，少数民族的习惯法与文化认同在遭遇现代法律规则时依然处于弱势地位。[4]事件发生后，经过台湾少数民族持续两年的抗争，民进党当局最终于2007年底制定了《原住民族地区资源共同管理办法》，宣告台湾少数民族在保护其传统领域内的土地及相关权益方面取得局部性胜利。2007年1月，台湾当局又先后核定“补办增划编‘原住民保留地实施计划”，发布“公有土地增划编‘原住民保留地审查作业规范”，修订“公有土地划编‘原住民保留地要点”及“公有土地增编‘原住民保留地处理原则”等，从实践层面对台湾少数民族传统领域的土地问题细化，增强其在实际中的可操作性。同年11月，《“原住民族”土地及海域法（草案）》通过台湾行政机构审查，台湾少数民族土地管理的适用范围被推广到所有传统领域的土地、海域和保留地。至此，台湾少数民族传统领域的土地问题涵盖了生活中所涉及的山脉、森林、猎场、河流、平原和海洋等空间，成为连接族人、部落与历史的认同符号和文化命脉。但另一方面，这些补救措施的推行并未从根本上改变台湾少数民族的弱势地位和法律困境，故而又先后发生了2011年鲁凯人“拾漂流木”和2013年太鲁阁人“铜门运木”等类似事件。正如有学者评价指出的，“历史造成‘原住民失去传统生产生活领域的土地是事实，但是现实中台湾当局‘保留地政策形同虚设，对‘原住民土地利益维护不利，引导和保障‘原住民开发、管理、利用和经营方面的政策缺失或不落实，则是造成‘原住民土地问题的根本原因。” [5]

民进党当局还通过行政机构推行“健康社区六星计划推动方案”、“‘原住民部落永续发展计划”等政策，协助少数民族部落建立整体发展模式，鼓励部落依靠自然地理资源、人文风情特色以及部落特殊习俗等，促成少数民族部落的可持续发展。[6]127在传统领域的开发方面，民进党当局数次修订《“原住民”保留地开发管理办法》，来推动政府与少数民族部落共同管理体制、调查少数民族地区生物多样性、借助其传统智慧促使恢复土地生产等，以促进传统领域的可持续发展。该办法的主要内容包括：明确保留地的主管机关和执行机关；对保留地的性质进行规定，明确所有权属于台湾地方当局，少数民族享有“耕作权、地上权”以及取得“承租权、无偿使用权”等；规定保留地的继承与转赠，不允许转让、出租给非少数民族群体或个人；政府有关部门可以通过合作、共同或委托经营方式规划保留地的开发利用，鼓励少数民族在保留地开发矿业、土石、观光休憩、加油站、农产品集货场仓储设施、开发工业资源、兴办文化保护与社会福利事业等。[7]53-60

市场化与都市化推动了台湾少数民族进入都市生活，受制于教育水准不高，缺乏专业技术和职业培训，少数民族同胞往往从事的都是以体力为主工种居多，在管理、专业技术等领域就业率偏低，加之劳动力市场中存在的歧视少数民族的观念以及外劳市场的开放，更使得这部分就业群体雪上加霜。为了增加就业，民进党当局制定实施了多项就业法律与政策，一方面纠正和禁止台湾少数民族在就业问题上遭受歧视，另一方面促进少数民族就业，增加收入，改善其生活。在促进台湾少数民族就业方面，民进党主要颁布了两项法律，其一是2001年的《“原住民族”工作权保障法》，其二是2005年的“促进‘原住民就业方案”。前者对各级政府在促进少数民族就业方面的职责做了明确规定，并制定了一些奖惩和帮扶措施，具体分别由“原民会”和“劳工委员会”掌握；后者則分别针对少数民族聚居区和非聚居区，提出了多项短期和长期就业增长计划。这些措施主要包括四类：强制保障就业名额、创造就业机会、培训职业技能和提供就业服务等。其中，在“强制保障就业名额”方面明确规定，各级政府机关、公立学校和事业机构保证一定的少数民族雇佣比例，对未达标者依最低薪资，向“原住民族综合发展基金”缴纳相应金额。其次，在“创造就业机会”方面，通过发展少数民族地区相关产业来促进和带动少数民族就业，如旅游业、文化生态业和家政服务行业等，以求创造长期就业机会。“促进‘原住民就业方案”中明确提出，具体的项目包括：发展温泉、生态旅游产业；发展工艺、文化和传统技能产业；发展家政服务和养老照顾类服务产业；对聚居区发展生态旅游和传统手工工艺产业专门提供经费，委托相关营销团队提出相应营销计划等，从产业发展的角度提供少数民族的长期工作。在短期工作规划中，主要提供诸如少数民族聚居区淡季或灾后重建的临时工作机会、幼儿教育和青少年辅导、文化遗迹地区的安保等短期就业机会。通过在非少数民族聚居区由政府设置少数民族合作社辅导小组，协助设立合作社，并提供相关免缴保证金的方式等，以增加合作社获得承包相应政府工程的机会。[6]124-130对于缺乏职能技能的少数民族人士，则提供相应的培训机会。从2001年起，对家境困难或有身心障碍的少数民族提供额外的培训津贴，接收培训的少数民族由“原民会”负责协助安排工作。从2002年起，在各教会服务点通过教会给少数民族同胞提供就业信息、服务措施等，提高少数民族就业，鼓励相关机构提供多元开发就业方案。《“原住民族”工作权保障法》还特别规定，由各级行政机构定期办理少数民族就业状况调查，建立人力资源库和失业通报系统，提供就业信息服务。

