疫病与城市社会：历史轨迹、风险逻辑与应急管理

赫曦滢

（东北师范大学马克思主义学部，吉林长春130024）

千百年来，人类与疫病的斗争从未停歇。疫病是一种自然灾害，大多时候，它没有洪水猛兽那般凶猛，没有战场那般惨烈，但却无时无刻地不在平静中伴随着凶险。人类的历史就是与疾病抗争的历史，寄生物寻找新宿主的过程与城市化相伴而生，人口在城市的聚集使传染病得以长久存在，人类活动推动了致病生物的变异与传播。当城市日益成为多样性与差异性交织的风险社会，人口增长和经济社会的高度发达，为疫病传播提供了前所未有的便利条件，有时文明与疫病之间只隔着一趟航班的距离。对于疫病而言，现代大都市是一把双刃剑。一方面，危险病毒一旦进入城市网络，就可以“搭乘”交通工具轻松抵达世界的任何角落，让人类承受巨大创伤；另一方面，疫病也是推动人类文明发展的巨大动力，为人类营造了突破自我、走向鼎盛的契机。在疫病过后，人类不但要重新评估城市社会的发展风险，更要提升社会的风险治理水平和完善疫病防控机制，进行城市社会的自我“进化”。如果能充分认识这一点，无疑会有助于社会和民众重拾对生活的信心，增强城市社会的“免疫力”。

一、疫病与城市社会：历史轨迹与互动规律

人是城市的创造者，也是触发疫病的宿主，还是城市风险的根源。从人类历史的长视角出发审视城市文明与疫病的斗争史，通过揭示二者的互动规律和发展趋势，将疫病史纳入城市社会疏解和研究的视野，可以弥补我们对疫病历史记忆的缺失，加深我们对疫病危害的认识，提升社会的治理和危机管理水平。人类与疫病的斗争没有终点，人类只能从胜利走向胜利，而永远不存在最后的战场。有了这样理性的认识，人们才不会流失信心、丧失斗志，而是将灾难当作淬炼的磨刀石，不畏艰险、铿锵前行。

（一）疫病与城市社会的互建轨迹

在人类历史上，全球灾难性生物风险一直与我们相伴，疫病与城市的相互构建经历了自我调适（公元前 500 年之前）、疫病圈形成（公元前 500 年—1500 年）、疫病均质化（1500 年—1900 年）、新疫病体系构建（1900 年—至今）四个重要阶段，逐渐形成了疫病传播的当代图景。

在文明早期，城市就与疫病内在关联。虽然对于城市起源的具体地点、原因等问题认识不一，但按照芒福德、科特金等城市史学家的观点，城市与疫病是同步互动的，疫病的大面积传播往往以城市为载体、场域和标志〔1〕。在城市发展过程中，人类通过自我调适逐渐打破了与自然的平衡关系，将生活方式转化为文化传统，并进化为具有象征意义的体系，古老的生物圈发生了微妙的倾斜与失衡〔2〕。城市的空间布局深刻地反映了其所处区域的疫病发展方向，城市生活方式给自然环境施加的压力超乎想象，人们逐渐以影响深远、不可预知的方式重塑自然平衡。人类的患病方式发生了历史性转折，以“直向进化”为特征的进化突变，使人类的生态龛经历巨变。从城市出现到公元前500 年，人类与病原体经历多代相互调适后，产生了能让双方共融共存的相互适应模式。自然、疫病和城市形成了相互决定的关系，自然条件的差异会塑造不同的疫病类型，并构建起不同属性的城市；而不同功能和属性的城市一经形成，又会反作用于疫病的传播和变异。比较疫病与城市的起源，可以看到，不同区域往往有不同的疫病，不同城市形成独特的与疫病的互动形态。

