长三角地区城市综合承载力评价与提升对策研究

黄敦平，刘子杰

(1.安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030；2.南京大学 商学院，江苏 南京 210093)

十八大以来，我国经济由高速度增长转向高质量发展，城镇化建设也得到稳步推进。2014年3月，国务院在颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中明确提出以“城市群 ”“都市圈”为主体形态推进区域间大中小城市协调发展，增强中心城市及城市群的辐射作用。2019年10月，中央委员会在通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出，要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。2019年12月，习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中再次强调指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。城市综合承载力是支撑城市高质量发展的源动力，也是促进城市间协调发展的新动力，更是一座城市的辐射能力、吸纳能力及带动能力的综合体现。城市作为人口集中的特定区域、社会经济活动聚集的空间具有显著的规模经济效应，但随着城市规模的扩张和经济的发展，城市内部难免会产生经济规模结构和要素空间分布不合理、城市基础设施配置和公共服务保障不均衡等问题,进而导致城市承载力不高。因此，为充分发挥长三角地区城市在区域高质量发展中的引领带动作用，需要形成城市内部的“专业化经济”与城市之间的“多样化经济”，以充分挖掘长三角地区内部大中小城市比较优势，从而实现长三角区域一体化发展。

一、文献综述

承载力理论的发展历经了漫长的过程，学术界普遍认为承载力一词最早起源于物理学，是指物体在不发生任何变化情况下可以承受施压的最大外力[1]。随着学术界对承载力研究的不断深入，承载力的衍生概念——“区域承载力”被提出，美国生态经济学家Gajdzik &Burchart[2]运用生态碳足迹标记法测量人类活动对自然界的影响，并以此推断出一个区域的生态系统承载能力是否能容纳一个区域的社会经济活动，深入阐述了“区域承载力”概念；Leonardo et al[3]以系统动力学为基础，运用ECCO模型对具有复杂关联性的各类环境资源要素进行测算，最后依据测算结果动态模拟资源环境系统，提出可持续发展的资源环境方案；Manuel et al[4]研究资源环境承载力与经济增长的关联性时，发现二者具有一定程度的负相关关系，提出在关注社会经济发展的同时，也应当注重资源的节约和环境的保护；Heriberto et al[5]提出城市通过有效开发可再生资源及合理配置非可再生资源，不仅能够避免人类经济活动对自然环境的不可逆伤害，更可以使城市在既定空间和相应时间下承载相应规模的经济活动。近年来，学者们的研究逐渐集中于探究经济承载力、创新驱动力与资源环境承载力之间的复杂关系，Prabha[6]发现区域经济的协调发展、企业技术创新和协调发展模式的创新存在较显著的因果关系；David[7]指出创新投入、政务制度和社会环境对一个区域提升经济承载力具有至关重要的决定作用；Jay &Wei[8]探究了美国的创新能力，得出创新的关键因素是高新科技产业投入、教育支出投入及工业R&D投入。

国内学者关于城市承载力理论的研究起步较晚，研究内容较多集中于对城市承载力的内涵界定与评价测度：一是关于城市承载力的定义。严立冬[9]在研究长江流域城市生态环境与经济发展的相关关系时，发现城市最基本的承载力主要取决于城市自然资源；李睿[10]通过研究2009—2015年京津冀地区的城市经济发展，指出城市群综合承载力是人类在进行经济活动时，既可以保持自然环境的可持续发展，又不会对城市造成不可逆的破坏的能力。二是关于城市承载力的评价测度。赵亚莉[11]基于城市容量、规模角度，运用均方差法对长江三角洲水资源进行系统性分析，结果显示长江三角洲地区的水资源处于紧缺状态；徐辉等[12]采用生态碳足迹标记法对黄河流域水生态资源承载力进行测度与评价，发现我国对黄河流域水资源生态承载力的研究仍然处于起步阶段；闫桂权等[13]通过神经网络模型评价了农业生产水的资源承载力，结果表明我国当前的水资源可以承载农业生产的需求；孙嘉欣[14]采用系统动力学方法对黄淮海区域平原土地资源承载力进行动态剖析，提出该区域的土地承载力能够适应人口发展的需要，但其前提是人民的生活水平不再提高。