三、文教方面

经历了大一统的国民党国语政策之后，台湾少数民族的文化教育逐渐走向“多元化”发展的道路。受此影响，1998年国民党当局颁布《“原住民族”教育法》，在“原民会”中设立“民族教育审议委员会”，教育主管机构推动和实施了第二期“发展与改进‘原住民教育五年计划”。

民进党执政后，在台湾教育主管机构公布《国民中小学九年一贯课程（第一阶段）暂行纲要》（2000）的基础上，又公布《国民中小学九年一贯课程纲要》（2003），将少数民族语言教学确定为中小学的正式语言课程之一。此纲要在2006年进行微调，并于2008年颁布修订后的新纲要。2004年《“原住民族”教育法》得到通过并实施，内容就涉及族语教学师资的配备、族语能力的认证等内容。事实上早在2001年，《“原住民”学生升学优待及公费留学办法》升学优待条件的规定中列入了台湾少数民族文化及语言能力证明，将族语能力认证与升学优待政策挂钩。[8]为保障族语教学的进行，2001年台湾教育主管机构制定了《办理“原住民”英语及族语教学辅助要点》，将“原住民族”语言与客家话、闽南话并称为乡土语言，并制定、编辑相关课程纲要和教材，在高等教育机构内设置乡土语言系所等。“原民会”出台《“原住民族”语言能力认证办法》（2001），并举行首次族语能力认证考试（2001年12月）。这一认证制度的内容主要包括：认证对象为全体社会成员；认证方式为书面审查、荐举、笔试和口试；对少数民族语言考试有明确的考试内容和考核方式。由于该政策与台湾地区大学录取考试挂钩，少数民族应届毕业生可以享受相应的分数照顾，因此这一政策产生了较大影响。又由于牵涉面广和负面影响突出，2005、2006连续两年停办了认证。[9]259-297

伴随着少数民族语言考试的规范化，对少数民族语言书写的规范化也相应展开。“原民会”与教育主管机构在2005年颁布了《“原住民族”语言书写系统》，以罗马字母为基本，以族为单位，一音一字母，尊重族人语感和文字书写习惯等为原则，建立少数民族语言书写系统，力求保证少数民族语言书写的系统性，解决族语書写容易产生歧义的问题。2006年，民进党当局提出《“原住民族”语振六年计划》，意图全面振兴并落实“语言权”，进而复振民族语言，更为重要的还在于凸显少数民族的主体性，最终提升少数民族语言为“国家”语言或官方语言，而其背后隐含的真正目的是，以南岛语族相异于其他中华民族语言来宣扬台湾少数民族“南来论”，建构“民族台独”理论。[10]

