乡村振兴战略背景下乡村治理的维度与交融探析

张维维

摘 要：乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会的必然要求，是实现社会主义现代化强国的重大历史任务。乡村治，百姓安，国家稳。乡村有效治理是实现乡村振兴的重要基石，更是习近平新时代中国特色社会主义思想中推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和内在要求。依托党建引领，自治、法治、德治的“三治”维度和融合是健全乡村治理体系，实现乡村有效治理的重要路径选择。

关键词：乡村振兴战略;乡村治理;有效治理;“三治”融合

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党的十九大报告明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，并强调“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，党的十九届四中全会指指出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度···健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，2020年中央一号文件也提出了以“健全乡村治理工作体系”为主题的解决路径，建议“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范”“充分发挥党组织领导作用”。这不仅阐明了乡村治理在乡村社会本身与体制发生快速变化时代转型期的新要求，更体现了党建引领，“三治”融合在实现乡村振兴战略总要求中“治理有效”的维度关系与应有之义。

一、党建龙头：乡村治理的核心维度

习近平总书记曾鲜明指出，中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。“九层之台，起于累土”，农村既是社会发展、经济繁荣的基础和保障，也是社会治理中的重点和薄弱环节，乡村社会治理的有效运转，关系着国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。办好农村农业农民事情，实现乡村有效治理，关键在党。农村基层党组织作为党在农村全部工作和战斗力的基础，是最能直接接触人民群众国家政权的“神经末梢”，肩负着上传下达，凝聚群众，搭建党群连心桥的桥梁纽带作用，是党密切联系群众，带领人民群众在“三农”工作中攻坚克难，夺取全面建成小康社会胜利的主心骨和排头兵。因此，充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋模范作用，实现乡村和谐稳定、农民安居乐业，做到百姓富、生态美、产业兴的乡村有效治理，是乡村振兴战略得以顺利实施的核心保障。2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出“按照实施乡村振兴战略的总体要求，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，···健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局”，为新时代深化农业农村改革，加强和改进乡村治理明确了目标和方向。

经过四十多年的改革发展，我国农村社会结构正处于快速变化期，农村青壮年劳动力人口流出量大、城乡资源要素流动日益频繁，乡村人口老龄化与少儿化比例增高，农村的“空心化”现象导致乡村治理人才的“缺位”，不同社会阶层的利益诉求与价值观念多元化，大体来讲，可以划分为两种类型，一种是对土地依存度不高，对村内事务不关心的新富阶层，另一种是处于“半工半农”状态对乡村影响力不高的农民。从乡村治理的角度来看，这些重要的变量使乡村治理面临着新形势、新问题，形成了当前乡村治理的复杂样态。只有始终将党管农村工作贯穿到乡村治理体系建设的全过程，牢牢把握住党的坚强领导在乡村治理中的作用，才能保证乡村形态稳定、不动摇。自建党以来，中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，“村看村、户看户，农民看党员、党员看支部”，基层党组织的基础性作用决定了乡村治理必须坚持党领导一切工作的根本原则。早在20世纪30年代，毛泽东主席就指出“加强党的建设是克敌制胜的重要法宝。”2019年中央农村工作会议强调要加强“党对“三农”工作的全面领导，···发挥好农村基层党组织战斗堡垒作用。”习近平总书记也强调，要“采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督”，旨在要求农村基层党组织在乡村治理中发挥出的重要政治优势。

总而言之，基层党组织的建设引领与乡村治理相结合，既能够充分发挥坚持中国共产党领导的最本质特征和最大优势，确保全国上下意识形态不动摇，又能做到基层党组织与乡村社会的健康协同发展。因此，农村基层党组织在乡村实现有效治理中具有引领优势、组织优势的领导核心作用，基层组织强，则乡村治理强，必须坚定不移地强化党建在乡村治理中的“龙头”地位，唱响共治共建共享同心曲。

二、一体两翼：乡村治理体系建设的维度关系

显而易见，如何完善乡村治理体系，党中央、国务院作了战略性的部署，自从党的十九大首次提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，我国乡村治理体系逐步转变为“三治”相结合的乡村治理体系，自治、法治、德治相结合是乡村治理的理论创新与实践升华，初心是农村人民群众，焦点目标是乡村的和谐稳定繁荣。“三治”合一模式是达成乡村有效治理的重要思想创新以及重要路径选择，这种治理理念肯定了村民自我管理和内部治理的主人翁主体地位，强调扩大和激发村民自治，要求方式方法做到自治、法治、德治的三者有机统一，既充分体现了中国以人民为中心的执政理念，又彰显了法治中国、法治政府的时代要求，而且重视古代儒家德治思想在破解乡村治理中教化、引导、融合功能的历史传统，“三治”结合在乡村治理体系中的维度关系可以理解为“一体两翼”。