当历史跨入欧亚文明的“均势”时代，在世界上形成了四大文明中心，即中国、印度、希腊—罗马和中东，也出现了名噪一时的城邦和大都市，如雅典、斯巴达、长安等。商业发达是雅典的主要属性，而农业发达则是斯巴达的重要特征。两种不同生产方式的城邦在发展中不断竞争，并最终引爆了伯罗奔尼撒战争。我们回顾这段文明争霸的历史可以看到，伴随着贸易的繁荣和军事—政治扩张，各个主要文明的联系和相互碰撞日益频繁，游牧、农耕和商业三种生产生活方式相互融合，在改变城市内部和城市之间，以及城市与其他区域之间关系的同时，引发了一系列的传染病流行。频繁交往使疾病可以无须中介宿主就在人类之间传播，人传人的文明型疫病不断蔓延。城市成为这些疾病存在的重要标识，麻疹、腮腺炎和天花等疫病在城市中流行，并成为永久性病灶存在于城市社会中。到公元1500 年，人类围绕各文明中心形成了四个界限分明的文明疾病圈，不同疾病圈内的传染病，一旦跨越既定边界，就会给其他地区带来致命伤害。但值得庆幸的是，没有一个文明疾病圈从根本上打破四大疾病圈的整体平衡，不同的传染病都在有限的范围内传播。城市与文明越发展，疫病对城市可持续生存的影响就越大，不断探索和构建更为合理、可持续的城市发展模式，适应并克服疫病对人类生存的冲击，成为城市治理的重要目标。

公元1500 年是现代与前现代的重要分水岭。地理大发现使海洋成为人类交往的重要通道，伴随着商业与殖民活动的频繁进行，四大文明疾病圈的边界越发模糊，旧大陆的传染病在新大陆不断扩散，对地球平衡启动了新一轮的瘟疫冲击乃至生态冲击。西班牙人启动了新旧大陆之间的疫病交流，打开了潘多拉的魔盒，给美洲印第安人带去了万劫不复的灭顶之灾。人们第一次如此直观地观察到疫病带给人类的心理和文化影响，既有社会制度和观念体系彻底瓦解，技术和知识亦随之消失。道德沦丧和生存意志完全崩溃，权威泯灭、诸神让位。疫病在摧毁新大陆的过程中扮演着重要作用，以往的社会架构分崩离析，旧有的价值体系不复存在，古老的生活方式失去意义。西方人将自己的语言和文化带到新大陆，使其成为新的生活标准。沿海城市的兴起建立了一种新的文化疆域，并与内陆城市形成竞争，最终使内陆城市黯然失色。在欧洲工业革命和政治革命之后，世界级工业城市拔地而起，凭借着经济和科技优势，世界的各个角落都被纳入资本主义城市体系之中，沦为资本主义发展的原料和劳动力供应地。全球范围内的“世界主义”和西方时代正式确立，并获得了空前发展。出乎意料的是，伴随着全球交流的紧密，遭遇毁灭性疫病打击的可能性反而越来越小。海量的交流足以保证所有人类疫病在全球人口中循环往复，只有病原体出现基因突变，或者非人类宿主的寄生物向人类宿主转移，才有可能暴发毁灭性的疫病，人类进入了疫病均质化阶段〔3〕。

1900 年是城市发生根本性变化的标志，世界城市人口第一次能够不依赖农村移民而自我维持，甚至有所增长。这意味着传统城乡关系的瓦解，城乡二元结构确立，城市化成为人类发展的中轴线。列斐伏尔认为，城市化将是引发城市革命的导火索，加快人类从工业社会步入城市社会的脚步，人类将普遍遭遇城市问题和城市危机〔4〕。在高度城市化的当代，全球灾难性生物风险事件发生的频率不降反升。威胁人类的疫病是人类未知的新病毒，这些病毒传播速度快、病毒稳定性差，对人类宿主有非凡的破坏力，会跨越物种传播，突然在城区人口中显现。同时，会造成城市医务人员和应急设施的超负荷运转和卫生服务体系的普遍崩溃。而人类对这些病毒知之甚少，它们飞速传染，又快速消失，我们不知道它们为何出现，下一次又将在哪里现身。人类与寄生的微生物之间出现了新型的寄生关系，城市人口的大规模增长以及医疗水平的提高，迫使病毒飞速进化，以求得生存的空间，新疫病体系正在不断构建，始料未及的转折不知何时出现。在我们享受城市生活带来的便利和舒适之时，人类正深陷有史以来最非同寻常和最大规模的生态动荡中。可以预见人类的未来不是稳定与祥和，而是激烈的变化和突发的震荡。

