英国金融行为监管局执法方法、处罚及借鉴

苏如飞

摘   要：本文针对英国金融监管局（FCA）的监管执法方法展开分析，并结合其处罚方法，以2019年英国金融监管局的监管处罚情况为实例，研究英国以业务原则作为处罚依据的监管处罚特点。英国金融业监管处罚根据其原则监管方式开展，强调金融风险事前防范与监管执法的处罚威慑，并根据风险成本方式配置监管资源，注重提升監管效果。本文建议我国加强银行合规管理，强化合规风险的事前防范，优化处罚程序，完善案件信息的公示制度;同时，中资银行在英机构应顺应英国监管执法模式，做到合规优先，稳健经营。

关键词：金融监管;行为监管;处罚;自由裁量;原则监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.07.007

中图分类号：F831.2    文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2020）07-0046-08

在金融监管方面，英国一直保持其独特金融业原则监管方式，次贷危机后英国进行改革，成立了金融行为监管局（Financial Conduct Authority，简称FCA），进一步完善了金融监管执法方法。随着我国“一带一路”倡议实施及我国银行业对外双向开放力度进一步扩大背景下，研究英国FCA监管执法方法，对优化我国的金融监管执法方法，推动中资银行在英国经营的合规管理，具有较强的理论及实践意义。

一、英国金融行为监管局监管执法方法

（一）英国成立FCA的背景

1997年之前，英国建立了以市场主体自律监管为主，多头监管为辅的金融监管体制。1997年，英国成立金融服务局（Financial Services Authority，简称FSA），作为金融监管机构，其保持了英国强调市场自律的金融监管风格，在监管执法上强调“和风细雨”的轻触式执法方法，只是指出问题，期待金融机构自律整改。2008年国际金融危机爆发后，英国损失惨重。如2007年因发生储户挤兑事件，英国财政部为北岩银行注资129亿英镑;受次级债券违约影响，苏格兰皇家银行等多家商业银行被政府注资救助①。

2012年，英国出台《2012年金融服务法案》。2013年4月，撤销FSA，分设宏观审慎监管局（Prudential Regulation Authority，简称PRA）及金融行为监管局（Financial Conduct Authority，简称FCA），构建PRA和FCA相互协作的“双峰”监管模式。其中，PRA负责审慎监管，防控系统性金融风险;FCA负责行为监管，为消费者提供适当程度的保护、保护和加强英国金融系统的完整性、促进与消费者利益相关的有效市场竞争。

（二）英国FCA监管执法方法

为了完成金融监管目标，FCA改革其原先的轻触式执法方法，转变为严监管执法方式。FCA通过发布操作性的监管指南（Handbook）说明监管目标要求，发布《FCA目标：执法方法》②阐明监管执法方法。

1.整体定位。FCA提出，在监管执法时将更专注于对事实的理解，要开展高效、公正的调查，并采取对应的执法措施鼓励公司先行纠正不当行为，对那些未能解决损害消费者权益的机构将严厉处罚，并在执法最后阶段，阐述行动的依据和理由，做到执法透明与公正。

2.对不当行为评估。纳入FCA执法调查的不当行为主要包括：缺乏诚信行为、公司治理的失误、向消费者不当销售、反竞争行为、市场操纵与扰乱市场、洗钱犯罪、信息披露不当、未获得授权开展交易等。FCA在怀疑金融机构存在严重不当行为时，将展开调查和评估。如对涉嫌不当行为造成的实际和潜在伤害的性质和严重性进行评估、不当行为是否具有潜在更广泛影响、弱势客户是否已被利用、相关人员资质是否有问题、公共利益因素等进行综合考量。

3.对不当行为调查。FCA在执法调查的定性上，不论民事还是刑事性质预先判定，只是确保完全理解相关事实并根据证据做相应决定。步骤如下：一是发送调查通知，说明调查的内容及调查原因（除非发出通知会严重影响调查）;二是定期告知调查进展，包括调查的后续步骤;三是采取监管行动。FCA只会就调查结果作出决定，含案件是否应当启动刑事诉讼、民事诉讼、监管行动。

4.处罚行动。FCA处罚职权包括：撤销授权、禁止从业、限制个人从事特定监管活动、暂停最长可达12个月的业务、通过公开声明谴责、罚款、冻结资产、发布补偿令、 起诉未授权开展业务的机构和个人。FCA将在最终通知中公布执法结果，将明确调查结果的依据，包括事实和认定存在严重不当行为的理由。如责任人是否承认责任;是否及时有效地采取了自愿补救、补救或恢复措施;与FCA的合作程度等。