（一）自治“共治共建共享”：乡村治理的主体维度

研究我国关于乡村治理的政策文件发现，十九大之前党中央、國务院针对农村发展的一系列治理性政策文件核心是村民自治，不置可否，乡村自治是一种以民主形式为主的长期实践和经验。公元前221年，秦始皇以海内为郡县治天下，司马迁在《史记》中对秦实行郡县制评价道“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”，不管是正定起步，还是福建治理、浙沪主政，再到领航中国，习近平总书记始终将“郡县治，天下安”作为治国理政的基石。乡村是国家与农民关系中最基层的环节，然当前阶段，国家还无力直接面对每一个农户，加之乡村治理由于其主体多元性和内容复杂性，如何用最低成本和最小代价给村民带来高效便利的服务、良好的生产生活秩序，做到有效治理，显然，充分发挥行政村的自治功能，不仅能够激发村民的参与村庄管理的自治活力，破解政府公共物品供给不足的难题，还能将国家自上而下的顶层要求与农民自下而上的基层诉求相对接。

自治是相对于“他治”的一项制度，在我国“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，就是指广大农民群众依照自己的意愿直接行使民主权利，依法表达自由意志、做出独立决定、办理自己的事情、创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。总体来讲，我国的乡村村一级仍然是以熟人为纽带的乡土社会，依靠内部力量而形成，激发自治的内生活力，是实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的关键，我国《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章总则第一条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中也明确指出要“坚持农民主体地位”。由此可见，村民在乡村治理中占据不可替代的主体地位，乡村治理的核心是自治，自治的要义是内生动力的汇聚。而在实际村级事务工作中，部分基层干部和群众对村民参与村庄管理作用认识不够、主体意识不强，导致一些本该由村民广泛参与决策的公共事务，往往用 “集体决策” “代表决策”代替，由此出现了 “被集体” “被代表”的权利虚化现象。[姜晓萍，许丹.新时代乡村治理的维度透视与融合路径[J].四川大学学报 （ 哲学社会科学版），2019 年第 4 期.]当然，自治的本质并非放任不管，也不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式，是结合人才（乡村能人、社会精英、新乡贤等）支撑，做到村务公开，公众参与，民主决策，多层次基层协商的共治共建共享格局。

（二）法治“定分止争”：乡村治理的功用维度

中国是一个具有几千年封建社会治理传统的国家，相较于西方国家，我国的民主法治进程略显滞后，但是自从党的十五大确立“依法治国基本方略”，党的十六大提出要把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”，党的十八大阐述了全面推进依法治国重要思想，十八届四中全会绘就了依法治国新蓝图，在党的十九大报告中，“坚持全面依法治国”，被明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，再到党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，法治建设的步伐在我国从未停止过，一个个重要论述和文件纲领清晰地描绘出新时代法治中国建设的路线图，彰显了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、建设法治中国的高度重视。习近平总书记始终坚持将法治作为治国理政的重要法宝，多次强调“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，农村作为国家社会治理中最基础的治理单元，农村法治水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的建设以及国家整个法治化进程，实现乡村的有效治理，离不开法治的制度保障。尤其是在当下，农村劳动力向城镇流失严重，留守乡村的人员总体文化水平较低，特别是少数民族聚居村寨，女性文盲或半文盲程度居多，虽然经过近几年的新农村建设和改革，村民们的法治观念和意识有所增强，但法律知识的知晓和运用法治思维、法治方式解决处理问题的能力依然欠缺，习惯走“讲人情、拉关系、论势力”的老路子，这不仅是村民自身因素的制约，也和乡村法治宣传力度的不足紧密相关，入脑入心、用心用情的法律宣传效果远远大于流于形式的法律宣传;党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，反复强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重决不能动摇，随着“三农”工作的持续纵深推进，农村社会结构发生了深刻的变化，公共服务差异化、均衡化诉求难以满足，乡村冲突纠纷事件增多，基層领导干部“效应思维”突出，热衷于把人力、物力、财力投入到时间短、见效快，上级领导看得见、摸得着的公共事务上，对费时费力、于己无利的民生事业则采取敷衍了事或睁只眼闭只眼的态度;村民长期形成的文化惯习、思维方式，美好生活需要的诉求与发展不平衡不充分矛盾的凸显，村庄治理中诸如民主决策形式主义、优亲厚友、村务不公开等行为失范现象依然存在，国家顶层设计的法律法规与乡村复杂的情况未实现有效衔接，一些领域出现空白或滞后状态，如关于农村集体经济方面的法律健全完善等。综上所述因素的影响，法治筑根基、强保障的功效在乡村治理中未得到充分发挥，因此，健全乡村治理体系，将法治意识、法治理念根植人心，营造学法、知法、懂法、用法的氛围，把群众实现权利的途径和方式纳入规范化、合理化、合法化轨道，以法律的约束性和规范性调整民众参与村级事务的行为，使其逐步养成依法办事、遇事找法和解决问题靠法的习惯，通过崇尚法治在解决复杂问题、重大社会问题中的价值，进一步提升法治“定分止争”效用的影响力，削弱各种“非法治”在乡村治理中的主导作用。