与上述法律法规相配套，民进党执政后在各地广泛设立少数民族教育、文化传播机构。2001年东华大学创办“原住民民族学院”，时至今日已发展出族群关系与文化学系、民族语言与传播学系、民族事务与发展学系、民族社会工作学士学位、“原住民族”发展中心、“原住民族”文化与传播中心、“原住民族”学生资源中心等集科研教学为一体的机构，成为台湾少数民族民族文化与艺术发展的重镇。该校编辑出版的“台湾原住民族季刊”、“东华原住民族丛书”等，成为台湾少数民族知识分子开展族群研究的主要阵地。在成人教育层面，台湾从2002年9月开始在各地广泛成立部落大学，目的在于传承台湾少数民族文化经验智慧及知识，强化部落在少数民族文化教育传播、传承上的独特功能，对成人进行族语教学是其重要内容。截止2011年12月，台湾先后在花莲、桃园、新竹、台东等地共设立部落大学15所。[11]民进党执政初期创办的“原住民”电视台，历经台视、东森代管之后，于2007年加入“台湾公共广播电视集团”，成为非商业性的少数民族公共媒体传播平台。此外，还在全台湾建立了28座“原住民”文化馆，作为台湾少数民族区域性文化活动中心，承办少数民族文物保护人员培训和研讨会，建立少数民族文物保存导游系统，协助各级机构或团体开展文物保护工作。[11]

台湾少数民族文化复振是“原住民运动”发展的必然结果，为保护、传承和发展少数民族文化，民进党当局出台了多项文化政策，以适应少数民族文化的保护和发展需求。台湾当局先后推出了以台湾少数民族“新部落运动”（“原住民”部落社区产业发展六年计划）、文化产业之发展与振兴工作（1999）、台湾健康社区六星计划（新故乡），和整理台湾少数民族部落生活新风貌计划等为主要内容的“社区总体营造”系列工程。民进党执政后，在台湾少数民族文化产业发展方面，推出了“部落社区产业发展九十二年读作业计划（2003）”，主要包括三部分内容：推动部落产业整体发展，以帮助部落特色产业的生产和加工为主，拓宽部落特色产品销售渠道，促进部落工艺产业发展；帮助部落以自然生态资源为基础，发展旅游、观光、疗养等生态旅游产业；开设少数民族传统技艺培训相关课程辅导等。在部落复振方面，民进党当局主要实行规划自治、改革土地制度；调查传统领域和传统习俗规范；恢复部落山川传统名称；使用罗马音节标注传统姓名；开展部落历史文化研究；设立部落会议，搭建族部落自主协商和发展机制等。在具体工作方面，台湾地方当局围绕“整理传统故事和人物口述、整理少数民族遗址调查研究和文物古迹维护、整理与出版少数民族历史文献、培育少数民族文史工作者、进行少数民族族谱调查与整理”等展开；在推动传统文化艺术传承方面，主要着重于“培育传承人、帮助少数民族文艺表演团队成长、规划出版传统艺术和工艺的研究成果、推广传统歌舞、促进传统歌舞和工艺品的巡回展览”等。[12]405-460

四、特点与影响

综观民进党首次执政后台湾少数民族政策的变化，可以发现有几个主要特点：第一，台湾少数民族政策在民进党上台后变化较大，但政治考量明显更突出，这是台湾地区实行政党轮替后国民党、民进党两党博弈的结果。相比之前，新出台的政策更多地具有“台独”的政治意涵，通过凸显台湾少数民族作为政治主体的地位，来强化台湾的本土意识，以达到“文化台独”的目的。第二，台湾少数民族得到的大部分政策福利，其实是他们多年努力抗争的结果，而不是出自民进党的“善意”。民进党推出的这些政策大多属于事后补救性质，难以全面满足台湾少数民族的现实需求，而政策前瞻性的缺失，更无助于台湾少数民族经济社会的可持续发展。第三，相比大陆地区，历史因素造成台湾少数民族政策先天不足。尽管20世纪80年代开始的抗争唤起了台湾主流社会对少数民族权益的重视，但通过比较就会发现，民进党首次执政后推出的很多政策其实都参考借鉴了大陆的民族政策。但由于制度和执行力的差异，这些少数民族政策很多都停留在纸面上，难以落到实处。