5.评估执法效果。FCA将对执法效果开展年度评估，评估执法是否公平、是否有效地调查严重不当行为等事项，重视执法效果的评价已成为FCA监管执法当中的一个特色。自2013年以来，FCA对违规金融机构的罚款金额虽然较大，但FCA认为罚款并不是对受害者最好的保护，只是一种威慑手段。因此，FCA重视监管效果，意图以执法评价获得反馈并提升执法效果。

二、英国FCA监管处罚方法

（一）监管处罚依据和特点

FCA处罚依据主要有：一是金融监管法律，即英国2000年出台的《金融服务和市场法案2000》等监管规定;二是金融犯罪法律，如2002年《犯罪收益法》、2001年《反恐怖主义、犯罪和安全法》和《2017年刑事金融法》《2017年反洗钱条例》等;三是《1998年竞争法》等其他法律;四是业务原则，如FCA监管指南所规定的开展业务必须遵循11项原则（见表1）。监管执法当中，FCA主要依据《金融服务与市场法案2000》的206条，该条规定了FCA对违法行为有处罚权，然后结合业务原则进行处罚。

FCA 处罚有如下特点：一是打击违规获益行为，没收非法所得以保证不能从任何违规当中获益;二是开展全面处罚，执法对象将应因不当行为受到处罚;三是处罚强调威慑性，施加的监管处罚对违规形成震慑。

（二）罚款认定的五步骤

罚款金额体现为两层次要素：一是应没收从违法行为所获得的利益;二是执行的罚款应反映違法严重性。FCA按五步骤罚款计算，具体为：

1.没收来自违规所取得的利益。对违法行为当中的非法收益进行计算，如有，将被没收。

2.确定体现违规严重性的因素。FCA将监管违规严重性划分为5档，1档系数为0%，2档系数为5%，3档系数为10%，4档系数为15%，5档系数为20%。FCA将根据该阶段的营业收入以确定因素确定违规的整体金额，并确定违规的档次。

3.根据任何加重和减轻处罚情节对步骤2进行调整，如故意违反监管规定、不配合监管调查、屡查屡犯、整改不力等。

4.对罚款达到的数额进行调整以确保罚款具有适当威慑作用。如违规具有行业典型性、对违规罚款有利于以后行为规范，FCA将在第3步基础上增加10%、20%等系数进行计算罚款，一般由FCA自由裁量。

5.若符合FCA规定的条件，FCA将采用一个被允许的罚款缴纳折扣，以决定机构缴纳的罚款金额，折扣范围是0～30%。

（三）对监管处罚不服申诉

对FCA做出的处罚不服，可以向监管决策委员会（The Regulatory Decision Committee，简称RDC）申诉。该委员会是 FCA 争议案件的决策者，是FCA最后阶段的决策机构，独立于FCA。RDC成员由FCA 董事会任命并监督，拥有专业人员团队和法律顾问，以确保委员会运营与执法决策行动的人分开。FCA 的工作人员如果参与RDC工作，其在之前处理的案件，需要回避。RDC程序是行政性的，而不是司法性的。

（四）监管处罚折扣

在FCA做出的经济处罚、禁令、限制条件及纪律处分措施时，FCA会给合理宽限期限。在此期间，如双方达成协议，可获得罚款折扣（见表2）。

（五）调解与司法救济

对监管处罚，可在执法的任何阶段提出调解要求。调解涉及一名中立调解人，帮助各方达成解决办法。调解员不会提供案件评估，纯粹协助各方达成协议。

处罚通知做出后，被处罚对象有权提交上诉法庭。上诉法庭属于英国高等法院的大法官法庭，至此，争议案件将进入英国司法程序。公司或个人可以选择不向监管决策委员会陈述，而是使用FCA的快捷程序，更快地收到决策通知，以更早向上诉法庭提出诉讼。

三、英国FCA2019年监管执法处罚分析

（一）FCA监管处罚概况

1.概况。2019年FCA开具罚单21笔、金额3.918亿英镑，折合约35.7亿人民币，其中涉及到个人处罚6笔、金额0.79亿英镑，涉及到公司处罚15笔、金额3.49亿英镑。最大的一笔公司处罚是对渣打银行的处罚，渣打银行因违反英国反洗钱规定被处罚1.02亿英镑;最大一笔个人处罚是对破产公司Keydata的前CEO斯图尔特·欧文开具的7600万英镑罚单。