（二）疫病与城市社会的互动规律

反思历史，我们看到，疫病与城市的历史轨迹表现出如下互动规律：第一，异质与分化。城市化是一个发展要素和人口不断集聚和交融的进程，也是城市形态变迁、物态空间分化的过程。因此，在城市多样化的进程中，疫病的种类、传播方式也不断变换，不断表现出异质与分化的特征。第二，叠加与纠缠。城市化过程始终存在着一种“叠加效应〔5〕”，各种元素的复杂交错关系形成了与疫病之间的复杂关系。我们越来越难寻找到疫病起源的地点和传播途径，越来越难找到抑制疫病的有效药物，越来越难切断疫病的传播，而这些往往都是由于城市化的根本属性与特点决定的。因此，城市与疫病之间的缠斗愈加激烈，二者的叠加效应给人类带来的发展风险也愈加明显。第三，无常与易变。在时空压缩和科技发展不断加剧的城市化进程中，宿主与寄生物之间的关系加速变动、快速调整。为了适应宿主生活方式和医疗条件的改变，寄生物加速变异，传染性和潜伏性更强，人类常常面临着变化无常的新疫病而无计可施。这使人类认识到了科技发展的局限性，意识到了前所未有的风险与危机正扑面而来。

更为重要的是，疫病深刻改变着城市的“面貌”和生活方式。城市是人类文明的结晶和未来发展的方向。奥斯瓦尔德·斯宾格勒（Oswald Spengler）在《西方的没落》中不得不承认“世界历史便是市民的历史，‘世界历史’的真正尺度是城市”〔6〕。在城市发展历程中，无数的典籍都曾纪录疫病给人类带来的创伤。6世纪的查士丁尼鼠疫，借助贸易和城市从北非延伸到君士但丁堡，进而攻占了德国、法国，使全世界损失了17%的人口。14 世纪沿着丝绸之路传递的黑死病，席卷了欧洲大陆，造成了重大的人口和经济损失，改变了世界格局。因此，疫病也在改变着人类历史的走向。其一，疫病会对城市的经济社会造成冲击，给城市造成重大经济和社会损失，同时，影响着城市的兴衰与政权更迭。其二，疫病会改变人类的社会心理和社会行为。整座城市陷入极度恐惧，社会心理容易出现崩溃，摧毁人性良知和社会道德。对疾病的恐惧也会升级为社会恐怖，不同社会群体间相互猜忌，直接冲击社会结构，造成社会动荡。其三，疫病也会给城市复兴提供机遇。在经历过疫病的“洗礼”后，城市的功能会恢复，城市的“肌体”会更加强健，城市的风险抵御能力和治理水平也会相应提高。

二、疫病与城市社会：发展趋势与风险逻辑

城市社会是典型的风险社会，其生态性与多样性使我们会遭遇地球生态系统中所有其他有机物〔7〕。疫病与城市社会始终保持深层互动，是相互依存、相互对抗的统一体。在互动的过程中，疫病与城市表现出共在性、均衡性、非封闭性等特点，构成了独特的城市风险，对人类生存构成威胁。

