南阳市国家储备林建设模式探析

王东升 胡涛

2018年3月，国家林业和草原局印发《国家储备林建设规划（2018-2035年）》，提出到2020年，规划建设国家储备林10500万亩，继续划定一批国家储备林，国家储备林管理制度体系基本建立。到2035年，规划建设国家储备林30000万亩，年平均蓄积净增2亿立方米，年均增加乡土珍稀树种和大径材蓄积6300万立方米，一般用材基本自给。南阳作为林业大市、生态建设大市，在国家储备林项目（以下简称：国储林项目）伊始着手争取纳入河南省第一批试点建设行列。自2018年项目启动实施以来，该市因地制宜、分区施策，积极实践、大胆创新，按照PPP项目规范，探索建立了“3+3+N”模式。2019年，该市国储林项目建设引起国家林业和草原局高度重视，三次聚焦南阳，总结推广建设经验，形成了国储林项目建设“南阳模式”，为项目实施探寻发展路径，也为其他省市国储林项目建设提供了借鉴经验。

1.南阳国储林项目概况

1.1项目概况

南阳市国储林项目规划建设面积390万亩（新造林110万亩，现有林改培60万亩，中幼林抚育220万亩），总投资366.67亿元，建设范围包括全市12个县区及鸭河工区，分三期实施。2018年，启动实施一期国储林项目，规划建设面积159.67万亩（新造林78.99万亩，现有林改培16.46万亩，中幼林抚育64.22万亩），总投资135.35亿元，国开行授信贷款108亿元。项目建设运营周期30年，其中建设期8年（2018—2025年），运营期22年。

1.2项目建设情况

2018年以来，该市以“把南阳建设成为生态经济效益双丰收的全国高标准国储林项目基地、力争位居全国前列”为目标，加强领导，精心组织，全力推进，取得了明显成效。截止2020年4月，完成国储林新造林45.38万亩，其中，2019年完成20.97万亩，2020年完成24.41万亩；南召县率先建成国储林智慧林业系统。南阳国储林项目建设的成功，体现在对项目规划的科学、合理性，对项目建设质量的严格把控，以及该市对生态文明建设的重视等方面。

1.2.1高规格推进，加强组织领导。南阳市委、市政府把国储林项目作为事关全市经济社会发展、高质量建设大城市的大事要事来抓，作为“现代金融三个百亿项目”重抓重推，提质量、上水平、增效益。一是加强领导。南阳市委、市政府成立由市长任组长，常务副市长和分管副市长任副组长的高规格国储林项目建设领导小组；成立南阳市国储林建设指导中心，正科级事业单位；各县区也分别成立由县区委书记、县区长任组长的工作推进机构。2019年以来，先后召开三次国储林项目建设推进会，市委书记、市长亲自安排部署，领导上前、率先垂范，有力促进了项目建设。二是夯实责任。南阳市委、市政府把国储林项目建设任务纳入《森林南阳目标建设责任书》，市、县、乡层层签订，细化任务，明确责任，建立三级目标考评体系，年终核查验收、落实成效。三是严格奖惩。市政府设立国储林项目“市长直报”快速通道，市督查局、投融资办、大项目办采取月督查、周通报的工作机制，紧盯任务，跟踪问效，加快项目建设。同时，创新工作方法，2019年9月28日，在淅川南水北调中线工程渠首举办绿水青山就是金山银山“两山”擂台赛，设擂比赛，检验全市大造林大绿化及国家储备林项目建设成效，12个县区及鸭河工区亮承诺、比措施、看成效，以奖代补，发放奖金近千万元。