（三）德治“润心扬善”：乡村治理的精神维度

“国无德不兴，人无德不立”，德治是儒家思想在中国古代治国安民的核心，儒家祠堂也不仅是祭祀祖先或先贤的场所，还是传统上的道德法庭，族长一般由宗族推选德高望重的人来担任，作为一种特殊的社会意识形态，道德一直都是维持民众心理秩序的理念和方法，德治正是以道德理念为载体发挥着规范、引领、弘扬真善美的作用，在改造人的精神世界的同时，指导着人们的社会实践活动。德润人心，随着我国现代化进程的发展，德治在农业农村社会发展和治理中越来越受重视。2018年中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确指出“以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。”2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中也提出要“注重发挥家庭家教家风在乡村治理中的重要作用”，强调道德在维护乡村良好秩序的内生力量。崇德向善，明德惟馨，精神的力量是无穷的，道德的力量也是无穷的。现代乡村，由于新媒体时代网络信息的全覆盖，电视、手机、互联网已不再是奢侈品，信息快速传播使人们的思想和价值选择复杂化、多元化，城镇化的快速推进，加速城乡间、乡村间人口的流动，冲击着村民原有的诚信、信仰、价值、理念等伦理道德，弱化了承载着乡土社会价值的教化功能、调节功能、教育功能。加之，在农村社会经济体制改革的影响下，村庄集体性实质被解构，市场化、家庭化、个体化使得农民共同体意识淡化，这对维护乡村互助互惠、诚实守信、平等友爱的公共精神、集体观念、社会责任价值体系造成较大的冲击。如何实现乡村社会人人向善、人人从善、人人为善的治理格局？中华民族5000多年文明历史的中华优秀传统文化，源自于乡土社会生产生活累积和所孕育的如乡绅贤达、家风家训、人文历史、村风民俗等，可以说中国优秀的传统文化起源于乡村、根植与乡村，必须坚持以德治为根本，将社会主义核心价值观融入治村理念，使真善美的德内化为村民的情感认同和行为准则，充分发挥德治的融合、引导、教化功能，实现自治、法治、德治的相互补充。当然，德治的形成不是一朝一夕之功，它需要环境的涵养，是一个循序渐进的长期过程。因此，德治不仅是榜样的树立，环境的熏陶，乡贤和精英的引导教化，还需要激励机制和村规民约的善治实践。

三、交融并蓄：打好乡村治理“组合拳”

乡村振兴战略的多元化决定了乡村治理的出发点和落脚点是多元化的经济社会和价值观念，以及复杂化的基层结构和管理，核心要义是通过推进政治、经济、文化、社会、生态的全面治理，实现服务于多元化、复杂化的乡村社会，确保乡村稳定和谐兴旺发展。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，····建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，”一个平等、自由和协商的社会领域始终是现代国家的根基所在，“郡县治、天下安”，实现乡村治理有效，意识形态是关键，必须在保证意识形态不动摇的基础上，充分发挥自治、法治、德治在乡村治理体系中相辅相成，相互衔接又相互补充的作用。因此，在乡村治理体系建设中，必须抓牢基层党建这个“牛鼻子”，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，充分发挥基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，实现意识形态的平稳把控。其次，前文所述，自治、法治、德治是乡村治理中“一体两翼”的维度关系，从本质来看，法治和德治具有约束功效的管理特征，法治治外，是德治的升华，强调他律;德治治内，是法治的思想基础，注重自律，两者具有一定的互补性，自治则在约束管理的特征上，强调主体性，具有双重特征。在乡村治理中，由党建引领“三治”合一的治理体系是一套由上自下、由内向外、刚柔并举、知行合一的治理理念系统。如果离开自治，法治和德治丧失相应的实施主体和对象，犹如无基之塔;如果离开了法治，自治和德治就失去了边界和保障，导致自治的内生性力量式微，德治归属失序;如果离开德治，自治和法治则缺少潜移默化的文化熏陶，自治成了無眼之泉，失去活力，法治缺乏相应柔性调控，提高治理成本。因此，自治是基石活力，不管法治还是德治，都要围绕这个中心来激发力量，法治是保障底线，维系着乡土社会的秩序与稳定，德治是心灵先锋，凝聚着优秀传统文化的精神内核。

如何确保乡村治理体系以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气？很显然，必须坚持在党建的统领下，以自治为主体、以法治和德治为两翼的互动机制下，充分发挥聚合效能，依托“三治”成就 “三共”，推进乡村治理体系现代化。

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