（一）疫病与城市社会的互动趋势

1．疫病与城市社会呈现共在性趋势

城市生活的整体性与非个体性必然容易导致疫病的暴发，疫病构成了城市生活的某种“背景音乐”。新疫病体系的构建与发展正是生成于这种对社会秩序、可持续主体关系的需求。在这个意义上，疫病与城市社会同时产生、同步转换，具有共在性。一方面，城市是疫病生成的载体与母域，城市更替与科技进步对疫病的生成和转换具有推动作用。但是，无论城市规模如何扩大，科技水平怎样提高，人类都不可能从根本上消除疫病，只要人类社会存在，疫病就会如影随形。另一方面，疫病是城市风险的一面镜子，不时为城市运行与发展敲响警钟，不同类型的城市与疫病往往会制造、维持具有自身特点的疾病圈。同时，疫病的暴发也给人类提供了自我“进化”和更新的机遇，对疫病的积极应对会使城市社会实现良性发展和可持续发展。因此，未来城市社会仍然无法摆脱疫病的困扰，在评估城市风险和打造治理体系时，要充分考虑疫病这一风险因素。

2.疫病和城市社会呈现均衡性趋势

从人类早期社会到当代，环境改变与人类活动会造成一方过度发展，原有的自然均衡关系被颠覆，人类生存会陷入绝境。但人类强大的自然改造力和自然免疫力，以及有机调节能力会形成某种合力来弥合失衡状态，维持生态均衡。所以，城市社会虽然屡遭波折，但总体上保持着上升发展态势。寄生物与人类宿主总会依靠自然调适保持某种平衡，形成一种长期共存，且不失制约的关系。所以，传染病在城市中暴发后，人类会尽快找出应对方法，以减少疫病带来的影响。传染病的毒力和致命性也会在变异中逐渐减弱，从而确保在宿主族群中永续寄生。同时，痊愈的宿主会自动产生对某一传染病的抗体，以提高人类集体的免疫力，促使疫病从流行病演变为人类日常应对的“常规病毒”、地方病或者儿童病。疫病与城市社会将始终保持着动态平衡，均衡态势不会被轻易打破。因此，维护人类与自然的和谐相处和均衡发展态势是防范城市风险、提升治理水平的必然选择。

3.疫病与城市社会呈现非封闭性趋势

疫病与城市社会之间的互动始终受到宏观条件与自然环境的制约。在城市社会早期，这种制约更多体现为受自然环境的限制；到了中世纪，人类征服自然的能力明显增强，疫病与城市社会的关系受到区域间交往和经济结构等因素的影响；现当代社会，伴随着全球城市化浪潮的到来，科技性、全球性因素的影响愈加明显。正如《血疫》中所言，随着人类技术的进步与对自然的加紧开发，我们似乎闯入了一个神秘的黑暗禁地，那些原本与人类相安无事的病毒，由于其原本动物宿主被消灭，或者被当作人类维系自身生存所必需的生物资源，于是毫不犹豫地选择了人类，作为新的宿主〔8〕。

要言之，从古至今，疫病与城市社会的互动受到自然、区域性限制越来越小，受人为性、科技性、全球性因素影响越来越大。随着城市化水平的提高，疫病同信息化、全球化和经济社会的互动将日益频繁。因此，在发展科技和增强人类征服自然能力的同时，要充分考虑到技术发展的负面影响，防范全球化发展造成的社会风险，减少人对生态环境造成的破坏。

（二）疫病与城市社会的风险逻辑

城市社会是一种实践论场域，也是认识论研究的线索。疫病与城市社会的相互构建为人们认识和理解当代社会的风险逻辑提供了新的路径与可能。伴随着城市化进程，城市社会与风险的关系、风险的类型进入了新的阶段，出现了多尺度交织、系统性脆弱和多样性、异质性等新的风险逻辑。

