中国特色应急管理体系制度优势研究专题系列之一：“退群”？美国退出世卫组织剧情反转？

周怡　戴澐

在美国新冠肺炎日新增确诊数不断创新高，死亡超13万，累计确诊人数突波300万大关之际，特朗普政府于2020年7月6日向联合国秘书长递交通知，确定结束其72年的世界卫生组织（WHO）成员国身份，启动退出的正式程序。当地时间7月7日下午，联合国秘书长发言人德里克（Stephane Dujarric）表示：美国的信函非常简短，只有三句话，但确认是最终版本。美国要“退群”世卫组织的消息一出，立刻在世界范围掀起了轩然大波。联合国基金会主席兼首席执行官库森斯7日表示，这一决定“目光短浅，没有必要，而且非常危险”，世卫组织是唯一有能力领导和协调全球应对新冠病毒的机构，美国终止与世卫的关系将破坏全球抗击这一病毒的努力，“使我们所有人都处于危险之中”。

但是剧情随即出现反转。当地时间7月13日，世界卫生组织召开新冠肺炎例行发布会，世卫组织总干事谭德塞表示，尚未收到美国退出世卫组织的正式信函，收到后若有其他问题，将予以回应。所以，严格意义上而言，美国退出世卫组织，尚没有正式盖棺定论。

这不是美国的第一次退群，也不是特朗普政府的第一次反转。事实上，2016年竞选时，特朗普就打出了“美国优先”（American First）的口号，而从此后一系列的操作看，美国利益优先不仅仅是喊口号，他确实是这么做的。一旦特朗普政府对某国际组织和条约不满，常见的三部曲就是政治施压、冻结会费、退群。2017年1月23日，美国退出跨太平洋伙伴关系协定；2017年6月1日，美国退出全球性气候协定——巴黎协定；2017年10月12日，美国退出联合国教科文组织；2018年5月8日，美国退出伊核协定；2019年8月2日，美国退出《中导条约》。所以，2020年7月6日，美国单方面宣布退出世卫组织完全是特朗普政府的“常规操作”。美国的频繁退群，特朗普政府的一意孤行，绝没有表面对世卫组织不满这么简单。11月美国大选在即，美国目前所面临的疫情完全失控的糟糕状态，还有因为黑人弗洛伊德死亡事件而在全国范围内掀起的大骚乱，特朗普政府必须寻找到能够帮助甩锅的“替罪羊”，转移国内矛盾，缓解国内压力，维持自身在选民中的吸引力。

同时，特朗普政府的“朝令夕改”也是“家常便饭”。譬如7月6日特朗普政府要求，如果在美留学生今年秋季选择上网课，可能面临遣返，结果仅间隔一天，美国移民及海关执法局（ICE）就发布了最新的政策文件，国际学生不再强制要求上面授课程。7月12日，ICE再次解读了新政，而目前包括哈佛与麻省理工在内的超过200所美国大学已经对此项条款发起了诉讼，同时美国17个州与哥伦比亚特区亦对特朗普政府发起了诉讼。

其实无论是退出世卫组织，还是签证新政，特朗普貌似心血来潮的行为都是有其深沉的政治考量。特朗普强行推行的签证新规是国内两党政治力量的一次博弈，也是要倒逼大學开学、经济重启，为11月的大选造势。而美国要退出世卫组织一方面是因为特朗普不满世卫组织越来越认可中国实力，越来越坚持客观的事实报道而不能“为美国所用”。3月16日特朗普蓄意开始了“中国病毒”的污名化称呼，而世卫组织卫生紧急项目负责人迈克尔·瑞安对此迅速做出回应，强调病毒没有国界，同时世卫组织总干事谭德塞也强调不要将病毒政治化，呼吁全世界团结起来对抗病毒。特朗普立马在4月宣布冻结对世卫组织的资金资助，指控世卫组织在新冠肺炎疫情期间成为“中国的傀儡”，表示要对世卫组织在新冠疫情中的举措进行评估。5月18日，特朗普再次致信世卫组织，要求其必须在30天内承诺做出改革。而在致信不到两周的时间内，特朗普又迫不及待地宣称“由于对方未能进行要求和必须的改革，我们今天将终止关系”，公开宣布将正式退出世卫组织，