基于上述文献可以看出，学术界关于环境承载力的研究成果较多，从承载力概念的界定到数理分析测度都有较大进展，但目前研究角度集中于城市的单因素承载力研究和考量，如城市交通承载力、土地资源承载力及水资源承载力，而对长三角地区城市综合承载力研究相对不足。本文将采用因子分析综合评价长三角地区城市综合承载力水平，并为优化长三角地区经济社会活动空间布局、实现区域协调发展提供理论支撑。

二、长三角地区城市综合承载力评价指标体系构建

基于前述文献的梳理，本文将城市综合承载力定义为：一种水资源、土地资源、环境容量、自然能源、交通设施、基础设施和社会经济的综合容纳能力，其涵盖了环境、社会、生态及经济等多种影响因素。在城市综合承载力指标体系的构建方面，国内学者的研究成果也颇为丰富。李林汉[15]为深入剖析京津冀地区综合承载力发展态势，构建了以经济、自然资源及环境3个子系统为主，包含人均生产总值、城镇化水平、能源加工转换率、人口密度、建成区绿化覆盖率、废水排放总量等16项细化指标在内的区域承载力评价指标体系；李健等[16]从经济增长、人口、资源环境、潜力等4方面构建包含GDP年增长率、万元GDP能耗、人口自然增长率、恩格尔系数等31项具体指标环境承载力评价指标体系；孙钰等[17]构建以资源、环境、经济、社会、交通、科技文化等6个维度，包含地均供水量、人均公园绿地面积、人均GDP、地均人口数等31项细化指标在内的土地综合承载力指标体系；王明杰等[18]则从社会承载、经济承载、人口承载、资源承载及环境承载等5个维度，选取人均道路面积、人均GDP、人口密度等40项细化指标，构建长江经济带综合承载力指标体系。

城市是由众多要素以特定结构形式联结组成的，具有若干功能的有机而复杂的“生命系统”。某一要素个体功能的充分发挥，取决于其他组成要素功能实现的完善程度，城市承载力具有社会和自然的双重属性，故城市综合承载力也是由经济发展、资源要素、生态环境、公共服务及基础设施建设等具有相互作用要素构成的复杂系统。

(一)经济承载力

坚实的社会经济基础可以确保城市上层建筑的稳固发展，经济建设不仅是提高人民生活水平的重要手段，更是加快城市发展的源动力，故经济承载力水平是决定城市综合性承载能力重要因素之一。本文选取城市人均GDP、城镇人均可支配收入2项指标衡量经济承载力。从社会生产力角度选取人均GDP描述当前城市生产力的发展水平；从人民生活水平角度选取城镇居民人均可支配收入反映当前城市居民消费支出能力。

(二)资源承载力

城市资源要素的丰裕度直接影响到城市福利水平，是提升城市居民福利的经济基础。因此，资源承载力不仅是城市可持续发展潜力的内生变量，更是城市经济速度和规模的刚性约束，表明资源承载力水平的高低在衡量城市综合承载能力的可持续性层面发挥着极为重要的作用。因此，选取人口密度、城镇化率、城市建设用地占比3项指标测度与评价城市综合承载力水平。人口密度反映城市对劳动力要素的吸引力和包容性；城镇化率体现当前城市人口的聚集程度；城市建设用地占比反映出城市土地资源的可持续开发强度、有效利用程度及合理配置状况。

(三)生态环境承载力

生态文明建设是“五位一体”总体布局的坚实基础，城市优质的生态环境是加快推进“集约、智能、绿色、低碳”的城市可持续发展的关键所在。因此，生态环境承载力是测度城市综合承载力的关键性指标之一，用以衡量城市环境保护力度、绿化建设水平及治污减排能力等方面内容。为深入阐述生态环境承载力指标，从环境保护角度选取建成区绿化覆盖率衡量城市公共环境绿化状况；从绿化建设层面选取人均公园绿地面积体现城市在生态修复方面所取得的成效；从治污减排角度选取污水处理率反映城市污水集中处理设施的配套程度，体现城市污水处理工作运行的效率。