从生成逻辑上看，城市社会风险呈现出横向与纵向的多尺度交织，风险载体、风险因素、风险展现方式多样。疫病在城市人群中的快速传播，已知与未知社会风险耦合会引发新问题，新型病毒、新构社会关系、社会恐慌、经济社会停顿等带来的未知风险难以预测。这些风险交织于时间与空间的多个尺度中。从时间尺度看，疫病有着“快来慢去”和“慢来慢去”的双重特点〔9〕，疫情暴发突然，但是影响深远。同时，疫情后的社会重建任重道远，造成的破坏性有时难以恢复，具有不可逆转性。随着疫情的演化，一系列风险会像链条般依次出现，给社会造成巨大损失。从空间尺度看，疫病带来的风险可以演化为宏观、中观和微观三个层次。宏观风险是跨区域存在的，可以引发国家，甚至是全球性风险；中观风险会造成局部区域的重大损失；而微观层面则会造成个人或者家庭的风险。城市系统的相互关联性与复杂性，使得疫病在不同空间层面造成风险并相互作用。这种多尺度交织的风险逻辑给风险防范和治理带来极大难度，需要举全国甚至全球之力共同应对。

从转换逻辑上看，城市社会风险具有系统性脆弱的特点。现在流行这样一句话，“时代的尘埃，落在每一个人头上，都是一座大山”，一语道破了城市社会的脆弱性。面对突如其来的疫病，人们往往缺少正确认知和应对能力，各种风险因素的叠加效应会对市民心态和社会秩序构成潜在的、巨大的威胁，甚至容易引发系统性崩溃。社会风险虽然仅仅是在疫病传播一个点上触发，但是由于脆弱性增加了社会系统对危害影响的敏感性，往往会转换为其他“次生灾害”。疫病的影响作用于国家、城市、社区、家庭和个人，造成文化、经济社会、心理、行为和政治多重影响，造成多元化的社会风险。系统性脆弱必然需要系统性矫治，构建完善的社会治理体系已经势在必行。

从行动逻辑上看，城市社会风险具有多样化和差异化特点。由于城市是由异质性群体组成，所以主体的认知水平、价值理念、风险偏好、道德素养和生活方式存在巨大差异。因此，在疫病暴发后，差异性主体会采取不同的应对模式，对风险的感知和接受程度多样化，这增加了控制社会风险的难度。在“新型冠状病毒”疫情中，个别人迅速逃离和隐瞒病情等行为，各地政府不同的沟通和决策模式、监管力度差异增加了社会风险的不确定性。如此多样的应急反应加剧了风险治理的无序性，增加了风险治理的成本。因此，针对不同的群体要制定相应的规制方法，在不同主体之间达成风险治理的战略共识，实现共克时艰的治理效果。

三、疫病与城市社会：治理理念与应急管理

综合以上的分析，城市社会是一个问题型社会，更是风险型社会，疫病正是许多风险的源头。疫病在源头、传播和影响等各个环节都具有极强的“社会性”，只要人类持续侵蚀自然生态，严重的社会紧张就永远是我们挥之不去的梦魇〔10〕。在稳定与平衡的表象下，酝酿着危机和风险。2020 年伊始，全球蔓延的“新型冠状病毒”疫情，给人类生存不断提出新的挑战，从某种意义上说，人类已经进入了全球灾难性生物风险频发时期。因此，我们要及时更新对城市重大灾害的认识，按照十九届四中全会的要求，提升应急管理能力和水平，制定合理的治理策略，实现国家治理现代化。

（一）进化城市社会的治理理念

面对频发的城市风险，我们必须从理论和实践两个层次回应两个核心关注：疫病与城市社会的风险能否治理？塑造怎样的治理理念？“可治理”主要针对疫病风险的防范和疫情控制，而“治理理念”则针对风险治理过程中的全社会动员和制度架构。在城市社会中，我们应当广泛凝聚全球治理、现代化治理和全面参与治理的战略共识。