1.2.2高起点规划，搞好顶层设计。坚持“立木储备、生态优先，因地制宜、突出特色，统筹兼顾、集中连片”的原则，高起点规划建设项目，总体空间布局为“三区三带”（“三区”：伏牛山地区、桐柏山地区、平原地区；“三带”：南水北调中线走廊、沿白河防护林带和沿淮河防护林带）。在总体布局下，各县区将造林与生态、造林与造景、造林与旅游、造林与乡村振兴战略相结合，突出山区宜林荒山荒地、核心水源区等重点部位，突出平原、廊道、村镇等重要区域，集中打造国储林项目基地，力求生态经济效益最大化。南召县在规划国储林项目时，采取“林+N”模式，推进实施“林苗景一体化、林果药一体化、林蚕菌一体化、林养游一体化”，提高项目综合效益。西峡县将项目规划与森林旅游、乡村振兴相结合，高标准打造森林康养特色小镇。鸭河工区借助国储林项目，高标准规划建设库区生态涵养林，筑牢中心城区水源地生态屏障。总之，做到立地为本，县县不同，各有特色。

1.2.3高標准建设，提高工程质量。在项目实施中，严把“三关”，保证造林成效。一是严把苗木关。按照项目建设规程，选择来源于本市本地的乡土树种、珍贵树种和优良新品种，采用一级标准以上、具备“两证一签”（苗木检验证、检疫证和产地标签）的优质壮苗进行栽植。二是严把栽植关。各县区因地制宜，根据不同的立地条件整地造林。山区县采取鱼鳞坑、水平带整地；平原县区挖大穴，树穴规格普遍达到60—80公分见方；浇足水分，高封土，深栽砸实。如，宛城区对玉兰、红枫、银杏、水杉等珍贵树种，采取全冠栽植；对新造栾树、楝树等树种，采取树干缠裹塑料薄膜等措施栽植，苗木成活保存率达93%以上。三是严把管护关。在林木管护上，建立管护制度，明确管护责任，落实管护措施，做到树有人造、林有人管、责有人担，避免前栽后毁。按照“三关”要求，各县区相互学习、比干赶超，做到一次成林、一次成景，打造精品工程、亮点工程，确保发挥项目最大效益。如镇平县围绕赵湾水库、高丘水库建设森林公园，高标准种植白皮松、五角枫等景观树种1.8万亩，加强栽植管理，公园森林生态景观初现。

2.探索建立“3+3+N”南阳模式

南阳市国储林项目遵照PPP规范，在坚持林权、地权国有的前提下，按照“市级统筹、统贷分还、市场运作、权责明晰”的建设思路，大胆探索，积极创新，最大限度地撬动各类资本参与项目建设，探索实施了“3+3+N”的PPP框架模式和建设运营模式。

2.1 第一个“3”：是指南阳市国储林项目的PPP框架实行一个整体规划，一个整体项目包，一个PPP项目公司。全市国储林建设统一规划；全市国储林项目作为一个整体PPP项目，统一立项、统一报批、统一入库、统一贷款；南阳林业投资开发有限公司（简称“市林投公司”）作为全市统一社会资本方承担统贷统还，具体负责汇总报账、提款审核、资金监督、组织还款等事项。

2.2 第二个“3”是指南阳市国储林项目的3种建设运营模式。即：国有造林、国有收益；社会造林、社会还款；股份造林、占比分红。

2.2.1 “国有造林，国有收益”。在国储林项目建设运营中，依托县区林业部门，以专业人员为骨干成立国有造林公司，由国有造林公司专业化实施国储林项目建设和运营，实现项目成本低、造林质量高、长期可持续、地方效益最优的目的。

一是成立国有造林公司。县区依托林业部门，由技术骨干、专业人才成立国有造林公司，有人员、有办公地点、有经费，让专业人干专业事。二是国有造林公司实施造林和运营。经县区林投公司招投标后，国有造林公司实施造林，从育苗环节就建立自己的育苗基地，严把整地、栽植、管护等关键环节，运营中大力发展林苗一体化、发展林下经济。