(四)公共服务承载力

城市居民生活的基础条件和质量水平取决于城市所提供的公共服务，同时公共服务对降低城市经济活动的交易成本，提高城市经济运行的效率具有重要影响。不仅如此，城市公共服务的供给水平在一定程度上体现了地方政府的治理能力，决定着城市现有公共服务所能承载的最大人口数量和社会经济活动规模，故公共服务是构建城市综合承载力综合评价指标体系的一项关键指标。从医疗卫生层面选取每万人拥有床位数描述城市医疗资源状况，体现城市医疗事业对城乡居民健康服务的保障程度；从道路交通层面选取人均道路面积反映城市基础设施的完善程度；从教育文化层面选取人均公共图书馆藏量描述城市居民的文化生活水平和质量，反映了一个城市文明进步的程度及文化的软实力。

(五)基础设施承载力

城市基础设施是包括能源、供水、交通、电信在内的关系国计民生的系统和资产，其有效运转是保障一个城市健康、可持续发展的必要条件，同时在促进城乡和区域协调发展、改善民生等方面具有重要作用，因此基础设施是构建城市综合承载力综合评价指标体系的一项重要指标。为进一步细化基础设施承载力指标，从能源供给层面选取人均供电量描述城市电力能源的供给能力；从交通运输层面选取人均客运总量和每万人拥有公共交通车辆分别反映城市交通承载能力；从城市通信层面选取人均邮电业务总量描述城市邮政与电信业通政通民通商的基础功能。

故本文将从经济、资源、生态环境、公共服务、基础设施等5个维度，构建包含人均GDP、人口密度、每万人拥有公共交通车辆等15项细化指标的长三角地区城市综合承载力评价指标体系，见表1。

表1 长三角地区城市综合承载力评价指标体系

三、长三角地区城市综合承载力评价

(一)长三角地区城市综合承载力因子分析

数据来源于EPS数据平台和《2018年中国城市统计年鉴》，采用因子分析模型综合评价长三角地区41个城市综合承载力(1)2019年出台的《长江三角洲区域一体化规划纲要》将黄山、蚌埠、六安、淮北、宿州、亳州、阜阳7个城市纳入到长三角城市群，长三角地区城市扩容至41个。考虑到数据的可得性，本文将采用2018年的城市数据来分析长三角地区41个城市的综合承载力水平。，为消除数量级对结果的影响，将对各指标无量纲化处理。模型KMO检验值为0.727(>0.5)，同时得出的Bartlett球型检验P值为0.000(<0.05)，满足因子模型的前提条件，当选取5个公因子时，累积方差贡献率为84.619%.因此,将提取5个公因子，具体结果如表2所示。

表2 方差分解主成分提取分析

根据表2、表3可知，F1、F2、F3、F4、F5分别代表经济承载因子、资源承载因子、生态环境因子、公共服务因子、基础设施因子等5个公共因子的主成分，并以5个因子方差的贡献率百分比作为各自因子的权重系数，计算得出长三角地区41个城市综合承载力的综合评价得分，最终排名结果见表4。

表3 旋转成分矩阵

表4 长三角地区城市综合承载力因子分析结果

续表4

由表4可以发现，长三角地区城市综合承载力整体水平不高。在长三角地区41个城市中，仅有上海、南京、无锡、合肥、徐州、杭州、常州、宁波、嘉兴、湖州等10个城市综合承载力综合因子得分大于0，而余下31个城市综合得分均小于0。此外，长三角地区城市综合承载力存在较强的空间异质性。其中，上海地区城市综合承载力得分相对较高，综合得分为1.57分，分别为第2名南京的1.99倍、第3名无锡的2.21倍，表明上海综合承载力优势明显；浙江、江苏两省内部城市间综合承载力差异较大，其中浙江杭宁嘉地区、江苏苏南地区城市综合承载力实力相对较强，但两省内部仍有总计超过半数城市综合得分为负值；长三角中安徽城市综合承载力水平整体落后于上海、江苏、浙江，除合肥外，安徽其余城市综合因子得分均小于0，并且长三角地区城市综合承载力综合得分排名后十位的城市中有7个位于安徽。