1.塑造整体性、全球性治理理念

城市化从全球层面改变了人类与疫病的关系图景，深刻地改变了疫病在人类发展中的作用和地位。随着人们对城市化进程、疫病生成与作用规律的了解，以及对人类历史发展进行的深入研究，突发性传染性问题日益引起人们关注，进而形成具有前瞻和预设的风险预警和系统治理理念。贝克、吉登斯、以劳等学者分别从制度主义、文化主义和不可知论等视角分析了城市社会风险的防范机制。乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）从生态主义视角出发，侧重探讨了风险治理的技术手段；安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）则从社会政治理论出发，强调风险预防的制度架构；C.Lau 的“新风险”理论认为，风险社会的出现是由于出现了新的、影响更大的风险，如极权主义增长，种族歧视，贫富分化，民族性缺失等，以及某些局部的或突发的事件能导致或引发潜在的社会灾难，比如核危机、金融危机、传染病暴发等〔11〕。这种观点认为，社会风险的本质是人类行为不断增加以至于改变了社会本身的稳定性造成的。城市社会作为人化自然，始终在与疫病共在并相互斗争，全球城市化加剧了疫病传播风险是人类发展共同面临的难题。因此，我们要自觉树立全球治理新理念，跨越不同的制度差异、狭隘的零和思维和积极应对多元挑战。面对传播迅速的新型疫病，人类需要快速反应，构建扁平化组织结构，搭建全球互通、高效的防疫和抗疫体系，完善全球联防、联控的机制。同时加强国际合作，构建全球突发卫生完全应急平台、全球医药器械物品救援快速反应系统和流行病医学调查控制体系等，形成救援及时到位的全球治理合力〔12〕。

2.强化国家治理体系和能力建设

强化国家治理体系与能力建设、构建治理现代化的战略共识，在应对重大公共卫生事件中有极其重要的价值。回顾历史，高效的制度体系和规范的权力运行是攻克疫病的重要力量。一方面，要加强人们对法制建设重要性的认识，强化制度的建构与执行体系建设。主要建构以下三类法律制度，即义务性法律制度、保障性法律制度和追责性法律制度，分别从制定社会风险防控的相关法律法规、保障城市风险治理顺利进行的支撑性制度和构建各个主体公共责任三个角度规制各主体行为；另一方面，要加强社会治理能力培育，实现城市社会治理体系由碎片化向整合创新化发展。不断完善城市的民主制度体系、社会管理体系、社会组织体系、公共服务体系、公共安全体系、社会保障体系、城乡社区体系、社会信用体系、社会治安防控体系、国家安全体系等，构筑符合疫情防控要求的新型城市社会治理制度体系，有效实现管理功能的无缝连接。

3.凝聚全民参与治理的共同意愿

城市的多样性聚集所带来的人口高密度，大规模生活公共设施，以及快速交通网络和商业服务的普及化，使得疫病的防控难度加大。与以医院为主要传播途径相比较，当前的疫病以家庭和社区传染为主要特征，这比医院传染更加难以控制。因此，我们需要使不同主体达成风险治理的基本共识，通过提升主体的素养来实现城市社会的良治。城市中主体与客体具有互动性，主体意识的改变，是改变城市运行的根本，有助于帮助全社会形成正确的风险意识。要在实践中提升民众对风险普遍性和客观性的认知，通过进行风险教育来提升全社会的风险预防水平。

（二）构建完善的城市社会的应急管理体系

“安全”既是城市发展的底线要求，也是城市持续繁荣的最高目标。我国城市正处于高风险时期，各类城市风险的艰巨性、复杂性、繁重性史无前例。2003 年“非典”在我国特大城市暴发，促使我国城市应急管理工作进入快速发展的新阶段，推进了“一案三制”（应急预案、应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制）为核心内容的国家应急管理体系建设〔13〕。2018 年，中华人民共和国应急管理部正式成立，增强了应急管理工作的整体性、系统性和协同性。在2019 年，全球面临严重疫情侵扰之时，中国政府未雨绸缪，在党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”〔14〕，为我们推进城市应急管理体系和能力现代化指明了努力方向，提供了根本遵循。