所以，美国的退群是一种姿态，也是一种政治施压。事实上，在距离正式退出还有一年的时间，美国完全可以利用时间差大打政治牌。本质而言，退出世卫组织反映了特朗普政府意图煽动国内民粹主义和孤立主义回潮，通过将疫情“政治化”而破坏现有的全球多边治理体系，从而另起炉灶，构建能够体现“美国利益优先”的国际体系。值得注意的是，本次美国退出世卫组织，亦是在国际盟友普遍支持世卫组织的舆论环境中，譬如日前欧洲、加勒比和南美的18国已召开视频会议，发表共同声明，坚决支持联合国特别是世卫组织。因此，美国退出世卫组织，是国际重大事件，也是一个重要信号，是美国在单边主义、孤立主义的道路上越走越远的标志。

最后，就目前的情况而言，美国退群世卫组织的条件是否都满足呢？美国退群的后果又会有多么严重呢？

美国参众两院在1948年6月同意美国加入世卫组织时的联合决议案（Joint Resolution）中有相关规定。决议案的第四条款：因世卫组织章程没有关于退会的条款，美国保留退出的权利，但需要在提前一年提出，且美国应已付清世卫组织的一切债务。因此，根据决议，美国正式的退出将于2021年7月6日生效，但是在退出之前，美国必须履行其所有的资金承诺。联合国秘书长古特雷斯也表示，将与世卫组织进一步核实，美国是否已经满足退出世卫组织的所有条件。

美国现为世卫组织最大的资金贡献国，每年向世界卫生组织缴纳超过4亿美元的会费，而自特朗普4月份冻结了世卫组织的会费后，世卫组织的官网信息显示美国当前累积欠款2亿美元。美国同时也是世卫组织最大的人才贡献国，在世卫组织有一万多员工。在缺失美国的资金和卫生人才后，势必对世卫组织研发项目有重大影响，对于攻克卫生难题、研发病毒疫苗，控制病毒传播等都是坏消息。不仅如此，退出世卫组织对于美国自身的影响也是巨大的。美国首先无法再与世卫组织的其他成员国共享病毒信息。譬如本次新冠病毒，中国1月7日就向世卫组织提交了新冠病毒毒株，世卫组织的其他成员国就可以利用毒株样本研发检测试剂盒疫苗。同样，退出世卫组织对美国的卫生医疗企业的影响也将不可估量。

目前，世界疫情依然在蔓延。在六个半月的时间内，新冠肺炎疫情已经造成超过65万人死亡。截止7月25日，各国向世卫组织报告的确诊病例中有80%的病例来自新增最多的10个国家，约一半病例来自美国和巴西，尤其是美国新冠肺炎日新增确诊数不断创新高，累积确诊人数超416万，占全球感染病例的1/4，死亡超14万。世卫组织总干事谭德塞表示，当前各国抗疫效果大相径庭，世界疫情的“震中”仍然在美洲。而一些国家走在错误的方向，这样下去，疫情可能越来越糟糕。可预知的未来不可能恢复以往，因此，各国必须在控制疫情和继续生活之间找到平衡点，应对疫情必须坚持基本公共卫生防控措施。正视疫情，去政治化，坚持人类命运共同体，这才是抗疫的唯一正确途径。

作者简介：周怡，（1979.05.27），女，汉，浙江，博士，上海外国语大学跨文化研究中心，副研究员，研究方向：跨文化国际问题研究。

戴澐，（1982.01.03），女，汉，浙江，硕士，上海市安全生产科学研究所，高级工程师，研究方向：安全管理、应急救援。

基金项目：上海外国语大学“新冠肺炎”疫情应急专项课题  中国特色应急管理体系应对重大突发公共卫生事件的制度优势研究  2020114019