(二)长三角地区城市综合承载力聚类分析

为深入剖析长三角地区城市综合承载力的空间异质性，基于长三角各城市综合承载力综合评价指标数据，运用系统聚类模型将长三角地区41个城市依据综合承载力水平划分为综合承载力较强、一般和较低地区3种类型,分析结果如表5所示。

表5 长三角地区城市综合承载力聚类分析结果

依据表5可知，上海、苏州、杭州、南京、宁波等5个城市为综合承载力较强地区，其综合因子得分排名也相对靠前。这5个城市由于拥有夯实的经济发展基础、优良的区位竞争优势，城市综合承载力水平排名位居前列。其中上海作为长江三角洲城市群的核心城市，正在积极主动推动长三角从协调发展向协同发展转换。从承载力得分结果来看，上海在经济承载、资源承载、生态环境、公共服务、基础设施等方面的5个公共因子得分排名分别位居长三角地区41个城市的第3、1、12、1、7位。其中生态环境承载因子得分相对较低，表明上海在生态建设方面仍亟待提升。其他4项因子得分相对较高，意味着在资源有效利用、公共服务供给、社会经济建设等方面，上海具有较为明显的优势。

综合承载力一般地区有无锡、常州、合肥、南通、芜湖、马鞍山、淮安、徐州等8个城市。常州位于长三角一体化核心圈层，是长三角地区的中心城市之一，其经济承载、资源承载、生态环境、公共服务、基础设施等5个公共因子得分排名分别位居第9、29、18、12、30位，综合评价得分为0.19，位居第7名。常州不断加快物联网、大数据、制造业与人工智能深度融合，在良好的产业基础和科教优势上，建设以装备制造、新材料为主的先进制造业基地的重要创新型城市。但目前，由于常州承受着上海和南京的双重挤压负效应，上海的城市辐射带动效应难以沿沪宁线抵达苏北地区，因此,常州的资源要素承载能力和基础设施承载能力相对较弱。芜湖作为南京、合肥都市圈双核城市，承东启西，临近红海，优越的地理位置和发展机遇使芜湖能够有效承接长三角城市内部产业转移，享受区域一体化的发展红利。芜湖凭借丰裕的资源要素禀赋，以及低廉的要素成本价格，以汽车业、材料业、电子电器业、电线电缆业为重点，着力培育和发展新能源汽车、产业物联网及智能装备在内的十大战略新兴产业。因此，芜湖的城市综合承载力在长三角各城市中处于中等水平。

综合承载力较低地区有阜阳、安庆、宿州、六安、亳州、衢州、丽水、舟山、金华、台州、温州、湖州、嘉兴、绍兴、池州、黄山、蚌埠、宣城、滁州、淮南、淮北、铜陵、扬州、泰州、镇江、盐城、连云港、宿迁等28个城市。其中，黄山的综合因子得分排名位居第41位。但其生态环境因子得分相对较高，表明新安江生态补偿机制的深入实践正推动黄山的生态资源向生态资本转变。然而，其他4个因子得分相对较低，黄山在土地、人才、资金等资源要素方面的供给瓶颈尚未得到充分解决。因此，黄山尚处于城市综合承载力水平相对较低的地区。