2.各行业领域执法情况。在15起涉及到公司案件中，5起其涉及到银行机构，合计2.1亿英镑，占比超过53%（见表3）;4起涉及保险公司，合计0.8亿英镑，占比21.4%;证券、资产管理公司处罚6起，合计0.228亿英镑（见表4）。

3.以业务原则作为执法依据。从违规事由来看，在15起公司违规当中，违反业务原则被处罚有10起，其中，对渣打银行处罚根据2007年的反洗钱规定进行处罚;对两个资产管理公司根据竞争法进行处罚;其余均按照并根据《金融服务与市场法案2000》的206条结合业务手册的业务原则进行处罚。

（二）英国FCA监管处罚特点

从2019年的监管处罚来看，FCA采用专业判断和前瞻分析方法，注重业务原则的落实，对违规行为进行处罚。

一是执法上以风险为本原则配置执法资源，注重办大案要案。从英国FCA发布的2019—2020年的年度计划来看，2019年英国FCA监管大约59000家金融机构，并负责对大约15万金融业高管进行核准管理。截至2019年3月31日，FCA全职人员为3742人、短期雇佣人员238人，①而2019年负责监管的银行业资产就达到8.96万亿英镑，因此配置在银行业监管的资源相比机构数量及资产并不算庞大。但从其监管罚单来看，2019年公开报告银行业的案例只有5个，但每个案件的违规都属于该领域内典型违规情节，这说明FCA执法注重根据金融风险的状况配置执法资源，集中力量办要案。

二是执法注重对金融风险事前防范，着重减轻违规的损害。FCA开具的罚单案件数量较少，但2018—2019年财年FCA启动调查的案件数目就接近700件，而大部分启动了调查程序的案件，在发出调查通知后，公司或个人为了避免后续严厉监管执法处罚，往往会采取措施纠正违规行为，从而实现了FCA执法事前干预的效果。

三是执法上强调处罚威慑，关注监管效果。2019年FCA涉及银行机构的5件案件处罚金额高达2.1亿英镑，折合人民币约18亿元。被处罚机构还需要强化合规管理，抓好整改。处罚案例也会被FCA视为对全行业的监管预期，后续出现同样的情节，将会在决定罚款五步骤当中视为具有加重情节，以提升监管效果。

四、原则监管下的FCA监管执法与处罚

（一）原则为本监管方式下的监管处罚

英国FCA采用原则为本的监管方式，注重评估金融机构和个人如何解释适用上述的11项业务原则。与此对应的是规则为本监管方式，是指对所监管的公司及个人列举出详细监管要求的监管方式。 最初英国也是规则为本监管方式，2005年，FSA认识到规则为本监管方式存在规则滞后，提出向原则为本监管方式改革，强调金融机构市场自律，并在执法上采取轻触式执法方式。实践当中两种监管方式并没有截然对立，英国的原则监管也是由基本的规则和实践准则补充，而在我国实施的规则为本监管方式，仍需要对规则进行一定程度的解释。

2013年，FSA改组为FCA，但11项业务原则继续沿用作为执法依据，只是执法方式转变为严监管方式，并强调违规重罚。如在2019年执法当中，以原则作为执法依据并援引《金融服务与市场法案2000》206条的案例就有10起，占据公司类案件的三分之二。2018年FCA披露的13起案例当中，有9起执法依据业务原则。

（二）FCA监管执法的争议与发展

原则监管方式的目的是阐明监管机构期望金融机构做什么，或期望金融机构如何做。因此，FCA执法阶段对不当行为评估或调查时，首先着眼于对业务原则是否实现要达到的效果进行考察。鉴于11项原则都是诚信、公平、尽职等模糊性规定，这就引发了援引原则作为执法处罚依据的争议，即使FCA根据五个步骤方法来确定罚款，但自由裁量的要素也非常大，这就对FCA监管人员提出了相当高的要求。

此外，业务原则被作为执法依据，金融机构难以确定合规与不合规之间的差异，为了实现合规，不得不投入大量资源，以满足合规要求。但原本FCA采取原则监管，目的是要金融机构开展业务实现公平、诚信等效果即可，以减轻合规负担，这就出现了合规负担的悖论。

近年英国在监管执法当中向“更多基于原则的监管”（more principles-based regulation）的方向发展，这体现为FCA的执法更加强调高级管理层在取得这些合规管理成果方面的责任，如消费者的损害程度、市场秩序的扰乱、国际声誉等。同时，给机构根据原则开展业务的灵活性，并注重监管执法的良好效果评价。