2016年民进党第二次执政后，蔡英文当局在少数民族政策上依然沿用之前的指导思想，不能与时俱进，满足台湾少数民族的现实需求，促使其可持续发展。民进党当局在主观层面并非真正为台湾地区少数民族着想，而是“为了通过差异政治‘存异于他的肯认来加剧‘统独争议，以期分化瓦解台湾民众的中国、中华民族意识，在‘去中国化、‘污名化中国的氛围中构建‘台独势力鼓噪的所谓‘台湾国、‘台湾民族的‘认同政治。”[13]其次，台湾少数民族政治诉求的实现多依赖于民粹化的族群政治抗争，这种做法“在短期内固然有改变台湾资源分配模式和权力构成的功效，但从长期而言则可能造成尾大不掉的无穷后患，并极有可能使台湾的族群政治生态进一步恶化，到头来也严重危及台湾原住民自身的发展。”[14]2000年民进党执政之后，台湾少数民族问题“被主政者更多地当做一种选战工具，而不是当做涉及台湾可持续发展的重大事项加以处理”[14]。时至今日，台湾少数民族面临的诸多困境正是民进党执政后把台湾少数民族问题和少数民族政策当做“政治资源”，以各种“象征符号”精心装扮却并不实际解决的结果。比上述危害更严重的是，在政治上刻意营造和突出台湾少数民族的政治主体性，强调其与台湾其他族群尤其是汉人之间的区别，势必加剧台湾岛内的族群对抗与分裂。

注 释：

[1] 台湾少数民族，广义指生活在我國台湾地区的所有少数民族同胞，狭义指台湾的高山族和平埔族群，他们主要分布在我国台湾岛及其附属岛屿，少数散居在大陆地区。本文在狭义的意义上使用“台湾少数民族”这一概念。

[2] 本文引用的相关文件名称及内容均源自《原住民族法规汇编》（2004）和台湾“原住民族”资讯资源网。“行政院原住民族委员会”：《原住民族法规汇编》，2004年。台湾“原住民族”资讯资源网，http：//www.tipp.org.tw/index.asp。

[3] 林修澈等：《原住民的民族认定》，“行政院原住民族委员会”，2001年。

[4] 陈铭聪：《少数民族习惯与法律冲突案例分析研究——以台湾地区“风倒榉木案”判决为视角》，《民间法》，2015年第1期。

[5] 郝时远：《当代台湾的“原住民”与民族问题》，《民族研究》，2003年第3期。

[6] 于若蓉、辛炳隆：《“原住民”就业状况与政策分析》，黄树民、章英华：《台湾原住民政策变迁与社会发展（上、下）》，中央研究院民族学研究所，2010年。

[7] 陈小艳：《台湾原住民保留地制度研究》，中央民族大学博士学位论文，2012年。

[8] 2001年《“原住民”学生升学优待及公费留学办法》规定：招生核定录取名额外加2%名额录取；与其他特种考生一致加总分25%；取得族语能力证明者，再加10%的优待；未取得族语能力证明者，自2010年起，逐年减少5%优待。

[9] 周惠民：《台湾社会变迁下的原住民族教育：政策的回顾与展望》，载黄树民、章英华：《台湾原住民政策变迁与社会发展（下）》 ，中央研究院民族学研究所，2010年。

[10] 郭志超、吴春明：《台湾原住民“南来论”辨析——兼论“南岛语族”起源》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2002年第2期。

[11] 2011年12月“原住民族委员会”调查统计，http：//www.edu.tw/file/site_content/2013-12-8.陈信木等：《九十五年台湾原住民经济状况调查报告》，“行政院原住民族委员会”，2006年。

[12] 刘璧榛：《文化产业、文化振兴与文化公民权：“原住民族”文化政策的变迁与论辩》，黄树民、章英华：《台湾原住民政策变迁与社会发展（上、下）》，中央研究院民族学研究所，2010年。

[13] 郝时远：《台湾的“族群”与“族群政治”析论》，《中国社会科学》，2004年第2期。

[14] 陈建樾：《走向民粹化的族群政治——20世纪80年代以来的台湾原住民运动与原住民政策研究》，《民族研究》，2004年第1期。

责任编辑：刘冰清

文字校对：向华武

基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目资助“台湾‘原住民族群构建与国族认同研究”（19YJC850009）；国家社会科学基金重大项目“台湾原住民族群关系研究”（14ZDB113）。

作者简介：毛伟（1979-），男，四川渠县人，人类学博士，沈阳师范大学社会学学院讲师，研究方向：台湾高山族历史文化；吴楠筝（1995-），女，河南许昌人，厦门大学历史系2020级博士研究生，研究方向：台湾高山族历史文化。