四、结论与提升对策

以经济承载力、资源承载力、生态环境承载力、公共服务承载力、基础设施承载力5个维度选取15项指标，构建城市经济综合承载力综合评价指标体系，运用因子分析模型综合评价长三角地区41座城市综合承载力。研究发现：一是长三角地区城市综合承载力总体水平较低，有31个城市综合承载力综合因子得分小于0。二是长三角地区内部城市综合承载力呈现出较强的空间异质性。上海综合承载力相对较高，浙江、江苏的城市综合承载力次之，安徽的城市综合承载力水平相对较低。三是进一步采用层次聚类分析将长三角地区各城市划分为综合承载力较强、一般和较低地区3种类型。其中上海、苏州、杭州、南京、宁波5个城市为城市综合承载力水平较强地区；综合承载力一般地区为无锡、常州、合肥、南通、芜湖、马鞍山、淮安、徐州8座城市；其余28个城市为综合承载力较低地区。

为进一步提升长三角地区城市综合承载力，本文提出以下政策建议。

(一)推动产业有序转移，驱动城市经济高质量发展

长三角是我国经济最具活力、创新能力最强、开放程度最高的区域之一，产业特色鲜明、发展势头良好。当前为了进一步缩小长三角地区城市间的差距，应充分突出各功能区主体的侧重点和禀赋优势，通过进一步规划省际、市域、县域等大中小经济区域的产业发展项目，实现沪、苏、浙、皖“三省一市”产业的有序转移与落地项目的精准对接。首先，加快推动长三角中心区城市传统产业向具备承接能力的中心区以外城市有序转移，从政策、资金、人才、技术创新等多个层面建立产业转移承接的利益共享机制。其次，以上海、南京、杭州、苏锡常、合肥等5个都市圈为产业转移升级的主要地区，凭借各自的区位交通优势，探索跨界合作经营、飞地经济发展等协调机制，积极承接区域性高新技术企业转移，增强长三角地区中心城市的辐射能级。

(二)加快创新体制机制，保障生态承载能力稳步提升

长三角地区生态环境问题一直备受各界瞩目，虽然近年来生态治理取得了初步成效，但对照更高质量发展目标，长三角地区依然存在一些累积性问题，成为制约城市综合承载力提升的重大短板。因此，需深化长三角区域生态保护的体制机制，完善生态环境保护的监管手段。首先，强化生态环境管理，发挥政府的主导作用，综合利用经济政策和市场机制完善污染源监管基础制度体系。其次，坚持综合施策、强化部门合作、加强区域污染联防联控，深入推进苏北、皖北等淮海经济区重点城市污染综合治理。稳中求进推动长三角城市水质、空气、土壤等环境质量持续改善。

(三)互联共享医疗资源，增强公共服务供给能力

优质的公共服务是保障城市居民生活基础条件和质量水平的主要因素之一，对提高城市经济运行的效率也具有重要影响。但就研究来看，长三角城市群内部各城市的公共医疗资源供给的两极分化现象相对明显。因此，需继续推进区域内部优质医疗资源的同质化，从而提高长三角公共服务的供给质量。首先，推动医疗卫生资源优化配置。逐步完成长三角地区医疗卫生发展的规划对接，区域内各城市可以通过采取合作办医、设立分院、委托管理、组建医联体等形式开展全方位深度合作。其次，加强区域医疗协作。强化公共卫生合作，健全“沪苏浙皖”三省一市全区域重大疫情、突发公共卫生事件联防联控和应急救援机制。

(四)推进交通一体化发展，加强基础设施建设

城市基础设施是城市综合承载力的重要组成部分，涉及资金、人才、资源等多种主要生产要素的流动。通过研究结论可以清楚看到，长三角地区城市基础设施建设不完善不健全等问题较为突出，需探索以上海为核心的长三角城市群一体化发展规律，从而推动长三角地区城市基础设施提质增效。首先，协同建设一体化综合交通体系。加快建设以高速铁路为主的城际轨道交通、交错纵横的市域轨道交通，全面消除长三角地区内部的 “瓶颈路段”，建立高效密集的高速交通和轨道交通网络。其次，协同推进港口航道建设。优化内河高等级航道网布局，推进长三角地区港口协同发展，提升区域城市基础设施的承载能力。