五、对我国加强商业银行管理的启示及建议

英国通过监管执法方法的优化，改变了国际危机前侧重市场自律的监管执法方式，强调监管执法处罚威慑，并根据风险为本方式配置执法资源，以获取更加好的监管效果。这种以市场自律为前提，监管机构推动事前风险防范方法与监管执法威慑结合的执法方法具有一定的借鉴意义。

（一）对我国银行业监管执法的启示

一是推动银行加强合规管理，强化合规风险的事前防范。英国FCA高度重视金融风险事前防范，在对不当行为进行评估和调查的时候，强调对商业模式、企业文化及人员责任的审查，立足在事前就进行合规风险干预，并通过强化金融机构高管责任，积极推动金融机构合规管理的建设，最大限度发挥市场的自律作用。在未来我国加大银行业对外开放力度背景下，应更重视各银行机构的合规管理建设，引导银行机构加强自律管理，强化高级管理人员及银行总部的责任追究，通过合规在高层的责任配置方式，有效防范合规风险，提升监管的效率。

二是优化执法处罚程序。英国FCA监管人员在监管处罚上高度的自由裁量权，但设计了可以向监管决策委员会申诉的机制，并允许在提前解决争端的情况下获得罚款折扣，并在监管争议解决阶段设计快速解决程序及调节程序，以快速推动纠纷解决。同时，英国还建立相关信息披露和案件公示制度，对监管人员形成事实的监督。我国的监管资源有限，强监管的实施要求争议应当快速的获得解决，我国可以参考FCA执法处罚程序的相关做法，并引入争议快速解决方式，优化监管执法。

三是完善案件信息的公示制度。在2017—2019年期间，银保监会通过查处一系列的大案，有效维护了执法的权威，相关案件信息也在银保监会官网进行公示，对银行机构形成很好教育警示作用，但相关案件信息还是比较有限，案件的通报制度的信息渠道有限，对我国银行机构的合规管理的监督作用还是不足。我国可以借鉴FCA的方式，加大案件信息的公示力度，将相关的违规重案作为合规管理的标准，以防银行机构出现屡查屡犯现象。

（二）对在英中资银行机构的建议

截至2020年6月，已经有工、农、中、建、交、招商、浦发、中信8家银行在伦敦设立分行或子行，并有国开行、兴业银行设立代表处。中资银行机构应当未雨绸缪，更好适应FCA的监管执法风格。

一是根据不同组织形式，采用不同的合规管理策略。当前中资银行在组织机构上，既有分行也有子行的形式。在分行模式下，FCA不仅关注英国属地监管规则的落实，也关注总行机构的管控力度。各中资银行总行应根据2019年1月《中国银保监会办公厅关于加强中资商业银行境外机构合规管理长效机制建设的指导意见》等监管文件，强化集团的境外合规管理体系建设，加强对在英机构支持和指导。

二是重视对FCA监管执法案例的分析研究。FCA的执法与我国监管机构存在较大的不同，虽然FCA的處罚案例没有拘束力，但也集中反映FCA在执法和处罚当中的监管期待，对于深入把握合规要求具有很大参考意义。

三是适应FCA执法风格，回应监管关切。FCA注重对消费者行为的保护，并负责金融犯罪的监管。目前中资银行多开展批发银行业务为主，业务集中在银团贷款、贸易融资、债券交易等领域，业务规模在伦敦同业市场普遍较小，受到FCA执法检查的频率较低。但对于FCA关注的金融犯罪如反洗钱和金融秩序管理方面如员工行为不当风险的管控，也应高度重视，投入与本机构业务规模相匹配的合规资源。

（责任编辑：孟洁）

参考文献：

[1]Financial Conduct Authority of UK.FCA Mission：Approach to Supervision[R].London：FCA，2019.

[2]Financial Conduct Authority of UK.FCA Mission：Approach to Enforcement [R].London：FCA，2019.

[3]Financial Conduct Authority of UK.Annual Report and Accounts 2018/19 [R].London：FCA，2019.

[4]Financial Conduct Authority of UK.Penalties， remediation， and our General Principles[R].London：FCA，2020.

[5]廖岷.原则导向监管真的失效了吗？[J].中国金融，2008（21）.

[6]王家强.英国金融监管改革的思路、成效与挑战[J].清华金融评论，2014（4）.