党的十八大以来，习近平总书记多次对做好重大灾害的应急管理作出重要批示，提出了“两个坚持”“三个转变”和“三个理念”的应急管理理念。“两个坚持”，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一〔15〕。其核心思想就是要求我们做到防范、减灾和救灾的有机结合，实现灾前、灾中和灾后的统一管理和及时应对。“三个转变”是指实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变〔16〕。这就要求我们做到关口前移，未雨绸缪，将治标和治本相结合，做到统筹协调、综合应对。“三个理念”是指确立灾害风险管理理念、综合减灾理念和自然灾害防治理念。这些理念蕴含着丰富的国家治理现代化思想，为城市综合应急管理指明了方向。在城市精准管理势在必行的大背景下，我们需要对城市社会的应急管理进一步提高认识，以架构适合于全球化语境的城市应急管理制度，为城市发展保驾护航。

1.加快对韧性城市的建设

韧性城市是指能够抵御和化解外界的各种风险，在重大灾害性事件中保持功能和运转不受冲击的城市。以往面对不可抗力的冲击，城市大多选择“硬扛”的方式度过危机，但现在我们更加尊重自然与社会发展的基本规律，通过营造人与其他生物的和谐相处实现城市的有序合理发展。遵循这一新理念，城市需要构建综合性的应急管理体系，构建防灾、救灾和减灾一体化、战平结合的“灾害链”管理体系。在防灾方面，建立各部门的数据资源库，运用大数据技术实现资源共享，保障灾害中数据分享的无缝链接。在学校、公园和公共体育场馆等地建设城市临时避难场所，为受灾人员提供容身之所。在城市主干道和公路网中建立可靠的疏散救援通道，保障灾害发生时的道路畅通。在救灾方面，依靠高效的城市基础设施实现应急响应和紧急救援，在最短时间内恢复城市正常秩序。在减灾方面，构建全域、多维度的安全监控体系，实现智能研判和响应，做到响应过程无缝切换、智慧决策零延迟和事态进展可查可评估，提高城市综合防灾能力。

2．实现由政府管控转为多元共治格局

构建由政府主导的多元共治格局是当代城市发展的必然要求。需要重点把握的两个方面的问题：其一，多元治理的核心主体是政府，要充分发挥应急管理部门的职能。通过法制建设、人才队伍建设、技术突破和装备升级等，提高城市应急管理的信息化、专业化和技术化水平。理顺不同部门与机构之间的关系，强化不同行业、部分和地区的合作与协同作战；其二，动员社会力量加入社会治理全过程，建立健全社会组织和个人参与灾害救援的体制和机制。充分调动一切力量参与应急救援，并实现从政府到社会组织、公民个人的多元共治局面。同时，实现各参与力量的有效衔接和融合，构建权责划分明确、运转有序高效、衔接顺畅和协调一致的工作机制，最终构建有领导、有预案、有组织、有协调、有后勤保障、有专业队伍的城市应急管理格局。

3.加快大数据和信息化在城市防灾减灾中的应用

以往的城市管理中我们通常依靠经验管理的方式进行风险感知和研判，缺乏精准性与客观性。当前，面对复杂的城市风险，我们应当充分利用现代科技对突发事件进行准确定位与处理，从以下三个方面实现防灾减灾的信息化：其一，实现防范与监测的科学化与合理化。利用大数据平台、云计算和人工智能等科技手段，打造高智能的预警机制，及时发现与识别问题，并进行实时监控；其二，构建标准化的应急管理制度与流程。基于物联网和大数据平台形成应急管理的标准化流程，形成从中央领导到地方、社会力量配合的标准化工作体系；其三，实现应急管理信息的公开、透明和准确。在管理中，要及时把各项数据向社会大众公开，稳定民心，使公民更好地了解事态发展。构建由自媒体、报刊、电视、网络等多种渠道构成的高效媒体信息传播机制。