主要优点：一是造林质量高。国有公司造林，工程成本低、造林技术规范、造林标准高、管护质量高，实现了市委市政府要求的国储林项目要在林业建设、生态文明建设、青山绿水建设上做出表率的要求。二是长期可持续。国有公司能够长期稳定经营管护，可以长期专业化发展林苗一体化和林下经济，促进项目可持续发展，实现了长期收益有保障、项目还款有保证。三是地方效益最优。国有公司组织育苗、从本地采购苗木、组织当地群众参与施工，助力了脱贫攻坚，实现了国有公司有利润、本地市场有带动、地方政府增税收，把效益最大化留在了本地。

去年以来，南召、镇平、卧龙等县区均成立国有造林公司，中标后与县区林投公司签订施工合同、实施造林，其中镇平县12个项目区、南召县2个项目区、卧龙区潦河坡项目区，全部由国有公司施工建设，造林质量较高、林下经济发展有特色。

2.2.2 “社会造林，社会还款”。在国储林项目建设运营中，所有权和经营权分离，所有权为林投公司所有，经营权选择有经济实力、有苗木、林果或林下经济发展运营经验和能力的社会公司进行经营，以经营收益偿还国开行贷款，既壮大了当地产业，也解决了地方还贷压力。

一是坚持林权地权国有。土地流转到县区林投公司名下，林权由县区林投公司控制。二是所有权和经营权分离。由社会公司中标造林，后期经营权交社会公司，社会公司通过运营项目区实现收益，分年度给县区林投公司分红（或者经营承包费），分红最低标准能覆盖国开行贷款本息，县区林投公司以分红来偿还国开行贷款本息。三是双方权责明晰。签订合作造林运营协议，由社会公司配套20%的项目建设资金充实项目资本金来源，林投公司在项目竣工验收后全额拨付工程款，约定分红额度和分红期限。

主要优点：一是机制更灵活。充分调动了有经验有能力的社会公司参与国储林项目建设，撬动了社会资本投入到国储林项目建设。二是管护更精细。社会公司前期投入20%的项目建设资金，后期还投入发展林下经济的资金，项目区的管理和运营关系到社会公司的效益，管护的积极性更高，对项目区的管护也更加到位。三是实现了地方政府、林投公司、社会公司多方有收益。对县区政府和林投公司来讲，既解决了资本金来源的压力，又解决了还款压力。对社会公司来讲，相当于享受了国开行长期低息贷款，解决了壮大公司产业资金的压力。

2019年以来，西峡县、淅川县、新野县部分项目区，由社会企业筹措项目配套资金，与县林投公司签订合作造林运营协议。如：淅川县福森药业公司建设的2600亩“银杏+金银花”国储林基地，银杏是国储林项目树种，果实和叶是福森药业所需的中药材，福森药业还利用林下空间发展金银花。

2.2.3 “股份营林，占比分红”。在国储林项目中，中幼林抚育和改培经营期30年内，群众以林权占股，林投公司以投入资金占股，项目区经营收益双方按比例分红，既调动了群众对手中林地实施抚育和改培的积极性，也促进了当地生态建设、壮大了生态经济。

2.3 “N”是指承担国储林建设任务的县区个数，南阳市16个县区中的13个县区有建设任务。13个县区分别编制国储林建设详细规划；13个县区作为13个子项目，分别做PPP项目“两评一案”、用地预审意见等；13个县区分别注册成立南阳市林投公司全资子公司，代表市林投行使招投标、建设、管理、运营等职责；县、区政府负责将缺口性补助纳入财政预算，进入扶贫项目库，监督项目实施；市、县区林业部门负责项目规划、技术指导、竣工验收、绩效考评等。

南阳国储林项目不同于广西、福建等南方省份，南方地区国有林场造林空间大，国储林项目主要在国有林场区域实施。南阳各地立地条件不同，土地使用权相对分散，林地和林权在群众和承包户手中，国储林项目建设涉及千家万户。采用这种模式能够调动群众参与国储林中幼林抚育和改培项目，解决林投公司和群众之间林权控制和收益分成问题。

3.加快推进国储林项目建设的对策

3.1加快建设，提高效益

一是大力推进新造林施工。为充分发挥项目的资金优势，南阳市国储林项目建设目标定为“八年任务，五年完成”。按照项目规划，分年度安排造林任务，及早流转土地，推进整地造林，按期完成目标任务。2020年，全市完成新造林22.13万亩，落地国开行资金20亿元，实现新造林任务过半的目标。二是狠抓国储林苗木培育。按照“自繁自育、自产自销”原则，充分利用现有11个国有苗圃，辐射带动育苗大户，建立国储林苗木培育基地。截止2020年4月，全市建立国储林定向育苗基地49个，育苗面积2.36万亩；各育苗基地统一设置“南阳市国家储备林育苗基地”标识牌，县区统一编号。今后三年，按照山区、半山区（西峡、淅川、内乡、南召、桐柏、方城、镇平）每年新建国储林苗木基地300亩、平原县区（唐河、新野、社旗、卧龙、宛城）及鸭河工区每年新建国储林苗木基地200亩以上的规模，国储林定向育苗面积达到3万亩，保障国储林种苗充足有序供应。三是借力发展优质林果。按照国储林项目经济林比例不超过20%的要求，发展优势林果、特色经济林品种，优化项目收益。2019年以来，淅川县金河镇项目区打造大樱桃基地，连片发展、规模经营，面积达到2800余亩；西峡县阳城、丹水项目区新建猕猴桃基地1000余亩；唐河县采取企业自主经营的政策，在郭滩、毕店、大河屯等乡镇集中发展油蟠桃、梨、李5000余亩；桐柏县利用地缘优势，在固县、月河、吴城、城湾连片种植茶叶5500亩。根据项目建设规划，在去年发展3.25万亩的基础上，今后4年，全市新发展经济林12万亩，总面积达到15万亩以上，实现以短养长、长短结合，提高项目可持续经营能力。

3.2探索实践，丰富模式

南阳市国储林项目为河南省首批，没有现成的模式照抄照搬。立足合法、合规，能还款、有收益、可持续的理念，探索创新，多模式推进。在项目框架及项目建设上，采用“3+3+N”模式，南阳市林投作为唯一的社会资本方，在各县区分别设立全资子公司；探索实施国有公司造林、社会公司造林、股份制造林；在项目种植上，实施“林+N”模式，推进“实施林苗景一体化、林果药一体化、林蚕菌一体化、林养游一体化”；在项目推进上，边推进、边总结，丰富完善模式，提高经济效益，增强项目可持续发展能力。

3.3强化管理，确保成效

国储林项目既是重大生态项目，也是重要民生项目，质量尤为重要。南阳市强化工程质量，严格落实良种繁育、工程造林、中幼林抚育、现有林改培等技术规程，严格落实工程质量检查、项目竣工验收、财务管理审计、档案资料管理等工程管理制度，规范项目各个环节，确保工程建设质量和资金运行安全。强化林木管护，实施智慧林业管理，对项目区统一设置永久固定标识牌，统一编号，统一设计logo标识（包括项目区编号、规划面积、主要树种、建设单位、管护责任人、监督电话等基本信息）；对栽植树种统一设置二维码标牌，通过二维码识别树种基本信息。按照“统一規划设计、统一标准、统一建设”的思路，分近期、中期、远期三个阶段，市、县区分别建设，预计2020年6月底前建成并投入使用，初步实现视频监控、森林防火、视频会议、信息管理等基本应用功能，做到规范化、信息化、可视化、可复制，实现时时可见、即时可判、全程可控、全程可溯，确保项目长期稳定发挥效益。

结束语

南阳市在国储林项目建设的过程中探索出了一条符合自身的发展之路，在建设初期取得了明显成效，谨以此文作简要总结，在后期的建设运营过程中，由于国家储备林建设周期长、建设任务重、经营模式新等特点，在长建设周期下机遇与挑战并存，需要不断探索、创新。

（本文作者单位系河南省南阳市林业局）